人力資本與居住證的城鄉差異觀察范文

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［提要］

勞動力市場上影響勞動者權利和地位的因素有兩方面:政府的制度設計和勞動者的人力資本積累。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，全面實施居住證制度，從根本上消除了勞動力市場城鄉分割的制度基礎，但勞動力市場城鄉整合的實際程度尚受制于獲得居住證和實際享有居住證權利的資格條件。從“合法穩定就業”和“合法穩定居住”兩項申領居住證的基本條件來觀察農村轉移勞動力獲得目標城市居住證的可能性，發現農村勞動者的相對機會仍低于城鎮勞動者，前置于戶口之上的城鄉之間人力資本投資差異是這種機會差異的主要原因。

［關鍵詞］

人力資本；居住證制度；勞動力市場；城鄉整合

一、問題的提出

2014年7月，國務院發出《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確“取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”，“全面實施居住證制度”，“公民離開常住戶口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領居住證”。2015年12月總理簽署第663號國務院令，公布《居住證暫行條例》，于2016年1月1日起施行。《居住證暫行條例》明確居住證申領的條件是“有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一”，明確居住證持有人在居住地“依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利”，要求縣級以上人民政府及其有關部門應當為居住證持有人提供“義務教育”、“基本公共就業服務”、“基本公共衛生服務和計劃生育服務”、“公共文化體育服務”、“法律援助和其他法律服務”等基本公共服務、以及“國家規定的其他基本公共服務”，并積極創造條件擴大服務范圍、提高服務標準。戶籍制度的這一改革，對于勞動力市場運行，意味著實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”戶籍管理模式正式退出歷史舞臺，自此，勞動力市場城鄉分割的原有基礎———城鄉勞動者之間的戶籍身份差異———不復存在，農村轉移到城鎮就業的勞動者與其他遷移流動人口具有同等的身份特征并遵循同樣的制度規則。這是否意味著以“農業”戶籍與“非農業”戶籍差異為標志的勞動力市場城鄉分割也將就此消失?馬克思曾經深刻指出，“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化發展”。一切法律和制度目標的實現，均不能超越特定階段的經濟社會關系。二十年前《勞動法》頒布沒有使勞動者的權益自動隨之實現，十年前《勞動合同法》實施同樣沒有根本性逆轉勞資分配差距拉大、勞動者權益相對下降、勞資沖突日益突出等現象(姚先國，2011)，今天我們也不能期望，已經存在半個多世紀的城鄉勞動者權利不平等，可以在一項國務院“意見”、一個“暫行條例”面前自動消失。

取消農業戶口與非農業戶口性質區分，全面實施居住證制度，從根本上消除了勞動力市場城鄉分割的制度基礎。但遵循這一居住證登記制度，城鄉遷移勞動者的實際地位尚受制于兩個維度的權利平等:一是獲取居住證的機會平等，二是基于居住所享證實際權益的平等。從這一視角觀察，農村轉移勞動力與城鎮遷移勞動者擁有同等的機會獲取遷移目標城市的居住證、同樣持有居住證的農村轉移勞動力與城鎮遷移勞動者在目標城市享有同等的獲得就業崗位和勞動回報的權利，這才是勞動力市場城鄉整合的本質所在。本文重點關注前者:農村轉移勞動力是否與城鎮遷移勞動者擁有同樣的機會獲得遷移目標城市的居住證?根據國家統計局的《2014年農民工監測調查報告》，全國轉移到直轄市、省會城市、地級市就業的外出農民工分別有1359、3774、5752萬人，也就是，有10885萬人、占當年全部外出農民工總數64.71%的農村轉移勞動力“離開常住戶口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上”①，他們“應該”在居住地申領居住證。這些應該在居住地申領居住證的農民工能否申領到居住證、能否與城鎮遷移勞動力擁有同等的機會申領到居住證?顯然，這取決于各地的居住證管理和實施的具體規定。目前有二十多個省市出臺了新的戶籍改革方案，方案中無一例外地包含居住證制度，但自國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》之后，新出臺的關于居住證制度的具體實施方案還很少。2015年6月深圳市頒布了《深圳經濟特區居住證條例》，作為外來人口占比最高的城市之一，《深圳經濟特區居住證條例》具有代表意義。本文以《深圳經濟特區居住證條例》為例②討論居住證制度下城鄉遷移勞動者獲得居住證的機會差異。考慮到農村向城鎮轉移的勞動力與“連續就讀”幾乎不存在關聯性，我們從“合法穩定就業”、“合法穩定住所”這兩項居住證申領條件上，觀察農村勞動力向城鎮轉移過程中是否與城市遷移勞動力擁有同等的獲得居住證的機會。

二、農民工的高流動特征

相對于其他城鎮遷移勞動力，農村轉移到城市就業的農民工，是一個流動頻繁的群體，其流動性高于城市勞動者(JohnKnight，LindaYueh，2004)。這種高流動性一直持續，一項基于長三角地區江陰市、昆山市、無錫市新區制造業調查數據的研究(姚俊，2010)，從城市間流動和企業間流動兩個維度觀察農民工的就業流動，將城市間流動次數2次以上的歸為城市間高頻流動者、2次及以下的城市間低頻流動者，將同一城市企業間流動次數3次以上的歸為企業間高頻流動者、3次及以下的企業間低頻流動者。數據顯示，城市間高頻流動的農民工占到66.8%，農民工在城市間的流動頻度可能并不亞于同一城市內企業間的流動。近期的情況也類似，2013年上海財經大學“千村調査”數據(常進雄、趙海濤，2015)③顯示，64.0%的農民工有二次跨區流動經歷，文化程度越低二次跨區流動經歷比重越高，小學及以下農民中69.2%有二次跨區流動經歷，初中、高中及中(大)專農民工的這一比例為61.3%。即便在年輕一代農民工群體，二次跨區流動也是普遍現象，該調查顯示，16～25歲、26～35歲的農民工，分別有65.0%和53.9%有二次跨區流動經歷。農民工相對于其他遷移勞動者的這種高流動性，看似是“他們對低價值工資制、勞動力價格‘扭曲’的自覺反抗”(姚俊，2010)，是“用腳投票式的維權”(劉林平等，2006)，是“希望提高收入”(白南生、李靖，2008)，但根本上，是相對低技能的農民工在城市勞動力市場競爭中難以獲得基本的發展機會，甚至難以謀求一份可以保障其基本生活需要的工作，他們相對更頻繁的流動很大程度上是由于其人力資本水平積累不足從而難以與相對高素質的城市勞動者相競爭、不得不頻繁流動以尋求到可能存在機會的結果。這種高流動的具體表現，一是不斷變換工作，二是相應地變換住所。在“全面實施居住證制度”、以“穩定就業、穩定住所、連續就讀”為申領居住證資格條件的新制度下，農民工無奈的高流動直接形成了對其獲得居住證的更強約束。

三、“合法穩定就業”維度上的城鄉平等

《居住證暫行條例》規定申領居住證應當提交“居住地住址、就業、就讀等證明材料。……就業證明包括工商營業執照、勞動合同、用人單位出具的勞動關系證明或者其他能夠證明有合法穩定就業的材料等”，但怎樣的材料才能證明居住證申領人“合法穩定就業”，并未有具體規定，而是授權“設區的市級以上地方人民政府應當結合本行政區域經濟社會發展需要及落戶條件等因素，根據本條例制定實施辦法”。對照《深圳經濟特區居住證條例》，該《條例》第十九條，非深戶籍人員申領居住證應當“在特區有合法穩定職業”，而對“有合法穩定職業”的解釋是:“非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領居住證之日止，在特區參加社會保險連續滿十二個月或者申領居住證之日前二年內累計滿十八個月的，視為有合法穩定職業”。依照這一條款，我們看到，農村轉移勞動力想要符合“合法穩定職業”達到申領居住證的資格，相對于其他城市遷移勞動力更為困難。轉移進入城鎮勞動力市場的農民工，主要集中在二級勞動力市場就業。根據國家統計局的《2014年全國農民工監測調查報告》，58.6%的外出農民工沒有與雇主簽訂勞動合同，屬于非正規就業范疇。盡管農民工在非正規崗位上就業的比例呈下降趨勢，但他們仍然構成了城市勞動力市場上非正規就業的主要部分(都陽、萬廣華，2014)。社會保險體制以就業和收入為基礎，對于非正規就業者，一方面他們在工商稅務部門沒有登記，甚至在企業也沒有注冊，政府難以強制征費(張國英、吳少龍，2012)，另一方面他們相對收入低、不穩定，沒有能力或不愿意參加社會保險(Midgley等，1996;VanGinneken，1999)。

國家統計局《2009年農民工監測調查報告》顯示，雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別僅為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。這一參保率在持續上升之中，但到2014年農民工“五險一金”的參保率實際水平仍然很低。根據國家統計局網站提供的年度數據，2013年全國職工基本養老保險參保率63.39%④，2014年全國職工醫療保險參保率72.06%，均大大高于城鎮就業的農民工群體參保率。這一低參保率說明:對于大部分農民工而言，要達到“參加社會保險連續滿十二個月或者申領居住證之日前二年內累計滿十八個月”這一作為居住證申領資格條件的“合法穩定職業”很不容易;與其他職工相比，同樣在城鎮就業的農民工，想要在達到“合法穩定職業”這一資格條件，機會小得多。農民工社會保險參保率低，無論是由于雇主控制勞動成本的逃避繳費(代艷麗，2009)、還是農民工自身選擇放棄參保而謀求相應更高的即時報酬(李強，2008;任麗新，2009)、或是社保帳戶異地轉移體系不完備(華迎放，2011)，一個共性的原因則是農民工的素質和能力不足。相對于城鎮其他遷移勞動者，低技能的農民工難以擁有同等的與雇主談判的地位和能力;相對于城鎮其他遷移勞動者，低技能的農民工為了維持在城市的生活，他們不得不放棄延時保障而得到更多一點的即時報酬;相對于城鎮其他遷移勞動者，低技能的農民工流動性更大，現行社保轉接制度下可以預期的損失也更大。在以居住證為載體的城鄉戶籍統一登記制度下，農民工低參保率事實上通過獲得居住證的資格條件———以繳納社保為前提的“合法穩定職業”———對農民工形成了差別性約束。轉移到城市的農民工，在看似平等的“合法穩定職業”資格條件面前，由于其能力積累不足，難以與其他遷移勞動者擁有同等的獲得居住證的機會。

四、“合法穩定住所”維度上的城鄉平等

類似于“合法穩定就業”，《居住證暫行條例》也未就“合法穩定住所”的具體內容作出解釋，由“設區的市級以上地方人民政府……根據本條例制定實施辦法”。觀察2015年6月深圳市的《深圳經濟特區居住證條例》，第十九條對“在特區有合法穩定居所”的解釋是:“非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領居住證之日止，連續居住滿十二個月的，視為有合法穩定居所”。同時，該《條例》第七條明確“居住登記實行申報義務人主動申報制度”，要求不同類申報義務人或“即時”(第十一條)、或“入住、搬離之日起七日之內”(第十二條)申報居住信息，最長不超過入住、搬離之日起“十五日之內”申報居住信息(第十三條)。嚴格的居住信息申報制度下，想要達到“連續居住滿十二個月”這一作為居住證申領資格條件的“合法穩定居住”，對于農民工而言，顯然比其他遷移勞動者面臨更強的約束。一方面，農民工極大部分為家庭成員個體外出務工，而非舉家遷移。國家統計局的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2010～2014的五年中，全部外出農民工“舉家外出”的農民工占比分別為20.03%、20.67%、20.66%、21.22%、21.27%，“住戶中外出農民工”始終占到4/5左右。轉移到城市就業的農民工，他們的家人仍在農村。同時，農村承包土地的產權和流轉尚未建立起規范的制度，對家人的責任義務和承包地的約束，許多農民工不得不往返于農村家鄉與務工城市之間。國家統計局的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2013年外出農民工年從業時間平均為9.9個月，2014年為10個月，說明有一大群農民工，他們事實上沒有在一個城市“連續居住滿12個月”。

另一方面，農民工技能水平決定了其就業層次，相應地決定收入水平以及所能負擔的生活成本，許多農民工靠最大限度地節約生活消費實現有限的節余，表現在住宿上，1/3以上的農民工寄宿在“工地工棚”、“生產經營場所”，或“與他人合租住房”。根據2008年11月18日深圳市人民政府令第194號第四次修訂后的《深圳市出租屋管理若干規定》第十二條，“禁止違反國家規定條件在生產經營、倉儲場所內設置員工宿舍”，“住宅出租屋應當以經批準的施工圖確定的房間為最小出租單位;……住宅出租屋人均租住建筑面積不得低于六平方米”。雖然沒有系統的統計數據，但從媒體的各類報道，以及農民工集中在次級勞動力市場的事實，可以相信，達不到“國家規定條件”的“工地工棚”、“生產經營場所”住著不少農民工，小于“最小出租單位”的出租房內也住著不少農民工。事實上，只要不出現安全問題，雇傭單位提供“工地工棚”、“生產經營場所”供員工住宿對農民工是一種“福利”，小于“最小出租單位”的租賃行為事實上受到了租賃雙方的歡迎。然而，《深圳經濟特區居住證條例》第八條明確“非深戶籍人員居所為租賃房屋的，出租人為申報義務人”⑤，核心是“居所提供者為申報義務人”。這意味著農民工實際居住的不符合深圳市人民政府第194號令的居所，面臨著不被出租人申報的可能，面對居住證的申領，上述現象必然影響居住人申領居住證的資格條件。在以居住證為載體的城鄉戶籍統一登記制度下，農民工的實際居住狀態事實上通過獲得居住證的資格條件———“合法穩定居住”———對農民工形成了差別性約束。轉移到城市的農民工，在看似平等的“合法穩定居住”資格條件面前，由于其能力限制，受所能承擔的生活成本制約，難以與其他遷移勞動者擁有同等的獲得居住證的機會。五、人力資本投資:新制度下勞動力市場城鄉整合的根本勞動者在勞動力市場上的地位受兩方面因素影響，一是制度對其保護(或歧視)的程度，二是勞動者自身所擁有的知識能力———人力資本水平。其中，制度的保護(或歧視)本質上是對勞動者人力資本產權的保護(或歧視)，制度主要影響勞動者的名義法律地位，人力資本則影響著制度所賦予的名義法律地位得以實際實現的程度。就處理勞資關系、提升勞動者地位而言，“人力資本投資比之勞動者權益保護制度更具根本性”(姚先國，2006)。就勞動力市場內部，廢除針對農村轉移勞動力的不平等制度是極為必要和重要的，但制度賦予法理平等并不等于實際實現平等。

城鄉差別性的戶籍管理制度以及早期對農村勞動者向城市流動的嚴格限制，農村勞動者被剝奪了遷徙的法律權利自然也不可能擁有實際遷徙權力，然而，后期農村勞動者被鼓勵向城鎮轉移時，仍有許多農民工難以在城市謀得一份穩定工作，與此伴隨的卻是城鎮勞動力市場上持續的“技工荒”現象。今天，“取消農業戶口與非農業戶口性質區分”、“全面實施居住證制度”，制度層面的城鄉隔離屏障已經被徹底鏟除，城鄉勞動者已經擁有平等的遷移就業的法理權利。但是，面對統一的“居民戶口”、面對統一的流動人口居住證申領資格條件，城鎮勞動力市場上城鄉勞動者的實際權利平等，仍受制于獲得居住證的資格條件。《深圳經濟特區居住證條例》關于深圳市居住證申領的“合法穩定就業”和“合法穩定居住”的規定，客觀上對農村轉移勞動力形成了更多的制約。深圳市的這一規定并不是個別的，觀察2013年以上海市政府令第2號出臺的《上海市居住證管理辦法》，同樣規定申請辦理《居住證》的，應當符合“在本市合法穩定居住”、“在本市合法穩定就業”兩個條件，同時《上海市居住證申辦實施細則》將“合法穩定居住”明確為“擬在本市居住6個月以上的住所證明”，即包括:來滬人員自購房屋產權證明、租賃房屋合同登記備案證明、單位宿舍證明和居(村)委寄宿證明4種;將“合法穩定就業”對應明確為就業、投資、開業、從事個體經營，分別提供6個月以上勞動(聘用)合同、企業或個體工商戶營業執照和參加本市職工社會保險滿6個月證明。類似地，2009年10月起施行的《浙江省流動人口居住登記條例》，三項必備條件是“持有《浙江省臨時居住證》，連續居住滿三年”、“有固定住所”、“有穩定工作”。2014年1月浙江省政府出臺了《關于完善和創新流動人口管理服務的指導意見》，7月1日起在開展居住證制度改革試點的部分市縣暫停施行《浙江省流動人口居住登記條例》第十五條、第十七條規定(即:流動人口辦理居住登記時，公安機關應當發予《浙江省臨時居住證》;持有《浙江省臨時居住證》，連續居住滿三年的流動人口，可以申領《浙江省居住證》)，但《指導意見》仍明確“要求以合法穩定住所和合法穩定職業為基本條件申領、發放居住證”。

統一的制度和統一的規則之所以仍然對農民工群體構成了差別性的約束，在于前置于戶口登記之上的公共資源配置制度。長期以來，我國的制度和政策重物輕人，熱衷招商引資，人力資本投資不足，而有限的教育、衛生投資又持續傾斜城市，農村居民看不起病、上不起學現象至今時有報道。看似已經普及的九年制義務教育，城鄉教育條件、教育質量差距巨大。看似公平的高考制度，農村考生在基礎教育階段的投入不足已經決定了一些機會與他們的努力無緣。正是由于前勞動力市場人力資本投資不足，形成了城鎮勞動力市場上農民工群體整體知識和技能積累不足，缺乏與城市相對高素質勞動者同臺競爭的人力資本實力。我們看到，統一城鄉戶口登記后，勞動力市場上城鄉分割的形式和內容都將發生變化，勞動力市場城鄉一體化的推進更需要從勞動者的人力資本積累著眼、從戶籍以外的分配制度改革著手，重視農村教育、衛生等公共資源投入，讓農村居民享有平等的人力資本投資權利，是實現城鄉勞動者權利平等的根本。

作者：姚先國 葉環寶 錢雪亞 單位：浙江大學勞動保障與公共政策研究中心