國外行政裁判所司法化現(xiàn)代啟示范文

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摘要:最近幾年，英國行政裁判所制度經(jīng)歷了徹底改革，呈現(xiàn)出了全新的面貌。在過去的很長時(shí)間里，英國行政裁判所經(jīng)歷了多次發(fā)展，三個(gè)官方調(diào)查報(bào)告是在其發(fā)展中的重要里程碑，涵蓋了從19世紀(jì)下半葉行政裁判所發(fā)展的現(xiàn)代階段，到20世紀(jì)上半葉的一些憲法爭議，再到最近的功能轉(zhuǎn)變。三個(gè)報(bào)告分別為1932年多諾莫爾(Donoughmore)報(bào)告，1957年弗蘭克斯(Franks)報(bào)告和2001年的里蓋特(Leggatt)報(bào)告。整個(gè)過程是一個(gè)行政裁判所系統(tǒng)走向正規(guī)化和司法化的穩(wěn)定運(yùn)動(dòng)。原屬于行政性質(zhì)的裁判所經(jīng)過重新組合納入了英國的行政司法體系，實(shí)現(xiàn)了其司法化的質(zhì)變。我國目前沒有嚴(yán)格意義上的行政裁判所，與之最相近的是我國行政復(fù)議制度。英國行政裁判所本身的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地進(jìn)行取舍和揚(yáng)棄，完善我國的行政復(fù)議制度。

關(guān)鍵詞:行政裁判所;司法化;里蓋特報(bào)告

一、英國行政裁判所的起源

伴隨著19世紀(jì)上半葉英國鐵路的發(fā)展，法律糾紛有時(shí)產(chǎn)生于大型壟斷的私營鐵路公司的貿(mào)易行為，這成為了行政裁判所的起源。由于專業(yè)糾紛在普通法院的法官們看來顯得十分陌生，并且技術(shù)上的專業(yè)領(lǐng)域使那些尋求解決糾紛的人也往往不太樂意接受這種不專業(yè)的裁決。因此在1888年成立了特別法庭，這個(gè)法庭就是鐵路和運(yùn)河委員會(huì)，由一位司法執(zhí)行官擔(dān)任主席，由內(nèi)政大臣提名的行業(yè)顧問協(xié)助。1906年之后，情況開始發(fā)生變化，當(dāng)時(shí)自由黨政府通過引入養(yǎng)老金和失業(yè)救濟(jì)金。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，那些在福利領(lǐng)域?qū)で笳x的人往往不成比例地來自社會(huì)中較貧窮和受教育程度較低的階層。①除了裁判所的專業(yè)知識(shí)之外，相對(duì)非正式的優(yōu)點(diǎn)開始顯現(xiàn)。以及對(duì)正式證據(jù)規(guī)則的一種寬松的應(yīng)對(duì)方案使得申請(qǐng)人可以在沒有法律代表的情況下出庭，大大降低了申請(qǐng)人的訴訟成本。在整個(gè)二十世紀(jì)，行政裁判所都在持續(xù)發(fā)展，但是有些領(lǐng)域并不系統(tǒng)。到2000年進(jìn)行里蓋特審查時(shí)，約有60個(gè)或更多不同的司法管轄區(qū)，它們?cè)诓煌臅r(shí)間建立，以應(yīng)對(duì)特定的需求，這些活動(dòng)涵蓋了社會(huì)保障、就業(yè)、庇護(hù)、稅收、土地登記和心理健康等多種主題。他們每年處理的案件超過50萬件，使用了數(shù)千名全職或兼職裁判所成員。行政裁判所是行政司法穩(wěn)固且相當(dāng)長久的領(lǐng)域，這些機(jī)構(gòu)中有許多與普通法院一樣，為對(duì)國家的行政權(quán)力感到不滿的公民提供了一個(gè)專門的審判機(jī)構(gòu)，這些法院的運(yùn)作在很大程度上不需要繁瑣的程序。裁判所的形象似乎經(jīng)歷了幾次演變變化，從法治的敵人，變成有用但卻游離于司法和行政制度之間的邊緣實(shí)體，又發(fā)展為成熟的、專業(yè)認(rèn)可的機(jī)構(gòu)，成為現(xiàn)代化和更好的綜合行政司法制度的主流。追溯這一轉(zhuǎn)變過程，有助于深入認(rèn)識(shí)行政司法的發(fā)展以及背后社會(huì)發(fā)展的邏輯。

二、行政裁判所發(fā)展中的三個(gè)重要報(bào)告

(一)多諾莫爾報(bào)告:對(duì)抗法庭的“新專制主義”在首法官赫瓦特1929年出版了著作《新專制主義》，“這本書在議會(huì)引起了極大的憤怒”，這是因?yàn)樵谒皳?dān)任司法部長時(shí)經(jīng)常親自支持授權(quán)立法，賦予行政部門廣泛的權(quán)力，但他現(xiàn)在對(duì)此表示反對(duì)。有鑒于此，當(dāng)時(shí)的大法官設(shè)立了一個(gè)委員會(huì)，由多諾莫爾伯爵(Donoughmore)擔(dān)任主席，審議行政部門是否存在大量設(shè)立行政裁判所以損害議會(huì)主權(quán)，或繞過了司法機(jī)關(guān)破壞法治的行為。多諾莫爾委員會(huì)試圖在維持現(xiàn)狀和立即否決赫瓦特之間找一條中間路線。它原則上贊同使用裁判所，認(rèn)為議會(huì)在允許部長和部長法庭行使司法和準(zhǔn)司法權(quán)力的現(xiàn)有做法沒有根本錯(cuò)誤。但它表示，應(yīng)該始終有一個(gè)有利于使用普通法院而不是裁判所來裁決行政糾紛的推定，大法官應(yīng)與大臣們就法庭成員問題進(jìn)行磋商，法院應(yīng)有權(quán)就法律問題向高等法院提出上訴。多諾莫爾報(bào)告的主要目的是在不過分冒犯最高法官的情況下，為一場(chǎng)相當(dāng)綜合的爭議降溫，但它的實(shí)質(zhì)性建議幾乎沒有或根本沒有產(chǎn)生影響。

(二)弗蘭克斯報(bào)告:行政裁判所制度的分水嶺多諾莫爾使用了“部長級(jí)法庭”一詞，并認(rèn)為它們是行政機(jī)制的一部分。1957年弗蘭克斯(Franks)的“行政裁判所和調(diào)查委員會(huì)報(bào)告”對(duì)他們的角色有截然不同的看法。弗蘭克斯的報(bào)告總結(jié)說，裁判所“已經(jīng)被擱置了”。它將它們的優(yōu)勢(shì)定義為“成本低、方便、不受技術(shù)限制、擁有相關(guān)專家知識(shí)”。報(bào)告還闡明了裁判所和調(diào)查工作應(yīng)遵循的三大原則:公開、公平和公正。裁判所不是普通法庭，但也不應(yīng)該是政府部門的附屬機(jī)構(gòu)。很多官員認(rèn)為裁判所應(yīng)在某種程度上被視為行政機(jī)構(gòu)。弗蘭克斯報(bào)告對(duì)此表示反對(duì)，裁判所應(yīng)作為審判機(jī)關(guān)而不是行政體制的一部分。議會(huì)規(guī)定裁判所獨(dú)立的意圖是明確無誤的，“裁判所”一詞在立法中的使用無疑具有這一內(nèi)涵。弗蘭克斯的報(bào)告在當(dāng)時(shí)和后來都受到了大量批評(píng)，主要原因是裁判所本身的職權(quán)范圍狹窄，而委員會(huì)卻選擇對(duì)其作更狹窄的解釋。②但是，就行政裁判所制度本身而言，該報(bào)告是一個(gè)分水嶺。該報(bào)告將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)換到了裁判所運(yùn)行細(xì)節(jié)、地位、和裁判所司法性質(zhì)上。它重申了裁判所的優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為裁判所獨(dú)立于政府而運(yùn)作的，是司法系統(tǒng)的一部分。

(三)里蓋特報(bào)告2000年5月，大法官委任上訴法院前法官安德魯•里蓋特爵士(SirAndrewLeggatt)對(duì)裁判所制度進(jìn)行調(diào)查。里蓋特報(bào)告發(fā)表于2001年8月，這項(xiàng)工作可被視為1997年上臺(tái)的工黨政府對(duì)民事和刑事司法系統(tǒng)進(jìn)行的一系列根本性改革的一部分。報(bào)告指出，裁判所的隨意發(fā)展導(dǎo)致了實(shí)踐和方法的廣泛差異，目前的安排似乎是為了滿足裁判所運(yùn)作部門和其他機(jī)構(gòu)的需要和便利，而不是為了滿足使用者的需要。它的結(jié)論是，如果法庭要滿足現(xiàn)代公眾的需要和期望，就必須滿足四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):首先，需要向公眾保證，做出決定的法官與公眾起訴的機(jī)構(gòu)沒有任何聯(lián)系;第二，打造一個(gè)更體系化的裁判所框架以改進(jìn)服務(wù)的質(zhì)量;第三，如果要使他們能夠自己起訴，這一框架將使它們能夠?qū)姳仨毜玫降姆?wù)采取更加一致的辦法。第四，面向公眾的服務(wù)需要比現(xiàn)在更清楚，告訴他們裁判所的職能以及后續(xù)的申訴機(jī)制。報(bào)告建議設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的裁判所服務(wù)處來接管裁判所的管理工作，這一部門類似于法院處的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，能夠與裁判部門保持一定距離。它還建議設(shè)立一個(gè)新的綜合兩級(jí)裁判所，由一名高級(jí)法官來行使的司法領(lǐng)導(dǎo)職能。英國議會(huì)在后來的幾年一直在推動(dòng)落實(shí)Leg-gatt的建議。《裁判所、法院和執(zhí)行法》(TCEA)最終在2007年7月獲得了王室的批準(zhǔn)。許多細(xì)節(jié)已經(jīng)并且將通過授權(quán)立法的方式得到補(bǔ)充。TCEA明確了裁判所法官的地位(現(xiàn)在稱為具有法律資格的裁判所法官)，作為獨(dú)立司法制度的一部分，向他們提供與適用于普通法院法官同樣的獨(dú)立保障。任命將由司法任命委員會(huì)作出。該法創(chuàng)建了一個(gè)兩級(jí)裁判所系統(tǒng)，包括一級(jí)裁判所和上級(jí)裁判所，都被劃分為專門的裁判庭。

三、對(duì)我國行政訴訟制度的啟示

(一)靈活的糾紛解決機(jī)制新的安排是進(jìn)一步采取更加靈活和全面的辦法來實(shí)現(xiàn)行政司法，這反映在后弗蘭克斯法庭理事會(huì)的標(biāo)題和職能的改變上，其監(jiān)督作用已轉(zhuǎn)移到后勒加特行政司法和法庭理事會(huì)。2004年白皮書中的“比例爭端解決”原則反映了同樣靈活和全面的目標(biāo)。它在它所稱的“按比例解決爭端”(PDR)的更廣泛背景下處理法庭改革:其目的是制定一系列政策和服務(wù)，盡可能幫助人們首先避免問題和法律糾紛;如果不能，則提供量身定制的解決方案，以盡可能快速和經(jīng)濟(jì)有效地解決爭端。根據(jù)這一原則，裁判所的裁決只應(yīng)保留給無法以其他方式解決的案件。有人指出，雖然公民與國家之間的某些爭端可能需要裁判所通過口頭聽證會(huì)進(jìn)行獨(dú)立裁決，但其他爭端可能通過談判得到更好的解決。

(二)裁判所人員的獨(dú)立任命需要特別注意的是，英國裁判所與普通法院并不完全相同，其區(qū)別在于管轄范圍以及是否包括具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的非司法成員。在司法部設(shè)立一個(gè)新的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來管理裁判所，同時(shí)發(fā)揮以前設(shè)立的法院服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，是這方面的一個(gè)體制表現(xiàn)。由TCEA建立的高級(jí)辦公室的重要管理和監(jiān)督作用。在《裁判所、法院和執(zhí)行法》的指引下，經(jīng)過后續(xù)一系列改革，行政裁判所現(xiàn)在的組織體系已完成重新搭建，為司法化改革奠定了基礎(chǔ);獨(dú)立的人員任命，也保障著裁判所司法的公正;程序規(guī)則更加正式，增加了雙方的對(duì)抗性、程序的公正性以及救濟(jì)的合理性。這些變化既是司法化的表現(xiàn)，也是司法化的保障。

(三)裁判所裁決的救濟(jì)機(jī)制一些司法審查職能將從行政裁判所移交給上級(jí)法院，有些例外案件還可以向更高級(jí)的上訴法院和最高法院提出。直到弗蘭克斯委員會(huì)在1957年公布的《關(guān)于行政裁判所和調(diào)查的委員會(huì)報(bào)告》，裁判所作為司法系統(tǒng)的一部分而不是行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)物的地位才得到充分承認(rèn)。最近的改革推動(dòng)了一種演變趨勢(shì)，使裁判所的結(jié)構(gòu)和工作制度化、司法化。一些過去被認(rèn)為是裁判所的特點(diǎn)和重要力量的非正式形式，特別是在福利領(lǐng)域，可能越來越多地被正式的途徑取代。這可能會(huì)給許多身無分文、受教育程度較低的上訴人帶來潛在的問題，因?yàn)樗麄円回灡还膭?lì)在沒有專業(yè)代表的情況下出庭。從理論上講，如果國家能夠?qū)⒑芏嗝袷录m紛解決于到達(dá)法庭之前，那么對(duì)于訴訟的程序設(shè)置來講也存在著顯著的影響。如果當(dāng)上訴到裁判所，它無疑能夠用系統(tǒng)且專業(yè)的方式使每個(gè)人的利益得到妥善處理，而不是用相同的傳統(tǒng)法庭可能會(huì)處理它們的方式。裁判所是多層面行政司法系統(tǒng)的關(guān)鍵要素。③從“法律與公共行政”的觀點(diǎn)來看，如Leggatt審查的職權(quán)范圍所反映的，以及報(bào)告本身的實(shí)質(zhì)內(nèi)容所反映的新安排，清楚地標(biāo)志著已經(jīng)應(yīng)用于司法機(jī)制的許多其他方面的新公共管理原則的擴(kuò)展———“效率、有效性和經(jīng)濟(jì)性”，更多地使用透明的績效指標(biāo)，以及更強(qiáng)的公眾關(guān)注。正如余凌云在其《行政法講義》中所言，完全借鑒英國模式，將我國行政復(fù)議制度司法化，目前還不太可能。但是在具體設(shè)計(jì)上吸收英國行政裁判所的優(yōu)點(diǎn)比較合理。④比如將我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從各地政府機(jī)構(gòu)中分離出，學(xué)習(xí)行政裁判所獨(dú)立的運(yùn)行模式;人員獨(dú)立任命，提高復(fù)議人員的法律資質(zhì)要求等。程序規(guī)則上增加雙方當(dāng)事人的對(duì)抗性，使得所有有關(guān)案件的事實(shí)都能充分展示;明確行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)關(guān)等。

作者：楊穎 單位：河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院