組織轉型集體經濟論文范文

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一、法律主體資格的地方性探索

為解決集體經濟組織的法律主體資格問題，一些地方政府進行了積極探索。在這個問題上，曾經有兩種討論：一是建議將集體經濟組織界定為“非法人團體”；二是認為集體經濟組織與“法人”更接近。集體經濟組織與非法人團體的法理區分非常明顯。在我國，民事法律的“非法人團體”主要指“個人合伙”。集體經濟組織與個人合伙存在本質性差異。首先，個人合伙是由兩個以上公民按照協議，各自提供資金、實物、技術等，合伙經營、共同勞動。個人合伙與集體經濟組織是兩類本質不同的組織。個人合伙是以私有產權為基礎，即私有產權的聯合。集體經濟組織是以集體產權為基礎，以集體所有土地或集體資產為核心的組織。其次，合伙人對合伙的債務承擔連帶責任，而集體經濟組織的成員對集體債務并不負有連帶責任。再次，合伙人可以退伙，也可以合伙終止，相應地資產分割可以通過協商解決。而集體經濟組織成員可以轉讓自己的股份，但不能要求分割集體資產。《民法通則》第七十四條規定，勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括農村集體經濟組織的財產。集體所有的財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞等。從實踐來看，大多數地方傾向于將其定位為“法人”。以廣東省為例，1991年頒布的《廣東省農村社區合作經濟組織登記辦法》規定：全省農村經濟合作社、經濟聯合社、經濟總社實行登記發證制度，即通過登記就可以取得法律主體資格。1999年我國《行政許可法》頒布實施，這種獲取法律主體資格的方式被廢止。2006年廣東省頒布實施《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，建設性地將過去對農村集體經濟組織的登記發證改為提供組織證明書，并規定以此可以在銀行或農村信用社辦理開設賬戶等手續。這個規定雖然為集體經濟組織解決了市場交易中的部分障礙，但繞開了“法人資格”問題，關于法人權利和義務更是沒有涉及。此后，廣東省又頒布了《廣東省農村社區集體經濟組織條例》，其中明確規定農村集體經濟組織依照本條例登記后取得法人資格，并規定了相應的權利和義務。地方法規關于集體經濟組織法律主體資格的探索是有意義的，但是根據“下位法從屬于上位法”法則，地方法規規章直接確認集體經濟組織的法人地位是不合適的。《行政許可法》第十五條明確規定：地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；而第十二條指出，對于企業或者其他組織的設立等以及需要確定主體資格的事項可以實行行政許可。

二、“村改居”后集體經濟組織發展特征及其轉型目標選擇

（一）“村改居”后集體經濟組織的發展特征“村改居”后，集體經濟組織發生本質性變化。首先，物業、資金等非土地資本成為核心資產，物業租賃成為經濟收入主要或唯一來源。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2011）第二條第五款規定，“村改居”之后，集體土地轉變為國有土地，政府給予征地補貼或者讓集體經濟組織繼續使用。“村改居”后的集體經濟組織不再享有集體土地所有權，而是擁有國有土地使用權。其次，社會保障成為組織主導功能。“村改居”后，由于相應的社會保障配套措施沒有跟上，失去土地保障的“村（民）轉居（民）”人員在社會保障與一般城市戶籍人員存在差距，而且他們在就業市場上缺乏競爭力，就業困難。在三種因素的疊加影響下，作為股東的“村轉居”人員要求集體經濟組織能夠每年提供穩定的分紅及各種社會福利。在這種硬性要求下，集體經濟組織每年的收入主要用于分紅、福利支出、公共服務支出等，缺乏用于擴大再投資的資本積累。總之，“村改居”后的集體經濟組織已經脫離了“農村集體經濟組織”范疇。集體經濟組織必須做出適應性調整，在現有法律法規框架體系下，找準自己的定位。

（二）轉型目標選擇———企業法人根據《民法通則》，法人分為四類：企業法人、機關法人、社會團體法人和事業單位法人。很明顯，農村集體經濟組織不是機關法人和事業單位法人，只是隸屬于農村基層組織的一個經濟組織。農村集體經濟組織很難列入社會團體法人范疇。根據《社會團體登記管理條例》，社會團體指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。集體經濟組織不是一般的社會團體，而是以集體土地所有為核心的組織。因此，集體經濟組織不能歸類于社會團體法人。另外，集體經濟組織在核心資本、分工、管理方式等方面與企業存在較大差異。特別是，集體經濟組織只要依賴集體土地就可以設立，這一點足以讓二者區分開來。結合“村改居”后集體經濟組織發展特征，其向“企業法人”轉型具有合理性、可行性。理由如下：第一，產權逐步清晰。產權清晰是獨立承擔民事責任的前提。“村改居”的一項重要工作是推動集體經濟組織的產權改革。其主要特征是進行確權改革，通過“資產量化、股權固化”的方式進行。首先，進行產權界定，理順集體經濟組織的債權債務關系，明確集體資產產權范圍，界定集體資產產權和村民產權。其次，將集體經濟組織資產進行量化，折算成股份，并按勞齡等標準將股份落實到個人或家庭。第二，具備法人財產基礎。一般的農村集體經濟組織發展對集體所有土地依存度高。除土地所有權外，幾乎沒有其他資產可以用來承擔民事責任。根據法律規定，集體土地不能成為償債資產，也不能用以承擔民事責任。“村改居”的對象通常是經濟實力較強的集體經濟組織，物業、資金等非土地資本在其資產結構中居于主導地位，具備市場經濟主體承擔民事責任的財產基礎。第三，治理結構企業化。“村改居”之前，集體經濟組織、村委會和黨支部之間存在交叉任職，“一套人馬，三塊牌子”是比較普遍的現象。“政企不分”是影響集體經濟發展的重要因素之一。“村改居”之后，村委會撤銷，居委會成立。居委會不能干預集體經濟組織的經營，反而需要集體經濟組織協助解決社區治理和建設等相關問題。為解決監督和管理問題，“村改居”后集體經濟組織按照公司治理模式逐步完善治理結構。例如，廣東農村集體經濟組織一般包含股東大會、股東代表大會、理事會、民主理財監督小組（監事會）等機構。

三、集體經濟組織向“企業法人”轉型的困難

從各地實踐來看，“村改居”后集體經濟組織向“企業法人”轉型進展緩慢。例如，某市在2002年頒布文件，明確提出“在‘城中村’村委會撤銷的同時，改變原村集體經濟組織政企不分的狀態，轉制成由集體法人股東或個人股東持股的股份制企業（公司）”。這種自上而下式改革并未能很快推展開來。2008年，該市出臺新文件，指出：集體經濟組織根據自身發展實際和條件自主確定是否轉制為股份制企業（公司），轉制必須經集體經濟組織全體成員表決。集體經濟組織轉制為股份制企業（公司），各級政府和有關部門要給予大力支持。到目前為止，該市“村轉居”的集體經濟組織實現成功轉型的并不多。轉型面臨眾多困難，主要表現在以下方面：

（一）股權結構封閉“資產量化、固化股權”的集體經濟產權改革就已經決定了產權結構發展基調。固化股權最初的主要內容是“生不增，死不減”，不僅固化了股權數量，而且固化了股權的權屬。即便是股東的子女等親屬，一旦錯過股權分配時機，就無法獲得股權，除非通過繼承的方式取得。近年來，有些城市推動集體經濟組織股權流動，但流動范圍限于集體經濟組織內部成員。“村改居”以后，為防止股權流動導致集體利益的侵蝕或解體，有些集體經濟組織將股東區分為“村居股東”（即原集體經濟組織股東）和“社會股東”（即通過繼承或轉讓等形式取得股權的非原集體經濟組織股東）。與前者相比，后者只享有資產產權和收益分配權，不享有表決權、選舉與被選舉權。對于外在投資者而言，這種規定是牢不可破的防火墻”。股權結構的封閉性與現代企業的開放性是相沖突的。資本的自由流動性、管理權從屬于資本權是現代企業開放性的重要內容。對集體經濟組織股東而言，這兩點本質性要求正是他們所排斥的。

（二）社區建設公共投入和公共福利支出不明晰“村改居”后，按照既定的改革方案，社區公共服務和基礎設施建設應該由公共財政承擔。實際上，“村改居”后集體經濟組織不同程度地承擔社區公共投入，包括治安、衛生、文化、道路路燈等基礎設施，甚至出現“集體經濟辦社區”的現象。此外，“村居”人員社會保障水平與原城鎮居民之間存在一定差距。要消除這一差距，必須由集體經濟組織來補足。但“村居”人員并不認可這一方案，而是由集體經濟組織直接發放各種形式的福利補貼來替代。社區建設、福利保障和分紅擠占了集體經濟組織的資本積累，導致集體經濟組織異化成福利機構。

（三）公司化轉型存在法律障礙集體經濟組織轉型為公司，既可以解決法人地位的問題，又符合現代企業發展的主流方向。我國《公司法》規定公司分為有限責任公司和股份有限公司兩類，有限責任公司具體又可細分為一般有限責任公司、一人有限責任公司和國有獨資公司。很明顯，集體經濟組織只能向一般有限責任公司轉型。但是，《公司法》第二十四條規定：有限責任公司由50個以下股東出資設立。一般而言，集體經濟組織股東數量遠超過這個數字。

四、推進集體經濟組織轉型的政策建議

（一）完善政府主導的“村居”社區多元化公共投入體系剝離社會職能是集體經濟組織重返專業經濟組織的前置條件。大量的社區公共投入、股東分紅及福利等導致集體經濟組織無法進行資本積累。“政府主導”替代“集體經濟組織為主體”的社區投入體系是現代城市治理的要求。政府要根據財力界定公共服務的種類與范圍，同時明確哪些服務是可以由社會公益組織提供的，哪些服務是由企業提供需要居民購買的。第一，政府需要承擔社區道路、路燈、水電等公共基礎設施建設。第二，關于社區治安，公共安全由政府來承擔，社區關于小樓保安等個性化安全需要由市場解決。第三，社區公共政務等公共服務提供，謹防過度投入，導致資源的低效率運作。第四，社區居民家政服務可以由公益組織和企業提供。

（二）實現“村居”人員與城市居民社會保障一體化“村居”人員與城市居民之間社會保障實質性差異，既不符合“村改居”的初衷，違背公共財政均等化原則，又增加了集體經濟組織負擔。集體土地性質變化、身份改變等導致了集體經濟組織及其組織成員的直接或間接利益損失，“村改居”本質上是農村利益對城市利益的讓步。因此，“村居”人員與城市居民之間的社會保障繳費不足部分應該由公共財政來補足。

（三）建立集體經濟組織退出機制“村改居”后，集體經濟組織發展出現分化。部分集體經濟組織由于集體物業多、區域位置好等原因經濟實力不斷增強。同時也存在集體資產薄弱又無集體土地賴以維持的集體經濟組織，經營發展難以持續。對于后一類的集體經濟組織應該構建退出機制。退出機制可以參照農村集體經濟組織的解散辦法。政府制定退出條件、申請主體、退出程序等相關辦法，提供指引。是否解散集體經濟組織應該由其成員來決定，資產清理與評估等工作則可以委托第三方，政府參與監管。

（四）搭建區域性集體經濟股權交易平臺無論集體經濟組織如何試圖保持股權結構封閉性，股權的流動都是不可避免的。集體經濟組織的社區股東將呈遞減趨勢，而社會股東會越來越多，這與“村居”人員融入城市的深度有關。如果缺乏交易媒介，即便股東有交易股份的意愿，交易活動也會受到抑制。建立股權交易平臺，有利于提高交易便利性，有利于保證交易的公正性，體現股權的市場估值。首先，政策引導股權交易，制定股權交易形式、程序等制度規范交易，實施減免交易稅費等優惠政策鼓勵交易。其次，在完善集體資產交易平臺的基礎上，適當引進集體產權交易，進行示范交易。再次，逐步擴大交易范圍，允許區域內國有資本、民間資本等參與集體經濟組織股權交易。通過股權交易最終實現集體經濟組織的開放性，逐步確立資本在組織結構中的核心地位。

（五）探索股份合作公司等新型企業法人形式“村改居”后集體經濟組織的本質特征是股份合作制。集體經濟組織轉型為企業法人，公司是相對合適的選擇。但是“50人以下股東”的限制性條款阻礙其向有限責任公司轉制。即便能轉制為有限責任公司，也失去了“合作”的內涵。深圳市從1994年開始針對集體經濟組織試行“股份合作公司”新型企業法人，并不斷完善。這種改革方案保留了合作的本質，兼顧股份制特點，同時解決集體經濟組織的法人資格問題，還繞開了《公司法》關于設立有限責任公司的限制性條款。但是也遺留了一些問題，例如產權不清、合作內涵變異等。因此，可在股份合作公司的基礎上，不斷探索新的企業法人形式，為集體經濟組織提供更多選擇。

作者：彭穎陳劍單位：廣州市社會科學院助理研究員