本站小編為你精心準備了小議行政法的轉型與重構參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
一、政府權力形態的歷史模型
美國學者彼德•斯在《政府未來的治理模式》中歸納了政府的四種治理模式:市場化政府、參與型政府、靈活性政府和解除規制政府。我國學者對政府形態的歷史劃分也做了有益的理論建構，較為一致的觀點是劃分為統治型政府、放任型政府、管制型政府和服務型政府四種歷史模型，每種模型對應不同的權力結構和形態特征。
從歷史性的角度進行考察，政府權力形態特征大致經歷了從“高度集權”到“放松管制”的過程，而這一重大演變必然伴隨著權力行使模式的變動和公民社會主導力量的興起。在封建專制政府下，統治階級以“君權神授”思想為基礎，奉行集權和強制的治理理念，政府權力形態以權力結構的集權化、權力運行的人治化和權力方式的強制化為鮮明特色。放任型政府興起于18～19世紀的資產階級革命勝利之后，它發軔于亞當•斯密的“自由放任”經濟理論，認為政府的功能應當由過去的管理人轉變為“守夜人”，政府的任何活動以不妨礙市場的自由運行為前提，盡量少地涉足私人經濟領域。這種國家形態被學者們稱為“最弱意義的國家”或“最低限度的國家”。然而，放任型政府的“不干涉主義”和“自由放任”思想在面對20世紀30年代的資本主義世界經濟危機時顯得無能為力，這在客觀上促使了“凱恩斯主義”和全能政府形態的誕生，政府職能幾乎擴展到私人生活的各個領域，形成了一種“從搖籃到墳墓”、“無所不能、無所不包”的政府權力形態。現代有限政府理念與洛克在《政府論》中所提出的“必要的惡”的思想一脈相承，他“強調以基本人權(生命權、財產權和自由權)來為政府行為設置‘底線’，以法治和人民的‘革命’權來抗擊政府強權”。有限政府以權力范圍的有限性、權力方式的多元性和權力理念的服務性為基本特征，是一種在權力、職能和規模上受憲法和法律嚴格約束、限制，同時又能不斷為公眾提供優質公共產品、公共服務和公共秩序的政府權力形態。有限政府已逐漸成為現代世界各國政府建設的風向標和主流模式。
1．公共行政改革與行政法范式的嬗變
政府權力形態的變遷在客觀上影響著人們對行政法研究視角和分析方法的轉型，隨著實踐層面上全能政府轉變為有限政府、國家行政的衰落和公共行政的興起，必然推動理論上行政法范式的回應。政府權力形態從放任政府向全能政府的過渡實際上是行政國家(國家行政)逐步確立的階段。國家行政集中表現為行政疆域的大為擴張、行政職能的迅速強化以及行政機構的急劇膨脹，行政權力延伸到社會生活的各個領域。這種政府權力形態所孕育的行政法范式具有其鮮明特色:第一，行政主體的單一性。國家壟斷行政權力，各級行政機關是行政權的唯一行使主體，其他非政府組織和公民個人被排除在行政權力享有主體之外。第二，行政法關系的不平等性。由于行政機關享有國家的特別授權，在行政法律關系中行使針對相對人各種制約性權力，相對人只有服從和接受的義務，這樣使得行政機關處于絕對優勢的地位。第三，行政行為的單方性和強制性。行政行為的單方性集中表現為行政法律關系的產生、變更和消滅，只取決于行政主體的單方意志，不以相對人的意志為轉移，相對人只能選擇接受與不接受。如果相對人不接受該種行政行為，行政機關可以采取措施強制執行。第四，行政救濟的滯后性和有限性。“有權利就應當有救濟”。在行政國家中，由于公民與行政權力接觸的頻繁性和密切性，加之行政權力缺乏有效的制約機制，公民權益受到行政權力侵害的現象比較普遍，而法律為公民提供救濟的方式和途徑卻比較有限。
20世紀六七十年代以來，西方國家掀起了“公共行政改革運動”，“政府開始從大量具體的經濟事務和社會事務中解脫出來，將這些職能交給或歸還給企業和社會，由企業和社會組織去承擔，政府主要職能是‘掌舵’，而不是‘劃槳’。”這實質上是一場政府放松權力管制的變革，在根本上與市場經濟的深入發展以及公民社會權利意識的興起緊密聯系。公共行政改革運動“刻畫”了現代行政管理的全新面貌:首先，行政主體的多元化，非政府組織或“第三組織”大量涌現并加入到公共事務管理領域中。其次，行政方式的多樣化，非強制性行政方式在公共事務中廣泛運用，以淡化行政管理權力和強制色彩為基本特征，例如行政合同、行政指導、行政協商等。再者，行政理念的服務性，行政職能從管理向服務轉變，行政救濟途徑的廣泛化和范圍的擴大化等等。公共行政改革運動導致行政觀念和具體制度的重大變遷，并且使得傳統行政法范式無法解釋諸多新現象和新問題，國家行政范式在研究視角和分析方法上迎來重大挑戰。由于國家行政范式建立在行政主體的唯一性和行政權力的單方性、強制性的理念之上，因而其對于公共行政改革運動中所出現的行政權力“新主體”、“新方式”以及“新特征”無法給予合理解釋。例如行政方式的多樣化，行政合同、行政指導等非權力性行政方式的興起，國家行政范式若基于對傳統行政法律關系和行政行為性質的理解，則無法解釋這些權力色彩淡薄的行為的合法性問題。行政法范式經歷了從國家行政范式到公共行政范式的嬗變。
2．公共行政范式與現代有限政府權力形態的融合
依前文論述可知，行政法范式與現實政府權力形態有著內在的密切聯系。行政國家權力形態下，行政法范式以行政權力的單一性和強制性為基本特征。現代公共行政改革運動的興起，導致國家行政主導下的權力(利)分配模式發生急劇變動，行政主體的多元化、行政方式的復雜化和行政行為的“軟化”構成現代行政法的新范式，在理論層面上向著現代有限政府———“服務行政”理念靠攏。同時，國家行政范式的困境不僅表現為在現有的理論框架內無法“自圓其說”，而且成為構建現代有限政府理論上的桎梏，這在客觀上促使了與有限政府理念具有內在一致性的公共行政范式的興起。公共行政范式作為一種兼容開放、協調平衡的理論模式與有限政府形態構成現代行政法的“一體兩面”:公共行政范式以行政法的多元參與、協商合作為現代有限政府奠定了理論基石，而有限政府以權力形態的有限性、多元性和服務性為公共行政范式提供了實踐素材，兩者呈現出一種二元互補、交替演進的發展路徑。
二、現實中國家行政范式與有限政府的價值失衡
從國家行政范式到公共行政范式，其本身有一定的傳承性和過渡規律，這種傳承動力和過渡因子主要來源于傳統范式和有限政府核心理念之間的價值失衡，而借助于經濟學分析方法對其失衡成因進行探索將有利于推動行政法范式與有限政府理念的均衡化。
1．行政主導:價值失衡的表征
我國當前處于政治、經濟體制的轉軌時期，社會參與力量并沒有形成有效規模，政治、經濟體制改革仍然由政府主導進行。在“強國家—弱社會”的二元國內環境影響下，國家行政仍然是我國政府權力的主流模式。在這一大的背景下，我國行政法和行政法范式的研究，依然保持著國家行政主導下的傳統行政法范式。在有限政府的建構已成為現代法治國家必由之路和世界潮流的宏觀背景下，其內涵所包括的有限、適度、多元、服務等行政理念在我國現有的行政法范式框架中難覓蹤跡，并且傳統行政法范式中的諸多理論與有限政府的核心理念表現出反向張力，引發兩者嚴重失衡的態勢。
(1)權力主導與“權限收縮”的失衡。國家行政法范式下，行政權力具有單方性和強制性，行政法律關系中行政機關和相對人處于不平等地位。行政機關大多采取強制性權力行使方式實現行政管理目標，行政權的強制性和主導性色彩非常濃厚。而有限政府所提倡的核心理念之一在于政府權力的有限性，“政府只享有人民同意授予它的權力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。”［4］政府權力的收縮包括兩層含義:一是政府與社會、公民的關系。政府應當把原屬社會、公民的權力還歸于本來的主體，即“還政于民”。政府權力不能干涉公民權利的行使和社會權力的自我管理。二是政府內部各權力主體的關系。各權力主體之間應當職責清晰、權限分明，在憲法、法律的軌道上獨立而又制衡地運行。
(2)職能泛化與“職責限定”的失衡。行政主體的單一性———國家壟斷行政權力是傳統行政法范式的要點之一。正因為行政權力的排他性，社會組織和公民無法參與到行政權力的分配之中，政府需“打點”一切公共事務，從而導致行政職能大為擴張，成為無所不包的“全能政府”。然而事實上的“全能政府”并不存在，它往往最終導致政府職能的“缺位”和社會活力的缺失。有限政府的“職責限定”原則要求將政府職能縮減到適當的范圍內，同時引入社會公眾的參與，代替政府行使部分職能。具體標準為:公民、法人或其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節的;行業自治組織或者中介機構能夠自律管理的;行政機關采取事后監督等其他管理方式能夠解決的。對于符合上述標準的自治領域，行政職能應當從中退出，做到“有所為、有所不為”。
(3)機構膨脹與“規模適度”的失衡。行政權力的主導性和職能的泛化所帶來的必然結果是行政機構的急劇膨脹，以不斷增加行政編制人員來滿足龐雜而多樣的行政事務。改革開放以來，我國行政機關規模、公務員數量在總體上一直處于增長趨勢，時至今日仍然沒有“見底”的跡象，機構規模、人員編制是否與社會經濟發展相適應值得討論。而有限政府的“有限”不僅包括權力和職能的有限，也包括機構規模的有限，具體指與一國的社會、經濟發展程度相匹配、吻合，在相關指標上是合理、適度的，主要包括:政府機構有限，根據職能依法設置，建立精干高效政府;政府人員有限，人員數量與政府規模應呈正比，做到人盡其才，各有所用;政府支出有限，加強公務部門財政支出的監管。可見，傳統行政范式下我國行政機構的不斷膨脹與有限政府的“規模適度”理念存在沖突和失衡的跡象。
2．經濟分析:價值失衡的成因
宏觀經濟學中的諸多理論與行政管理的方式和目標具有內在一致性，因此借助于經濟學方法對政府行為目標進行定性、定量的分析，將有助于揭開國家行政范式與有限政府理念之間價值失衡的“神秘面紗”。
(1)“路徑依賴”導向。制度經濟學認為一種制度在特定系統內具有依賴性，其一旦為系統所采納，便會沿著一定的路徑持續發展并加以鞏固，很難被其他更為優越的制度所取代。制度的遞增收益決定了制度的發展方向，“當收益遞增普遍發生時，制度變遷不僅得到鞏固和支持，而且能在此基礎上一環扣一環，沿著良性循環軌跡發展。當收益遞增不能普遍發生時，制度變遷就沿著非績效的路徑發展，而且愈陷愈深，最終‘閉鎖’在某種無效率狀態中。”反觀我國傳統行政法范式，由于新中國建立后中央集權的計劃經濟體制在市場資源配置中發揮基礎性作用，行政權力對社會生活廣泛而深入地干預，行政主體的單一性和行政權的強制性在這一時期占主導地位。改革開放以來，雖然我國計劃經濟體制逐步被社會主義市場經濟體制所取代，政府的全面干預大有松動，但是國家行政權力模式的基本態勢依然沒有發生改變。進入新世紀，政府主導市場和公共資源分配的模式出現弱化趨勢，非政府組織和公民參與大量涌現，這在客觀上需要行政法理論給予及時回應，對傳統行政法范式作出相應調整和更新。但是由于“路徑依賴”導向的存在，這種模式只能沿著“非績效”的路徑越陷越深，從而被“閉鎖”。其直接影響為行政法范式無法及時發生轉型，仍舊堅持傳統行政觀念，從而與現代有限政府理念產生不協調、失衡的狀態。
(2)“政府經濟人”。按照“政府經濟人”的假設，由單個人組成的政府有一種天然的利益驅動性，易為利益最大化所“俘獲”。他們在考慮政府整體利益、部門利益之外，還要考慮個人利益。政府官員對市場和社會的干預產生了“租金”，市場主體和社會人為了“尋租”不得不向政府官員行賄，從而產生權力腐敗的問題。正如美國政治學家威廉姆•A•尼斯坎南所言:“政府機構中官僚與選民之間并非傳統理論所說的代表與選民的關系，而是也像市場上商人與消費者之間的關系一樣，是一種利益交換的關系，因此，設租與尋租是一種普遍的行為模式。”“政府經濟人”現象易產生兩種后果:一是政府為擴大“租金”而加強對市場和社會的干預程度，為相對人設置各種利益“障礙”，政府權力的強制性和主導性無限擴大;而相對人為突破“障礙”尋求“租金”只能不斷向官員行賄、向權力屈服，從而導致政府“服務觀”的缺失以及行政關系的不平等。這種狀況與傳統行政法范式中所描述的行政權特征以及政府權力結構無不吻合，在根本上與有限政府的價值理念相悖。
(3)“公共選擇理論”。相比于市場產出可以直接通過成本效益進行分析，政府公務部門的產出基于其行為和目標的特殊性，則難以測定、評價其質量，這直接影響了政府績效考核的實施，不利于政府部門提高行政效益。公共選擇理論認為:“政府部門壟斷公共物品的供給，免除了官僚機構的外部競爭壓力，同時也就免除了提高效率和服務質量的內在動力。”由于公共物品的成本效益難以評價，政府官員不會像企業那樣追求公共物品效益的提高，而恰恰相反追求機構及人員規模的最大化，擴大自己的勢力范圍，導致機構臃腫，人浮于事，效率低下。“公共選擇理論”為我們解釋國家行政模式下行政機構的急劇擴張以及當前我國行政規模的發展趨勢提供了全新的視角和有益的啟發。從傳統行政法范式中所推導出來的行政機構膨脹的必然結果不符合有限政府所追求的“精簡效率”、“規模適度”等基本理念，成為理論上構建現代有限政府不容忽視的障礙。
三、范式重構下的“有限政府”新思路
有限政府的具體構建在世界范圍內沒有定型化的統一模式，各國基于本土政治文化特征和實際國情選擇了不同的發展路徑。筆者以為，我國有限政府的構建應當以“反思型政府”為藍本，走有限、多元、合作、互動的發展道路。“反思型政府”的價值理性基礎在于，以促進個人和社會的自我發展為價值導向，其系統理性基礎在于型塑和建構自治的社會系統，社會自治系統內部的各主體之間通過對話解決自身問題，而政府的作用在于為對話建立機制、創造前提。在反思型政府中，政府應當有所為、有所不為:“無為”在于個人和社會能夠通過自治解決的問題，政府不應干預;“有為”在于政府應當創造環境、提供前提以促進公民和社會的自治。
觀念的革新是制度變革和創新的序曲，“反思型政府”應當以一定的行政觀念和行政法范式為建構依據。通過前文分析可知，現代公共行政改革運動導致行政觀念和制度的重大變遷，國家行政范式成為構建現代有限政府理論上的桎梏，其行政權力特征與有限政府的多元參與及要素組合存在嚴重分歧。為此，應當通過革新傳統國家行政觀念下的權力主體和行為模式，確立公共行政主導下的行政法新范式，從而為我國有限政府構建的新思路———“反思型政府”，掃清觀念障礙和理論盲區。
1．觀念先導:政府作用的反思
政府的一切行為應當以有利于促進社會利益的最大化為宗旨，在社會主義市場經濟條件下，應當擺正政府的地位，認清政府的作用，合理適度地發揮政府對市場和社會的導向作用。與全能政府對社會的全面干預相比，有限政府應當合理收縮權限和職能，“還政于民”，引入社會參與力量和競爭機制，將政府的作用定位于監督、引導和調控，實現政府作用的“有限性”和社會效益的“最大化”。正如邊沁所認為的:“為了達到社會的最大利益，在政治領域中應當自覺地推行與功利原則相適合的立法……而在經濟領域，主要應通過市場機制，而不應過多干預，因為以自利為基礎的商品交換能夠最大限度地促進個人利益和社會的普遍利益。”這實質上體現了公共行政范式下的“服務行政”理念。“服務行政”與“管理行政”相對，主張政府存在的首要目的是為社會和民眾提供服務，以提供優質公共產品和提高服務效能為基本途徑。為了保障和改善服務水平，政府與公眾需建立有效的溝通與合作機制，以傾聽民聲、理解民意為根本取向。從管理行政理念到服務行政理念，實質上包含了兩個層次的變化:第一，行政目標的變化。從傳統的“效率優先、公平其次”或者“效率優先、兼顧公平”轉變為“公平優先、效率其次”，這意味著公平與效率在價值序列中的位階發生了根本轉變，保障相對人合法權益、實現社會公平正義成為行政的宗旨。第二，行政職能的變化。行政職能將由傳統的“無所不包、無所不能”轉變為“職能替代、職責限定”。由于將非政府組織、地方團體、公民個人等引入公權力分配領域，更多的政府職能由社會力量代替行使。
2．利益分配:政府權力的反思
國家權力與公民權利的關系實質上是社會資源和利益在國家與公民之間的分配關系。國家權力與公民權利的分配關系主要存在兩種模式:一是政府主權模式，所有權力都為政府或獨裁者主導，公民權利只是來自于政府的“讓渡”或“賞賜”，既然是一種“賞賜”，那么政府就可以隨時收回或予以剝奪。另一種是人民主權模式，以洛克、盧梭倡導的“契約論”為代表，權力(利)溯源于人民，政府權力來源于與人民所簽訂的“契約”，或部分授予或全部授予，在根本上取決于人民的意志。我國現行的權力和權利分配模式仍然是政府主權模式，這種與計劃經濟體制相聯系的分配模式導致政府壟斷太多、社會缺乏活力。改革開放以來，雖然我國政府主導模式有所松動，但與人民主權模式仍有較大差距。關鍵是在觀念上要樹立人民主權的理念，并以此為基礎建立現代政府制度。權力與權利分配模式的重構，“既要在法律上又要在事實上承認一切權利屬于公民，當然，公民為了自己的福利，可以讓渡某些權利給政府;但政府必須以提供公共產品與服務作為自己的職責和對人民的回報，由此形成公權與私權的明確界線。”基于人民主權模式，公共行政范式下的行政權力特征發生了顯著變化:行政權從傳統的“單方性、強制性”走向“說服性、協商性”，行政強制執法的色彩日益淡化，“非權力行政”逐漸增長，行政合同、行政指導、行政協商等非強制性行為在行政管理中廣泛運用。
3．憲政建設:政府規制的反思
有限政府應當是權力時刻處于有效制約的政府，就內部制約體系來講，政府規制的要點在于建立憲政秩序和實現行政法治。秩序實際上是一種規則，而規則存在的前提在于得到人們的遵守，如果一種秩序能夠得到社會的廣泛認同和普遍遵守，那么這種秩序就可能通過法律的明文規定而成為國家的根本秩序。憲政秩序以維護公民權利的至高性和授予政府權力的合法性而獲得民眾和國家的雙向認可，成為這一秩序下的任何主體都必須信仰和遵守的準則。在憲政秩序下，一切權力和權威都應該來源于憲法和法律，一切權力行為的“可為可不為”都應當以憲法和法律為判斷標準，都必須從憲法和法律中找到其合法性。正如羅爾斯所言:“只有在憲法與法律的框架之內，政府才有使用強權的權威。”行政法治是憲政的題中之意，其要求將政府權力納入到憲法和法律的軌道上來，一方面有助于政府行政的連續性和穩定性，增強其合法性基礎;另一方面有利于克服政府的任意和專斷，增強民眾對政府的信任度。通過法制化的手段控制政府權力的無限擴張將是構建有限政府最為堅實和理想的途徑。基于政府規制的思想，公共行政范式下的行政權力是一種“有限”的權力，這主要表現為:在整個行政過程中，通過行政組織法劃定行政職權范圍的“事前控制”、通過行政程序法約束政府按程序辦事的“事中控制”以及通過行政監督法和行政救濟法追究行政違法責任的“事后控制”來全方位監控行政權力的運作，使行政權力的“有限性”貫穿行政過程的始終。
4．路線選擇:政民關系的反思
現代有限政府在厘清政府與民眾關系的基礎上，主張樹立“合作主義”理念來緩和矛盾。“合作主義”模式否定了政府與社會、民眾的對立沖突關系，主張建立一種既相互合作又相互制約、既彼此獨立又相互依賴的有機互動關系。它實質上是一種雙向“型塑”過程:“一方面，政府尊重各種社會組織的獨立性和自主性，注重通過各種中介性的聯系方式和聯系渠道實現對社會生活的協調、引導和介入，實現對各種社會組織的保護和促進。這個過程也就是‘政府型塑社會’的過程;另一方面，社會通過各種制度化方式和途徑實現對政府的控制、監督與參與。這個過程也就是‘社會型塑政府’的過程。”通過“合作主義”的雙向互動，建立政府與社會各階層、組織、個人的良性溝通、協商機制，以實現公民社會對行政權力過程的有效參與和監督。“合作主義”雙向互動模式與公共行政范式的“多元參與”理念一脈相承。公共行政范式拋棄了傳統行政的“命令———服從”權力模式，關注現代行政行為的“軟化”趨勢，強調政府與民眾的溝通與合作，將協商精神定義為現代行政的基本特征之一。公民社會參與到現代行政權的運作過程中，將有利于平衡公民權利和行政權力，構建富有協商精神的現代行政決策機制，從而增強政府權力的合法性及民意基礎。
作者：彭華單位：中國政法大學法學院行政法學碩士研究生