村鎮(zhèn)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

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第1篇

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調(diào)

近年來(lái)我國(guó)在各個(gè)方面都獲得了較大的發(fā)展，成績(jī)斐然，同時(shí)很多問題也在發(fā)展的過(guò)程中顯現(xiàn)出來(lái)。土地資源匱乏是社會(huì)發(fā)展中的重要問題，社會(huì)諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開土里的利用。因此怎樣解決社會(huì)發(fā)展中的土地資源匱乏問題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關(guān)部門的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，因此相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，為土里使用提供科學(xué)依據(jù)具有重要意義。

一、鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析

第一，具有不同的規(guī)劃時(shí)間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)踐期限，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的時(shí)間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內(nèi)容重點(diǎn)。建設(shè)用地的布局和分類的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點(diǎn)，生產(chǎn)設(shè)施用地規(guī)劃、公共設(shè)施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內(nèi)容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的重點(diǎn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間管制、基本農(nóng)田的調(diào)整和布局等是其主要內(nèi)容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級(jí)土地的分類標(biāo)準(zhǔn)，而村級(jí)的分類標(biāo)準(zhǔn)是土地使用性質(zhì)，各自的種類數(shù)也不同[1]。

二、鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析

（一）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突

鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對(duì)建設(shè)用地的數(shù)量進(jìn)行限制；對(duì)可占用更低的數(shù)量和位置進(jìn)行限制。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級(jí)以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對(duì)鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)模等進(jìn)行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級(jí)分解和用地指標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。進(jìn)而使得鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法達(dá)成一致[2]。

（二）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)協(xié)作力度不夠

目前，城鄉(xiāng)建設(shè)部門是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責(zé)任主體，土地管理部門是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的責(zé)任主體。兩個(gè)編制主體級(jí)別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導(dǎo)單位，并在各自的體系內(nèi)完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個(gè)規(guī)劃編制主體實(shí)行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現(xiàn)一個(gè)編制主體根據(jù)另一個(gè)編制主體的規(guī)劃成果進(jìn)行套核的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)規(guī)程存在差異

由不同的規(guī)劃主體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會(huì)導(dǎo)致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計(jì)口徑不同。《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的依據(jù)，流動(dòng)人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動(dòng)人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應(yīng)人口規(guī)模內(nèi)涵不同而產(chǎn)生不同。同時(shí)控制性人均指標(biāo)也因?yàn)槿丝诮y(tǒng)計(jì)基數(shù)不一致而難以銜接。第二，用地分類和范圍統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政區(qū)劃為范圍是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計(jì)用地?cái)?shù)據(jù)的依據(jù)，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類用地的統(tǒng)計(jì)范圍。兩項(xiàng)規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計(jì)范圍，使得同種地類具備不同的數(shù)量。另外，不同的分類體系也是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問題，使得各種地類的認(rèn)定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容的不協(xié)調(diào)和不可比。

三、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑

（一）對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌

從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的特點(diǎn)，因規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內(nèi)容無(wú)法充分考慮局部利益，進(jìn)而為規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實(shí)際情況是進(jìn)行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎(chǔ)，相對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃更加貼切實(shí)際，有利于規(guī)劃的具體落實(shí)。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產(chǎn)生，具備發(fā)展和保護(hù)兩個(gè)不同目的使得兩者在實(shí)施中被對(duì)方牽制。因鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進(jìn)行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據(jù)。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作

現(xiàn)階段兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的同級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行編制，兩項(xiàng)規(guī)劃無(wú)法協(xié)調(diào)的重要原因在于兩個(gè)編制主體缺乏有效溝通。對(duì)土地管理部門和城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)行合并是解決這個(gè)問題的根本辦法。例如在我國(guó)深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現(xiàn)階段較為可行的辦法是加強(qiáng)不同編制主體間的溝通，強(qiáng)化兩個(gè)的協(xié)作。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對(duì)規(guī)劃成果和規(guī)劃現(xiàn)狀的資料進(jìn)行溝通，資料應(yīng)體現(xiàn)為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過(guò)程中，兩方編制主體應(yīng)當(dāng)安排人員參與對(duì)方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對(duì)草案的審查應(yīng)由雙方的技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)共同進(jìn)行，逐個(gè)核對(duì)控制性和原則性的內(nèi)容，修正兩項(xiàng)規(guī)劃沖突的地方。

（三）對(duì)編制方法進(jìn)行完善

鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)的根源在于具有不同的技術(shù)規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項(xiàng)規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二，選擇預(yù)測(cè)模型預(yù)測(cè)人口時(shí)，應(yīng)當(dāng)在充分考慮地區(qū)情況的基礎(chǔ)上綜合分析多種預(yù)測(cè)模型，使預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性得到有效提高。第三，協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的難點(diǎn)在于用地的分類，用地標(biāo)準(zhǔn)、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)范圍不一致是其主要體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)以兩項(xiàng)規(guī)劃使用的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，對(duì)兩者同時(shí)使用的新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定。而用地標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)依據(jù)村鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況具體確定[3]。

四、對(duì)《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究

鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現(xiàn)轄23各行政村，1個(gè)社區(qū)，230個(gè)村民小組。2005年常住問口為4.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬(wàn)。鄭店2005年規(guī)劃數(shù)據(jù)如圖1所示。

為了實(shí)現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對(duì)接情況如圖2所示。通過(guò)鄭店對(duì)兩規(guī)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的 有效利用。

結(jié)語(yǔ)：

現(xiàn)實(shí)中，我們應(yīng)當(dāng)從保護(hù)和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據(jù)規(guī)劃要求，有效解決兩項(xiàng)規(guī)劃中的用地問題。使規(guī)劃目標(biāo)、各類用地邊界、數(shù)據(jù)口徑等在兩項(xiàng)規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄶艷麗，劉海燕. 我國(guó)村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現(xiàn)狀、存在問題及完善措施探討[J]. 規(guī)劃師，2010，（09）：69-74.

第2篇

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)村居民點(diǎn);規(guī)模調(diào)控;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

當(dāng)前中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化速度是世界同期城鎮(zhèn)化平均速度的兩倍左右，預(yù)計(jì)這一快速發(fā)展態(tài)勢(shì)將持續(xù)到2050年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。按照健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，隨著每年大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)相應(yīng)減少[1]。由于我國(guó)農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)大大高于城市，因此從理論上講，隨著城市化水平的不斷提高，農(nóng)村與城市的建設(shè)用地總量應(yīng)該呈下降態(tài)勢(shì)[2]。然而，權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2002～2006年，中國(guó)的農(nóng)村總?cè)丝趶?8 241萬(wàn)人減少到73 742萬(wàn)人（依據(jù)戶籍統(tǒng)計(jì)資料，包含居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口），村莊建設(shè)用地總量沒有相應(yīng)減少，反而從2002年的1 636 萬(wàn)hm2增加到2006年1 653萬(wàn)hm2。現(xiàn)階段村莊規(guī)模調(diào)控受到區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量控制、村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需求等多種因素的制約[3，4]，依據(jù)不同目標(biāo)所確定的村莊規(guī)模在實(shí)施層面尚存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。本研究擬分析村莊規(guī)模調(diào)控的影響因素及其相互間的制約關(guān)系，并提出多目標(biāo)約束下村莊規(guī)模調(diào)控對(duì)策建議。

1 村莊規(guī)模調(diào)控面臨的主要問題

1.1 村莊用地規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的矛盾

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，伴隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和城市建設(shè)用地規(guī)模的增加，農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)出現(xiàn)減少的趨勢(shì)。而實(shí)際上，由于農(nóng)村人口市民化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)化速度，村鎮(zhèn)規(guī)劃所預(yù)測(cè)的農(nóng)村建設(shè)對(duì)土地需求大于健康城鎮(zhèn)化的期望值，導(dǎo)致了村莊用地規(guī)模和城鎮(zhèn)用地規(guī)模同步持續(xù)增長(zhǎng)，村莊建設(shè)規(guī)模縮減的調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[5]。

1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃難以銜接

現(xiàn)行的村鎮(zhèn)規(guī)劃確定建設(shè)用地規(guī)模的方法是在國(guó)家或地方規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，以現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)為基準(zhǔn)，結(jié)合人口增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來(lái)確定的，是以需求為出發(fā)點(diǎn)確定村莊規(guī)模控制目標(biāo)。而土地利用規(guī)劃是從耕地保護(hù)的目標(biāo)出發(fā)，根據(jù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的總體保護(hù)要求，自上而下逐級(jí)分配建設(shè)用地增長(zhǎng)指標(biāo)，而且指標(biāo)分配優(yōu)先用于滿足大中型城市建設(shè)用地增長(zhǎng)的需要。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后，還存在大量城市-農(nóng)村兩棲人口群體，因此村莊用地規(guī)模增長(zhǎng)的需求不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。

1.3 村莊建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整難以實(shí)施

現(xiàn)階段農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地指標(biāo)過(guò)大，村莊和集鎮(zhèn)土地浪費(fèi)和閑置的現(xiàn)象非常普遍。村鎮(zhèn)規(guī)劃雖然對(duì)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)依照國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了控制和調(diào)整，但村鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，現(xiàn)階段村莊和集鎮(zhèn)住宅更新以農(nóng)戶自行建設(shè)為主，再加上受建設(shè)現(xiàn)狀的限制，實(shí)際上通過(guò)對(duì)原有村莊的更新改造實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的調(diào)整需要經(jīng)歷長(zhǎng)期的過(guò)程[6]。而村鎮(zhèn)規(guī)劃方案缺少對(duì)這一過(guò)程設(shè)計(jì)可操作的實(shí)施步驟和控制方法，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施，實(shí)際建設(shè)偏離規(guī)劃目標(biāo)。

2 村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素

2.1 區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)

隨著城鎮(zhèn)化過(guò)程的推進(jìn)，區(qū)域生產(chǎn)力布局不斷進(jìn)行調(diào)整，與之相伴的是區(qū)域城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系的調(diào)整和優(yōu)化過(guò)程。村莊發(fā)展規(guī)模調(diào)控目標(biāo)應(yīng)該與區(qū)域空間布局調(diào)整規(guī)劃保持一致，根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃所確定的重點(diǎn)建設(shè)、逐步縮并、維持原狀等不同類型的村莊，以及等級(jí)規(guī)模體系、職能體系和空間布局優(yōu)化方案，確定規(guī)劃期內(nèi)村莊規(guī)模調(diào)控的總體目標(biāo)。

2.2 土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)

土地利用規(guī)劃的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。在快速城鎮(zhèn)化背景下，政府實(shí)施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模平衡政策，即城市建設(shè)用地增加必須與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。因此，土地利用規(guī)劃根據(jù)此項(xiàng)原則所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)將根據(jù)土地利用規(guī)劃的指標(biāo)分配辦法在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域進(jìn)行分配，并作為村莊規(guī)模調(diào)控的基本約束條件。

2.3 村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展需求

村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)未來(lái)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)一般按人均用地定額指標(biāo)法，計(jì)算公式為：Z=C×J/10 000，式中，Z表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積（hm2）;C表示規(guī)劃目標(biāo)年村鎮(zhèn)人口數(shù)量（人）;J表示城鎮(zhèn)人均用地定額指標(biāo)（m2/人）。由于現(xiàn)階段農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化速度嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，村莊人口數(shù)量難以實(shí)現(xiàn)理想的健康城鎮(zhèn)化狀態(tài)下大規(guī)模的轉(zhuǎn)移和縮減，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的減少只能依賴對(duì)人均用地指標(biāo)的縮減。按照現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，人均用地指標(biāo)的縮減幅度有一定的限制，因此從村莊建設(shè)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需求來(lái)看，尚存在著對(duì)建設(shè)用地縮減的阻力，而這一阻力也成為村莊規(guī)模調(diào)控的主要影響因素之一。

3 各影響因素的相互制約關(guān)系解析

3.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對(duì)村莊人口發(fā)展規(guī)模的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對(duì)村莊人口規(guī)模調(diào)控主要通過(guò)制定省域、縣域和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，逐級(jí)控制并落實(shí)區(qū)域城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局調(diào)整目標(biāo)，在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌調(diào)整城鄉(xiāng)居民點(diǎn)等級(jí)規(guī)模體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向上承接省域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，向下對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域居民點(diǎn)空間布局調(diào)整進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，并作為村莊人口規(guī)模控制的基本依據(jù)。村莊建設(shè)用地需求量預(yù)測(cè)采用人均用地定額指標(biāo)法，因此區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)通過(guò)人口指標(biāo)制約村莊建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)量。區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)對(duì)村莊人口規(guī)模的制約關(guān)系如圖1所示。

3.2 土地利用規(guī)劃控制目標(biāo)對(duì)村莊建設(shè)用地規(guī)模的制約

土地利用規(guī)劃通過(guò)在一定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，從而實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的保護(hù)目標(biāo)。農(nóng)村居民點(diǎn)依靠空心村整治、遷村并點(diǎn)等挖潛形式實(shí)現(xiàn)用地的集約化利用和規(guī)模縮減，并與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量掛鉤，從而保障城市建設(shè)、區(qū)域各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的增量指標(biāo)。因此土地利用規(guī)劃通過(guò)制定耕地增量、建設(shè)用地減量等指標(biāo)對(duì)村莊建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控起到制約作用。

3.3 村莊發(fā)展需求對(duì)村莊規(guī)模調(diào)控的制約

城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，村莊戶籍人口難以實(shí)現(xiàn)理想狀態(tài)下的快速縮減，因此用人均用地定額指標(biāo)法預(yù)測(cè)的村莊建設(shè)用地需求量與土地利用規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地控制指標(biāo)之間一般會(huì)有一定的差距，兩者的平衡需要通過(guò)對(duì)人均用地指標(biāo)的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。在村莊建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對(duì)人均用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，需要通過(guò)遷村并點(diǎn)、空心村治理、新村建設(shè)等手段，以提高土地利用的集約度來(lái)實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)用地需求與供給的平衡。

4 村莊用地規(guī)模調(diào)控對(duì)策建議

4.1 實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的對(duì)接和平衡

在區(qū)域城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、土地利用規(guī)劃所確定的建設(shè)用地減量指標(biāo)、村莊建設(shè)現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展需求等多目標(biāo)約束之下，村莊人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模相互對(duì)接并取得平衡發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要保障。基于以上各影響因素的相互制約關(guān)系分析，構(gòu)建如下多目標(biāo)平衡模型（圖2）。

4.2 以完善的實(shí)施方案作支撐

一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)土地利用規(guī)劃所確定的村莊用地控制規(guī)模與村莊人口發(fā)展對(duì)用地的需求之間存在矛盾，如果沒有完善的方案作支撐，村莊規(guī)模調(diào)控顯然在實(shí)施層面上缺乏可操作性。因此，借鑒新一輪土地利用總體規(guī)劃關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制分區(qū)的思想方法，通過(guò)劃定村鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)邊界、規(guī)模控制邊界和擴(kuò)展邊界，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃人均用地指標(biāo)調(diào)整與土地利用規(guī)劃用地控制目標(biāo)的彈性對(duì)接。如圖3所示，規(guī)模控制邊界范圍內(nèi)為允許建設(shè)區(qū)，現(xiàn)狀邊界與規(guī)模控制邊界范圍之間為規(guī)模縮減調(diào)控區(qū)域，擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)為限制建設(shè)區(qū)（設(shè)定條件、彈性過(guò)渡），擴(kuò)展邊界之外為禁止建設(shè)區(qū)。

鄉(xiāng)村居民點(diǎn)格局存在布局散亂、占地超標(biāo)、大量閑置等一系列問題，對(duì)耕地保護(hù)造成了極大壓力。科學(xué)地調(diào)控村莊發(fā)展規(guī)模對(duì)緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求與土地資源短缺的矛盾、推動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有十分重要的意義。因此，應(yīng)該以土地利用規(guī)劃所確定的用地規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，制定村莊人均建設(shè)用地調(diào)整指標(biāo)，結(jié)合村莊人口發(fā)展對(duì)用地的需求，通過(guò)遷村并點(diǎn)、空心村整治等技術(shù)手段提高村莊建設(shè)的集約度，并制定完善的村莊用地規(guī)模調(diào)整彈性分步實(shí)施方案。

參考文獻(xiàn)：

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第3篇

關(guān)鍵詞:村鎮(zhèn);建設(shè)用地管理;問題原因;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F292文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

城市化作為現(xiàn)代化進(jìn)程的標(biāo)志之一已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。改革開放以來(lái)，逐漸加快城市化、工業(yè)化進(jìn)程已是我們的必然選擇，我國(guó)城市化的過(guò)程實(shí)際上就是農(nóng)村人口集聚及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非農(nóng)化的過(guò)程。作為城市化空間載體的村鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，是基于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多的基本國(guó)情的選擇，對(duì)加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

1 村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題及原因

通過(guò)多年來(lái)的調(diào)查和對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理問題的研究，我認(rèn)為目前我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中由于種種原因普遍存在以下問題：

1.1 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃起點(diǎn)不高，執(zhí)行規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性，與土地利用總體規(guī)劃不相銜接，影響了基本農(nóng)田的保護(hù)和村鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。有的城鎮(zhèn)雖有規(guī)劃但起點(diǎn)不高，有的則是不依規(guī)劃隨意性強(qiáng)，造成了城鎮(zhèn)建設(shè)一層皮、跨度大、基礎(chǔ)設(shè)施難配套的現(xiàn)狀。有許多村鎮(zhèn)建成長(zhǎng)條狀，沿公路兩側(cè)接“長(zhǎng)龍”，有的長(zhǎng)達(dá)三、四公里之多，不但影響交通安全，而且造成了基礎(chǔ)設(shè)施難配套，污水、垃圾難處理，更主要的是一些工業(yè)污水和廢渣對(duì)基本農(nóng)田產(chǎn)生污染，妨礙基本農(nóng)田的保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

1.2 土地有償使用運(yùn)作不規(guī)范，村鎮(zhèn)建設(shè)資金未能得到有效解決。近幾年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞村鎮(zhèn)建設(shè)也想到了以地生財(cái)?shù)穆纷樱\(yùn)作很不規(guī)范。一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出資，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中把土地征用過(guò)來(lái)，然后再租賃給建設(shè)者。由于招商引資政策等諸多方面因素的影響，出租土地的價(jià)格都比較低，造成政府土地收益率低，使基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)缺乏資金，形成風(fēng)塵土飛揚(yáng)，雨天路上水汪汪，夜晚不見路燈亮的凄慘景象，村鎮(zhèn)建設(shè)搞的無(wú)聲無(wú)色。

1.3 政府對(duì)加快村鎮(zhèn)建設(shè)的用地管理政策不夠明確。村鎮(zhèn)建設(shè)涉及面較廣，各級(jí)政府應(yīng)制定村鎮(zhèn)建設(shè)用地的優(yōu)惠性政策。目前這項(xiàng)工作明顯滯后于發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)為有的地方尚未制定這方面政策，有的雖已制定了相關(guān)政策但不夠具體、明確，操作中彈性太大，過(guò)于務(wù)虛。這使的村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中的優(yōu)惠政策難以落實(shí)，起不鼓勵(lì)作用，影響了村鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程。

2 搞好村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的對(duì)策

針對(duì)當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題，依據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策，要認(rèn)真調(diào)查研究，因地制宜，積極探索適合當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)建設(shè)發(fā)展的用地管理模式。為進(jìn)一步加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，我認(rèn)為應(yīng)主要采取以下對(duì)策：

2.1 高起點(diǎn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，為村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展打好基礎(chǔ)。要搞好村鎮(zhèn)建設(shè)，關(guān)鍵是高起點(diǎn)做好小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中，要注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)、和環(huán)境的全面發(fā)展，合理確定人口規(guī)模，既要堅(jiān)持建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。應(yīng)有效地作到“三個(gè)集中”，即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向種田能手集中、工業(yè)企業(yè)向小區(qū)集中。把握好三個(gè)環(huán)節(jié)：一是要做好縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，明確村鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)，合理確定空間布局。二是與土地利用規(guī)劃相銜接，合理確定村鎮(zhèn)人口規(guī)模和用地規(guī)劃。三是高水平做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的修編。在規(guī)劃中對(duì)農(nóng)民建住宅要徹底改變傳統(tǒng)的農(nóng)村集鎮(zhèn)獨(dú)門獨(dú)院的居民建筑模式，搞好住宅小區(qū)規(guī)劃，注重城市化、社會(huì)化，提供統(tǒng)建聯(lián)建，向公寓式多層住宅拓展，提高居住環(huán)境質(zhì)量。

2.2 積極盤活存量土地，提高土地利用效率。用活用好閑置和低效利用存量土地，對(duì)解決小城建設(shè)用地緊張問題有較大的作用，可以通過(guò)以下兩個(gè)途徑：第一，落實(shí)土地儲(chǔ)備政策，統(tǒng)一調(diào)配使用閑置存量土地現(xiàn)有類型比較多，由于信息不靈，自發(fā)調(diào)劑難度比較大，也不利于國(guó)家加強(qiáng)土地管理和調(diào)控。因此可以由各級(jí)政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)閑置存量土地實(shí)行政府統(tǒng)一調(diào)控。按照省政府《土地儲(chǔ)備辦法》對(duì)城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的無(wú)主地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原國(guó)有劃撥土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)又無(wú)力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理政府全收購(gòu)的土地；依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地等，實(shí)施收購(gòu)儲(chǔ)備，定期儲(chǔ)備土地信息，供用地單位選擇。通過(guò)儲(chǔ)備中心調(diào)劑，促進(jìn)和加快閑置土地的盤活，同時(shí)也可增加政府土地收益。第二，制定鼓勵(lì)使用閑置存量土地的有關(guān)優(yōu)惠政策。一是鼓勵(lì)城鎮(zhèn)內(nèi)未入工業(yè)小（園）區(qū)的工業(yè)企業(yè)實(shí)施“退二進(jìn)三”，原行政劃撥土地，企業(yè)原址由國(guó)土資源部門收回后出讓，出讓金 75%由政府投入搬遷的改造企業(yè)使用；已辦理過(guò)土地出讓手續(xù)的，原址企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓，按規(guī)定辦理土地使用權(quán)變更登記，改變用途的補(bǔ)交出讓金，補(bǔ)交的出讓金 75%由政府投入給搬遷改造企業(yè)使用。二是鼓勵(lì)將停產(chǎn)企業(yè)、批多建少及其它的閑置企業(yè)用地，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、開發(fā)利用。三是對(duì)利用閑散土地的，按征用非耕地收繳稅費(fèi)。同時(shí)，根據(jù)用地項(xiàng)目性質(zhì)、用地年期，可以進(jìn)行劃撥和出讓、出租方式供地，政府收益給予適當(dāng)優(yōu)惠。四是鼓勵(lì)進(jìn)行舊城改造，舊城改造供地的出讓金應(yīng)主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及拆遷安置，用地指標(biāo)優(yōu)先給予安排。四是積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)用地、個(gè)體工商業(yè)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地、民營(yíng)和聯(lián)戶企業(yè)用地、私人住宅用地流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)范圍是符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃并依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地。

2.3 加大村鎮(zhèn)土地使用制度改革力度，為村鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金。城市化建設(shè)，關(guān)鍵是資金。村鎮(zhèn)投資的主要渠道應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營(yíng)企業(yè)的積累，但是在目前的財(cái)政體制和投資體制下，通過(guò)土地的有償使用，提高招標(biāo)、拍賣、掛牌、出讓國(guó)有土地和租賃國(guó)有土地的比例，增加政府土地收益，為村鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金仍是主要選擇。現(xiàn)階段采取的措施主要是：a. 高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量。在實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃中，國(guó)有土地使用權(quán)要嚴(yán)格控制在市、縣政府手中，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人非法轉(zhuǎn)讓、非法交易。政府要根據(jù)市場(chǎng)供求情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展需要，有計(jì)劃地調(diào)節(jié)土地供應(yīng)量，保持適度的土地出讓、租賃規(guī)模，從而使城鎮(zhèn)出讓地價(jià)總水平持在較高的價(jià)位。b.規(guī)范土地出讓行為，合理確定基準(zhǔn)地價(jià)。政府要制定土地征用、土地交易、地價(jià)管理、有償使用和出讓金使用管理一系列規(guī)范政策，建立以標(biāo)定地價(jià)為核心的城鎮(zhèn)地價(jià)評(píng)估體系。c.政府要加大村鎮(zhèn)建設(shè)中違法用地的打擊力度，嚴(yán)厲查處各類違法用地行為，使原來(lái)一些地價(jià)不高的城鎮(zhèn)恢復(fù)土地應(yīng)有的價(jià)位。嚴(yán)格實(shí)行土地證年檢制度，結(jié)合村鎮(zhèn)二、三級(jí)市場(chǎng)的清理整頓，在規(guī)范土地一級(jí)市場(chǎng)的同時(shí)，嚴(yán)厲打擊土地隱形市場(chǎng)，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，從而促使村鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.4 積極為村鎮(zhèn)建設(shè)解決用地計(jì)劃不足的矛盾。首先國(guó)土資源部門在年度非農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)，在保證重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)的情況下，對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地要適當(dāng)傾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)，用于村鎮(zhèn)建設(shè)；再次，積極推行原非農(nóng)用地復(fù)墾為耕地后置換村鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的辦法，將已閑置的不符合土地利用總體規(guī)劃的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的部門批準(zhǔn)后，有計(jì)劃地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾后新增耕地面積被確認(rèn)后，可用于置換村鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

3 結(jié)語(yǔ)

總之，只要我們充分利用好現(xiàn)有國(guó)家法律、法規(guī)和政策，認(rèn)真細(xì)致地調(diào)查研究，積極開拓小城建設(shè)用地管理的新思路，就一定能真正把村鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、功能齊全、新型的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。基本國(guó)情的選擇，對(duì)加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

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