國外行政裁判所司法化現代啟示范文

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摘要:最近幾年，英國行政裁判所制度經歷了徹底改革，呈現出了全新的面貌。在過去的很長時間里，英國行政裁判所經歷了多次發展，三個官方調查報告是在其發展中的重要里程碑，涵蓋了從19世紀下半葉行政裁判所發展的現代階段，到20世紀上半葉的一些憲法爭議，再到最近的功能轉變。三個報告分別為1932年多諾莫爾(Donoughmore)報告，1957年弗蘭克斯(Franks)報告和2001年的里蓋特(Leggatt)報告。整個過程是一個行政裁判所系統走向正規化和司法化的穩定運動。原屬于行政性質的裁判所經過重新組合納入了英國的行政司法體系，實現了其司法化的質變。我國目前沒有嚴格意義上的行政裁判所，與之最相近的是我國行政復議制度。英國行政裁判所本身的產生有其特殊的歷史背景，應當有針對性地進行取舍和揚棄，完善我國的行政復議制度。

關鍵詞:行政裁判所;司法化;里蓋特報告

一、英國行政裁判所的起源

伴隨著19世紀上半葉英國鐵路的發展，法律糾紛有時產生于大型壟斷的私營鐵路公司的貿易行為，這成為了行政裁判所的起源。由于專業糾紛在普通法院的法官們看來顯得十分陌生，并且技術上的專業領域使那些尋求解決糾紛的人也往往不太樂意接受這種不專業的裁決。因此在1888年成立了特別法庭，這個法庭就是鐵路和運河委員會，由一位司法執行官擔任主席，由內政大臣提名的行業顧問協助。1906年之后，情況開始發生變化，當時自由黨政府通過引入養老金和失業救濟金。根據統計，那些在福利領域尋求正義的人往往不成比例地來自社會中較貧窮和受教育程度較低的階層。①除了裁判所的專業知識之外，相對非正式的優點開始顯現。以及對正式證據規則的一種寬松的應對方案使得申請人可以在沒有法律代表的情況下出庭，大大降低了申請人的訴訟成本。在整個二十世紀，行政裁判所都在持續發展，但是有些領域并不系統。到2000年進行里蓋特審查時，約有60個或更多不同的司法管轄區，它們在不同的時間建立，以應對特定的需求，這些活動涵蓋了社會保障、就業、庇護、稅收、土地登記和心理健康等多種主題。他們每年處理的案件超過50萬件，使用了數千名全職或兼職裁判所成員。行政裁判所是行政司法穩固且相當長久的領域，這些機構中有許多與普通法院一樣，為對國家的行政權力感到不滿的公民提供了一個專門的審判機構，這些法院的運作在很大程度上不需要繁瑣的程序。裁判所的形象似乎經歷了幾次演變變化，從法治的敵人，變成有用但卻游離于司法和行政制度之間的邊緣實體，又發展為成熟的、專業認可的機構，成為現代化和更好的綜合行政司法制度的主流。追溯這一轉變過程，有助于深入認識行政司法的發展以及背后社會發展的邏輯。

二、行政裁判所發展中的三個重要報告

(一)多諾莫爾報告:對抗法庭的“新專制主義”在首法官赫瓦特1929年出版了著作《新專制主義》，“這本書在議會引起了極大的憤怒”，這是因為在他之前擔任司法部長時經常親自支持授權立法，賦予行政部門廣泛的權力，但他現在對此表示反對。有鑒于此，當時的大法官設立了一個委員會，由多諾莫爾伯爵(Donoughmore)擔任主席，審議行政部門是否存在大量設立行政裁判所以損害議會主權，或繞過了司法機關破壞法治的行為。多諾莫爾委員會試圖在維持現狀和立即否決赫瓦特之間找一條中間路線。它原則上贊同使用裁判所，認為議會在允許部長和部長法庭行使司法和準司法權力的現有做法沒有根本錯誤。但它表示，應該始終有一個有利于使用普通法院而不是裁判所來裁決行政糾紛的推定，大法官應與大臣們就法庭成員問題進行磋商，法院應有權就法律問題向高等法院提出上訴。多諾莫爾報告的主要目的是在不過分冒犯最高法官的情況下，為一場相當綜合的爭議降溫，但它的實質性建議幾乎沒有或根本沒有產生影響。

(二)弗蘭克斯報告:行政裁判所制度的分水嶺多諾莫爾使用了“部長級法庭”一詞，并認為它們是行政機制的一部分。1957年弗蘭克斯(Franks)的“行政裁判所和調查委員會報告”對他們的角色有截然不同的看法。弗蘭克斯的報告總結說，裁判所“已經被擱置了”。它將它們的優勢定義為“成本低、方便、不受技術限制、擁有相關專家知識”。報告還闡明了裁判所和調查工作應遵循的三大原則:公開、公平和公正。裁判所不是普通法庭，但也不應該是政府部門的附屬機構。很多官員認為裁判所應在某種程度上被視為行政機構。弗蘭克斯報告對此表示反對，裁判所應作為審判機關而不是行政體制的一部分。議會規定裁判所獨立的意圖是明確無誤的，“裁判所”一詞在立法中的使用無疑具有這一內涵。弗蘭克斯的報告在當時和后來都受到了大量批評，主要原因是裁判所本身的職權范圍狹窄，而委員會卻選擇對其作更狹窄的解釋。②但是，就行政裁判所制度本身而言，該報告是一個分水嶺。該報告將關注點轉換到了裁判所運行細節、地位、和裁判所司法性質上。它重申了裁判所的優點，認為裁判所獨立于政府而運作的，是司法系統的一部分。

(三)里蓋特報告2000年5月，大法官委任上訴法院前法官安德魯•里蓋特爵士(SirAndrewLeggatt)對裁判所制度進行調查。里蓋特報告發表于2001年8月，這項工作可被視為1997年上臺的工黨政府對民事和刑事司法系統進行的一系列根本性改革的一部分。報告指出，裁判所的隨意發展導致了實踐和方法的廣泛差異，目前的安排似乎是為了滿足裁判所運作部門和其他機構的需要和便利，而不是為了滿足使用者的需要。它的結論是，如果法庭要滿足現代公眾的需要和期望，就必須滿足四項標準:首先，需要向公眾保證，做出決定的法官與公眾起訴的機構沒有任何聯系;第二，打造一個更體系化的裁判所框架以改進服務的質量;第三，如果要使他們能夠自己起訴，這一框架將使它們能夠對公眾必須得到的服務采取更加一致的辦法。第四，面向公眾的服務需要比現在更清楚，告訴他們裁判所的職能以及后續的申訴機制。報告建議設立一個獨立的裁判所服務處來接管裁判所的管理工作，這一部門類似于法院處的執行機構，能夠與裁判部門保持一定距離。它還建議設立一個新的綜合兩級裁判所，由一名高級法官來行使的司法領導職能。英國議會在后來的幾年一直在推動落實Leg-gatt的建議。《裁判所、法院和執行法》(TCEA)最終在2007年7月獲得了王室的批準。許多細節已經并且將通過授權立法的方式得到補充。TCEA明確了裁判所法官的地位(現在稱為具有法律資格的裁判所法官)，作為獨立司法制度的一部分，向他們提供與適用于普通法院法官同樣的獨立保障。任命將由司法任命委員會作出。該法創建了一個兩級裁判所系統，包括一級裁判所和上級裁判所，都被劃分為專門的裁判庭。

三、對我國行政訴訟制度的啟示

(一)靈活的糾紛解決機制新的安排是進一步采取更加靈活和全面的辦法來實現行政司法，這反映在后弗蘭克斯法庭理事會的標題和職能的改變上，其監督作用已轉移到后勒加特行政司法和法庭理事會。2004年白皮書中的“比例爭端解決”原則反映了同樣靈活和全面的目標。它在它所稱的“按比例解決爭端”(PDR)的更廣泛背景下處理法庭改革:其目的是制定一系列政策和服務，盡可能幫助人們首先避免問題和法律糾紛;如果不能，則提供量身定制的解決方案，以盡可能快速和經濟有效地解決爭端。根據這一原則，裁判所的裁決只應保留給無法以其他方式解決的案件。有人指出，雖然公民與國家之間的某些爭端可能需要裁判所通過口頭聽證會進行獨立裁決，但其他爭端可能通過談判得到更好的解決。

(二)裁判所人員的獨立任命需要特別注意的是，英國裁判所與普通法院并不完全相同，其區別在于管轄范圍以及是否包括具有相關專業知識的非司法成員。在司法部設立一個新的執行機構來管理裁判所，同時發揮以前設立的法院服務機構的作用，是這方面的一個體制表現。由TCEA建立的高級辦公室的重要管理和監督作用。在《裁判所、法院和執行法》的指引下，經過后續一系列改革，行政裁判所現在的組織體系已完成重新搭建，為司法化改革奠定了基礎;獨立的人員任命，也保障著裁判所司法的公正;程序規則更加正式，增加了雙方的對抗性、程序的公正性以及救濟的合理性。這些變化既是司法化的表現，也是司法化的保障。

(三)裁判所裁決的救濟機制一些司法審查職能將從行政裁判所移交給上級法院，有些例外案件還可以向更高級的上訴法院和最高法院提出。直到弗蘭克斯委員會在1957年公布的《關于行政裁判所和調查的委員會報告》，裁判所作為司法系統的一部分而不是行政機關的產物的地位才得到充分承認。最近的改革推動了一種演變趨勢，使裁判所的結構和工作制度化、司法化。一些過去被認為是裁判所的特點和重要力量的非正式形式，特別是在福利領域，可能越來越多地被正式的途徑取代。這可能會給許多身無分文、受教育程度較低的上訴人帶來潛在的問題，因為他們一貫被鼓勵在沒有專業代表的情況下出庭。從理論上講，如果國家能夠將很多民事糾紛解決于到達法庭之前，那么對于訴訟的程序設置來講也存在著顯著的影響。如果當上訴到裁判所，它無疑能夠用系統且專業的方式使每個人的利益得到妥善處理，而不是用相同的傳統法庭可能會處理它們的方式。裁判所是多層面行政司法系統的關鍵要素。③從“法律與公共行政”的觀點來看，如Leggatt審查的職權范圍所反映的，以及報告本身的實質內容所反映的新安排，清楚地標志著已經應用于司法機制的許多其他方面的新公共管理原則的擴展———“效率、有效性和經濟性”，更多地使用透明的績效指標，以及更強的公眾關注。正如余凌云在其《行政法講義》中所言，完全借鑒英國模式，將我國行政復議制度司法化，目前還不太可能。但是在具體設計上吸收英國行政裁判所的優點比較合理。④比如將我國行政復議機構從各地政府機構中分離出，學習行政裁判所獨立的運行模式;人員獨立任命，提高復議人員的法律資質要求等。程序規則上增加雙方當事人的對抗性，使得所有有關案件的事實都能充分展示;明確行政復議機構的監督機關等。

作者：楊穎 單位：河北師范大學法政與公共管理學院