科研單位行政法地位的組建范文

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公益類科研機構是行政任務的承擔者，其活動兼具管理行政與服務行政的雙重屬性。從公益類科研機構的設立目的上看，其主要任務是為社會提供科技公共服務以滿足社會公眾對科技公共產品的需求。同時，公益類科研機構也是國家“發展科技事業”任務的主要承擔者。《科技進步法》明確規定，利用財政性資金設立的科學技術研究開發機構開展科學技術研究開發活動，應當為國家目標和社會公共利益服務。此外，由于事業單位與政府歷史上的緊密關系，公益類科研機構還承擔著政府轉移過來的社會管理職能，享有一定的公權力。如、民政部《關于社會科學、文化藝術類社會團體業務主管部門的職責分工及委托管理的通知》規定，由中國社會科學院受委托負責社會科學類社會團體以及歷史、文化名人、名著的研究性社會團體的業務指導。

我國公益類科研機構雖具備行政法人的種種特征，但實際上卻因缺乏行政法的確認而沒有獨立的行政法人地位。對此，可借鑒日本的有關做法，賦予其行政法人的主體地位。日本《獨立行政法人通則法》規定：“獨立行政法人制度是指，政府對于那些已無必要由行政組織直接管理、但又不能完全交由民間機構實施的公共事務和事業，在以立法的方式將其目的、任務和業務范圍做出明確規定之后，授予承擔這些事務和事業的公共組織以獨立的法人資格，使它們在業務經營、資金運用、人事管理等方面享有充分的自主權。”我們可以借鑒日本的做法，在現有涉及公益類科研機構的有關法律中，增加關于行政法人的定義。盡管行政法人的確立尚有其他前置條件，但可以通過修正行政主體和公權力組織等相關概念，單獨針對此種組織作出定義，創造一種除國家機關和法律法規授權組織之外的行政主體概念。

一、修正我國現行的行政主體理論

在我國，行政主體是學理上的概念，而不是法律上的概念。許多學者認為，行政主體是指享有國家行政職權，以自己的名義行使職權并能獨立承擔責任的組織。該概念將享有國家行政職權作為要件，本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以，國家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權的國家機關外，還應包括享有公共職能的非國家公共組織。無論是哪種，都應該確立其行政法上的主體地位，并受行政法調整。當然，也有些學者在行政機關和法律法規授權組織外，提出“其他公權力組織”這一概念。但這一概念對司法實踐并沒有多大意義，到底何種組織可以納入公權力組織尚未明確界定，而且我國行政法也未承認這些所謂的“公權力組織”。將從事公共事務的組織納入行政主體的范疇，確立其行政法的地位，有必要修正現行的行政主體理論。

隨著我國公共行政改革的深入，應以“公共管理職能和行政權”為標準來界定行政主體。首先，以“公共行政”取代“國家行政”，將承擔公共管理、提供公共服務的公共組織納入行政主體范圍，賦予其獨立的行政法人地位。其次，以“承擔行政任務”取代“行使行政權力”作為界定行政主體的核心。最后，以“獨立行政法人”取代“行政機關、法律法規授權組織”的主體限定。以上立法的突破，將一切行使公共管理職能、享有行政權力的公共組織均納入行政主體的范疇，能有效解決公益類科研機構享有行政職權，以自己的名義行使行政職權，作出影響相對人權利義務的行為，并獨立承擔責任，卻不具備行政主體地位的尷尬局面。

二、加快科研機構立法

創設行政法人概念和修正行政主體理論，只是解決了公益類科研機構的法律地位問題，而科技體制改革是個復雜的系統工程，不可能單靠一個概念的創設就得順利實施。鑒于科技對社會經濟的重要性，有必要制定專門的科研機構法律法規。

（一）深化科技體制改革亟需立法保障

我國現有公益類科研機構2400多所，其中，國務院部門直屬近270所，涉及資源、農業、環境、衛生等十幾個科研領域，總編制約3.8萬人。跟開發類科研院所的改制相比，公益類科研機構的改革進展一直較慢，特別是地方公益類科研院所。因為各地實際情況差異較大，國家沒有出臺統一的法律法規，僅在某些方面出臺指導性的政策文件，這些文件規定得相對原則，操作性不強，以至于多年改革過后，公益類科研機構仍按一般事業單位進行管理，未能建立起既符合科技發展規律又與市場經濟相適應的經費保障、人才引進、激勵與評價等現代科研院所管理制度。任何改革都需要權威穩定的制度作為保障。科研機構是科技活動的最重要主體，依法規定科研機構的法律地位和權利義務是國際通行的做法。盡管我國已有一些關于科研機構的法律法規，但其規范性和針對性較弱，如各類科研機構的基本定位、任務、性質及權利義務不明確；科研機構的設立、變更和終止的條件和程序不清晰；科研機構的組織原則和基本制度不完善等等。這在某種程度上造成科研機構缺乏長遠的發展規劃，科研機構的持續穩定發展得不到有力的制度保障。

（二）《科研機構管理條例》的立法建議

我國公益類科研機構規模龐大，性質各有不同，加之前階段改革遺留的歷史問題較多，各地推進的速度和方式方法也不盡相同。所以，暫由國務院來制定《科研機構管理條例》（以下簡稱《條例》）較為妥當。一方面，可為今后全國人大及其常委會制定《科研機構組織法》作一些探索并奠定基礎；另一方面，也可以較為靈活的形式更好地規范現有科研機構的運作狀態。具體來說，《條例》可分為以下幾個部分。

第一章：總則。明確科研機構的法律地位，特別是明確公益類科研機構的出資人、出資方式、承擔的社會職責和行政職能，以及其與政府管理部門間的關系，確立公益類科研機構獨立的行政法人地位。

第二章：科研機構的設置。特別要規定公益類科研機構的設置程序和條件。可將原國家科委于1983年的《自然科學研究機構建立、調整、審批試行辦法》的部分內容進行修改并根據當前科技體制改革的重點，予以羅列和補充。

第三章：科研機構的權利和義務。《科技進步法》第43條對科研機構的權利作了明確規定：（1）依法組織或者參加學術活動；（2）按照國家有關規定，自主確定科學技術研究開發方向和項目，自主決定經費使用、機構設置和人員聘用及合理流動等內部管理事務；（3）與其他科學技術研究開發機構、高等學校和企業聯合開展科學技術研究開發；（4）獲得社會捐贈和資助；（5）法律、行政法規規定的其他權利。但是，這些規定對于公益類科研機構來說尚顯單薄。《科技進步法》授權《條例》可規定科研機構的其他權利，因此，《條例》可重點突出公益類科研機構按照章程自主管理，管理、使用本單位的設施和經費，聘任科技工作人員并實施獎勵或處分，在基本科研經費領域自主設立科研項目，組織、實施公益科研項目等權利。公益類科研機構的義務大致包括：遵守憲法和法律，遵守黨和國家的各項方針政策；尊重社會公德，不損害公共利益；管理、使用好國家授權管理的財產；完成國家的科研計劃和任務；提供公共服務和公共產品；保護科技人員的合法權益等等。

第四章：科研機構的編制、經費及人員。編制、經費及人員是科研機構自治權的核心。公益類科研機構的活動方式為利用國有資源進行科學研究，其本質在于學術創新和知識探索，為社會提供科技公共產品，是承擔公共服務的一種特殊社會建制。而知識追求的客觀性要求研究者保持中立性，避免不必要的干擾。通過什么樣的方式、利用什么樣的工具和理論以及利用多少資源都應屬于研究者自主決定的范疇。另外，公益類科研機構的公益性決定了它必須要有穩定的政府投入。所以《條例》應明確編制、經費和人員管理等核心權力的具體保障措施。

第五章：法律責任。公益類科研機構作為獨立的行政法人，規定法律責任是保障其履行義務的必要措施。作為具有行政事務管理權力的行政主體，在行使權力時，與行政相對人間的法律地位不平等，所以其行為必須受到司法審查，否則，上述權利和義務都將無法落實。至于責任類型，應重點突出行政責任，包括懲罰性行政責任、強制性行政責任和補救性行政責任。第六章：附則。說明《條例》的適用范圍和施行日期。

三、結語

當前，公共服務需求不斷增長，科技對社會經濟發展的作用日益突出，賦予承擔公共服務職能的公益類科研機構行政主體地位已是必然趨勢。只有確立行政主體地位，才能使其充分行使自治權，提升科技公共產品供給的有效性，助推法治化目標的實現。然而，公益類科研機構的發展、功能目標的實現，還需要其他配套制度的建立和完善。本文只是為此提供了一種思路和方法，希望它或多或少能引起人們對公益類科研機構法律體系研究的關注。

作者：李政剛單位：重慶市科學技術研究院