合作金融發展中的干擾透析范文

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20世紀90年代后，發展中國家和新興市場國家爆發的一系列金融動蕩和金融危機使經濟學界開始反省此種經濟自由主義和金融自由化所帶來的消極后果，同時注意到政府的適度干預對于金融市場穩健發展的重要作用。相對于發達國家，發展中國家的農村金融市場具有明顯的更為嚴重的信息不完全與市場分割情形，二者導致的道德風險逆向選擇現象在農村金融市場中大量存在，因而政府的干預是非常必要的，只是這種干預必須設計正確的方式與途徑，否則便可能產生上述金融抑制的后果。對于農村金融市場的主體———農村合作金融，政府有必要給予積極的扶持，例如在財政、稅收政策上給予農村合作金融便利和優惠等，這樣能保護和支持合作金融事業的健康發展，從而更好地為農民和農村服務。因此，在國家干預和合作金融自由經營之間保持一種適度的均衡，是合作金融向縱深發展、長久不衰的關鍵。

政府在合作金融組織發展中的角色與作用

是否應當以及如何對合作金融的發展施加一定的影響?這一問題在國際上也頗有爭論。爭論的核心是:合作金融是否需要政府的管理和財政的支持;是否需要保護合作金融組織成員自主、民主的管理方式。從歷史角度看，在世界合作金融運動的發展中，政府的角色演變可以分為四個階段:

(一)中立階段。合作金融組織之父許爾志的原則中有“實行自助主義，嚴拒政府補貼”的條文，國際合作聯盟1937年在闡述“羅虛代爾原則”時，也著重強調“對政治和宗教的中立”，因此，在20世紀三、四十年代，多數政府對合作金融組織采取了中立的態度，既不加以干涉，也未給予鼓勵，實施既不肯定也不否定的公共政策。

(二)扶持階段。隨著現代合作運動的發展，合作金融組織的規模越來越大，合作金融組織和政府逐漸意識到，彼此之間如果不合作將會使社會階級矛盾加劇，合作對于合作金融事業的發展和資本主義經濟體制的完善都有好處。因此，一些國家開始對合作金融采取積極的扶持政策，積極為其創造良好的法律環境，主要是制訂合作社法或合作金融法，承認合作金融組織的合作地位，并為合作金融的發展提供一些法律和商業上的優惠條件，如減免稅收政策、貼息政策等。

(三)參與階段，隨著合作事業不斷發展，合作金融在國民經濟中的比重逐步上升，政府便開始對合作金融事業的發展給予更多的關注。有些國家將合作事業視為經濟和社會的重要部門，為了幫助合作組織健康運作，不但給予包括金融組織在內的所有合作經濟組織法律和商業上的優惠條件，還從多方面參與合作金融組織的發展。如美國的農村合作金融組織是由美國政府根據不同時期農業和農村經濟發展的特點，由政府臨時直接出資支持，采用自上而下的方式逐步建立起來;德國以法律形式規定，政府可以在25%的范圍內持有股份，德國州政府和地方政府在區域性中心合作銀行、聯邦政府和州政府在德意志合作銀行均持有股份。

(四)調控階段。在參與、扶持與保護合作金融組織自主管理權的政策沖突中，產生了第五個階段，即通過法律、經濟手段、行政管理手段等對合作金融組織的經營管理等實施宏觀調控。目前美國和我國可以說都處于這一階段。在不同的社會經濟條件下，各國合作金融發展的方式不一，各國政策也呈現出不同的態勢。然而隨著經濟全球化的發展、國際合作社運動的一體化以及國際非政府組織的壯大，各國政府對其在合作金融發展中的地位和作用逐漸達成共識:政府退出合作金融組織的管理和經營活動，減少直接的財政支持轉為間接的財政支持，如由承諾虧損由國家負擔，轉變為提供貸款補貼等;政府通過設立獨立的合作金融組織監管機構規范合作金融融資活動的開展;政府為合作金融的發展提供給一定的公共服務，比如信息公開和溝通，投資建立或鼓勵私人資本投資建立小額融資信用擔保機構，開展合作社教育和培訓等。

政府對合作金融組織的支持方式

從目前各國政府對合作金融組織的支持方式來看，主要有以下幾種:

(一)通過立法確立合作金融組織的法律地位

從立法來看，目前各國關于合作金融的立法主要有四種形式:一是專門立法，如日本的《信用金庫法》，美國的《聯邦信用社法》。二是將合作金融組織納入專門合作社法內作規定，如《加拿大合作社法》。三是在民商類法規中將合作社作為特殊民事主體對其組織和行為進行規范，如意大利民法典。四是適用一般商事法律，沒有建立完整的合作社法律體系。

(二)通過政府財政資金對合作金融給予支持

一是減免稅收。世界各國政府普遍對農村合作金融組織實行優惠的稅收政策。如德國的“法人稅”稅法規定，農業地區銀行、互助合作金庫、儲蓄銀行均為非征稅法人。日本政府對包括農村合作金融組織在內的農協一直實行低稅制。印度政府直接免除了合作經濟組織所得稅。菲律賓稅法規定，不以營利為目的，沒有資本股份的互助儲蓄銀行、開發銀行、專為合作社社員服務的互助合作社也屬非征稅法人。

二是給予贈款、補貼。大致有以下幾種方式:補助新成立的信用合作社;幫助業務不振的信用合作社進一步發展;在從事某些特別業務時給予鼓勵，國家撥出專門資金為無息貸款提供支持;為舉辦信用合作教育所需要的費用提供支持。

三是降低存款準備金率。如美國聯邦儲蓄銀行要求信用合作社繳存的法定準備金率比城市銀行的低，信用合作社還可以自主決定存貸款利率。

四是給予貸款。如瑞典政府向信用合作社提供大量低息貸款。

五是直接投資。投資的方式主要是政府入股合作金融組織，可以是臨時性，也可以是永久性的。

(三)建立完善的合作金融外部監管協調機制

當前，合作金融外部監管協調機制的典型代表主要有美國的“功能監管”型協調機制、日本的“相互配合”型協調機制。美國對合作金融的監管采取了不同于商業銀行的監管模式，專門設立了比較健全的合作金融監管體系，包括監管機構、行業自律協會、資金融通清算中心和互助保險集團。這四種機構及其附屬機構各自獨立、職能各異，但目標一致，形成共同的以合作金融機構為服務對象的監管體系。德國的監管特色集中體現在德意志聯邦銀行和金融監管局兩個權力主體對監管事務的分工和協調上，采取了一種單層兩頭式的綜合監管模式。金融監管機構只設聯邦一級，對各州金融機構的日常監管工作由德意志銀行承擔并向金融監管局報告。

(四)通過存款保險制度和緊急救援制度增加兩級保護

一些國家通過建立存款保險制度和緊急救援制度，與合作金融組織的內部管理制度一起，形成了嚴格的三級保護網。作為第二級保護網的存款保險制度已經非常完善。美國聯邦政府對合作金融的存款統一實行強制保險，具體業務由聯邦存款保險公司經營的儲蓄協會保險基金承擔，并承擔對投保合作金融組織的監督;德國政府對信用合作機構的存款實行自愿投保，不強制保險，其保險機構是行業組織的;日本的信用合作存款保險是國家強制的，保險機構是官民合營的，由政府、農林中央金庫、日本銀行、信用聯社和漁業信用聯社聯合組成農業水產業保險機構。作為第三級保護網的緊急救援制度各國的具體實施辦法不同，對于瀕臨破產的存款銀行，有的國家由中央銀行直接提供特別的低利貸款(如美國和意大利);有的國家由銀行管理當局和其他商業銀行聯合建立特別機構提供資金援助(如法國和比利時);有的國家由存款保險機構出面提供資金(如日本)，更多的是由一個或幾個大銀行在官方的支持下提供支持。

能否恰當的處理合作金融與政府的關系，在很大程度上決定著合作金融組織是否能夠長期健康的發展。合作金融組織要發揮其獨特的資金融通作用，它必須有活力。要有活力，必須保持自身的自主性和獨立性。從這個意義上講，它是排斥政府干預的。但合作金融的天生弱質性又使得它的發展與壯大必須依靠政府的參與與指導。因此，為保障合作金融組織的長期健康發展，政府在合作金融的發展中應有所為有所不為，對合作金融的干預必須遵守“適當支持”原則，即堅持支持方式的間接性、支持時間的階段性、支持對象的選擇性。只有這樣，合作金融組織的活力才會得到最大限度的張揚，它的作用才會得到最大限度的體現。

對我國發展合作金融的啟示

綜觀世界各國合作金融的發展歷程，結合目前我國發展實際，有以下幾個方面值得學習和借鑒:

(一)重視立法，為新型合作金融組織發展提供良好的法制環境

法制和制度環境直接影響金融生態環境，有無專門的立法是衡量一個國家農村合作金融組織是否走向規范發展道路的重要標志。目前，德國、法國、美國、日本等地均有自己完善的合作金融法律體系，既有專門的合作金融法律，又將農村合作金融的運作融合到其它相關的法律體系中。這些國家在發展農村合作金融的初期，都很重視合作金融立法，通過立法形式對農村合作金融機構的法律性質、組織機構、管理體制、業務經營范圍、社員權利和義務、股權設置以及審計制度等加以規范，不僅為農村合作金融事業發展提供了良好的法制環境，而且從法律上明確了農村合作金融機構的地位。具體而言，在立法形式上，各國的做法不盡相同。德國合作社立法采取綜合立法模式，即對各種類型合作社統一立法，制定一部綜合性的合作社法。而法國、美國、日本等國的合作金融法律是按照類別分別立法，即不同類型的合作社及合作金融機構適用的法律不同，權利義務也各不相同。

另外，我國臺灣地區總體上屬于綜合立法模式，但由于其就信用合作單獨立法，因此也吸收了分業立法的因素。在立法技術上，各國的合作金融法律都非常注重與民法、商法的協調。例如，日本合作社立法就多次提到民法、商法適用于合作社時應作的調整。這對于我國目前合作金融立法具有重要的借鑒意義。目前我國已經制定實施了《農民專業合作社法》。立法之初，鑒于信用合作的特殊性，合作社法未將信用合作內容收入其中。當前一些觀點認為，應當著手進行法律修改，其中重要內容之一就是將信用合作寫入其中。但筆者認為，信用合作具有與其他類型的合作社不同的特點，合作方式與利益分配方式也較其他類型合作社不同，將信用合作融入到統一的合作社法之中，難免出現以偏概全的可能。因此，信用合作以及農村信用合作金融法應與農民專業合作社法有相當程度的區別，其制定應廣泛借鑒其他國家的經驗，結合中國實際，盡快啟動制定工作。

(二)適當干預，轉變政府對農村合作金融組織的扶持方式。

合作金融的本質特征是互助，基本管理原則是民主自治。從前述討論也能夠得出:政府對合作金融組織的發展應當采取適度干預措施。政府的扶持和保護是農村合作金融機構進入良性發展的初始推動力，在市場經濟背景下，農村合作金融組織因不以營利為首要目標，因此在市場競爭中處于不利地位，為了其更好的成長，不論是發達國家還是發展中國家，政府以不同方式、在不同程度上的介入都顯得必要。德國的農村合作金融被公認為是成功的典范，其發展較早，也比較成熟，目前在德國已經形成了強大的合作銀行體系，但是德國政府仍然采取融資、補貼和稅收優惠等扶持政策保障其發展。法國政府則將合作金融業務與國家政策緊密結合，給予合作金融許多優惠政策，國家退出基層后，代之以長期資金融通為基層機構提供服務。

美國農村合作金融制度變遷具有很強的政策引導性，政府從一開始就介入了合作金融機構，通過入股合作金融機構為其初始發展資金，但美國政府在對經濟活動進行干預的時候，很注意保持市場機制的作用，其農村合作金融組織的股份制特征非常突出。日本的農村合作金融體系建立之初也得到了政府的大力支持，具有很強的官辦色彩。印度農村合作金融機構的顯著特點是由政府發起組建，政府扶持力度很大，干涉較多。

從我國合作金融機構的發展來看，我國政府也介入了合作金融事業的發展，但是介入方式存在很大問題。中國農村合作金融機構的主要代表———農村信用社從一開始就是依靠行政力量組建起來的，但是中國政府并沒有像國外政府那樣功成身退，而始終掌握著農村合作金融機構重大管理問題的決策權，導致多年來信用社一次次改革均未成功破解滿足農村金融需求的難題。另外，政府對農村合作金融的信貸和稅收優惠政策不夠。以近年來推動發展的農村資金互助社為例，全國第一家農村資金互助社吉林梨樹百信資金互助社起起伏伏，前后出現了幾次經濟困頓、幾近破產的狀況。其余已經成功取得經營許可執照的資金互助社也有類似經歷，這一剛剛起步發展的合作金融組織形式尚有巨大潛力待挖掘。因此，“區別化監管、針對性扶持”應是我國政府參與指導農村合作金融發展的一條基本原則。我國應建立有別于商業銀行的稅收體系，實行低稅或免稅政策，通過政策性銀行為農村合作金融提供低息或無息貸款，加大對農村合作金融的補貼和支助。同時，對于新興合作金融機構，政府應予以關注和研究，只要是能夠服務“三農”發展，都應當予以引導支持，使其健康發展。

(三)建立完善的監管體制和有效的農村合作金融風險防范機制。

為了保障農村合作金融的安全穩健運行，防范經營風險，各國都建立了行之有效的監督機制。德國農村合作金融在監管體制上依托于聯邦中央銀行和行業審計，加上行業自律組織來約束合作金融機構的發展，國家干預少，甚至是農村合作金融存款保險國家也不強制而任其自愿。美國農村合作金融采取了不同于商業銀行的監管模式，設立了專門的國家監管體系、強制存款保險風險防范體系和行業協會自律體系。法國和日本都是通過官辦的合作金融管理機構依靠經濟手段間接管理農村合作金融體系，對合作金融存款保險制度也是國家強制投保。

從目前我國合作金融監管體制建設來看，必須要進一步更新監管理念，實施發展、防險和創新并重的有效監管。從國際經驗來看，有效的監管體系，不僅包括內部的稽核監督制度，更重要的是建立外部監督制約機制。因此，要積極促進建立全國性或區域性的合作金融行業協會，諸如2005年年底成立的中國銀行業協會農村金融工作委員會，發揮行業監督的作用，以利于合作金融的規范發展。另外，為保護存款人利益，降低合作金融系統風險，提高公眾對農村合作金融機構的信心，建立強制的存款保險制度和緊急救援制度等風險防范體系十分必要。

作者：劉媛媛單位：農業部管理干部學院