高危險性體育項目的行政許可研究范文

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2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》中規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”對于體育項目，國家的許可分為不能設定許可和可以設定許可。可以設定許可的體育項目，因為其直接關系公共安全、人生健康和生命財產安全，需要國家利用強制力對開辦體育活動、經營體育項目者給予普遍禁止的解除，即對經營者身份進行合法性確認。目前，我國學界對行政許可中如何規范高危險性體育項目的設定研究甚少，本文基于對可以設定許可的高危險性體育項目，對許可范圍、程序、監督予以研究，并提出建議。

1高危險性體育項目的界定

2011年6月國家體育總局公布了擬列入第一批高危險性體育項目的目錄：游泳（游泳、公開水域游泳）、滑冰（花樣滑冰）、滑雪（高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪）、潛水（潛水）、登山（攀巖）。除了國家體育總局公布的此8種運動項目外，在其他體育市場、經營管理類法規中也有涉及。內容主要包括高危險性體育項目的制定、申請條件、監管制度等方面，時間跨度為1996年至今。我國規制高危險性體育項目的地方性法規主要有兩個：一是《廣東高危險性體育項目經營活動管理規定》，包括：游泳、潛水、漂流、攀巖、蹦極、射擊、射箭、卡丁車、輪滑、滑翔傘、動力滑翔傘、熱氣球等；二是《吉林市高危體育經營活動管理條例》，包括：游泳、卡丁車、蹦極、攀巖、輪滑、滑雪、滑冰、射箭、潛水、漂流、滑翔傘、熱氣球、動力滑翔傘、射擊以及國家體育行政主管部門規定的其他高危體育項目。從以上這兩個部門的規章可以看出，吉林市的規章增加了“滑雪、滑冰”，而這些項目在廣州不具有舉辦的可能性，故在部門規章中沒有涉及。

2高危險性體育項目設定行政許可的必要性

2．1項目自身的危險性高危險性體育項目既是在高強度工作后放松的手段，也是對自身身體素質和心理素質的挑戰。參加者憑借個人的興趣和條件，在獲得了一定的參與項目所需要的裝備后進行挑戰。但是，由于客觀條件（天氣等）的影響，或是參加者身體素質不適合參加此類高危體育運動，如登山需要參加者有良好的身體素質來應對氣溫急劇變化、身體失溫的情況。項目自身具有的危險性，使得設立行政許可成為必要。

2．2經營者自律性和專業性的缺乏經營高危險性體育項目的組織有自身的項目協會，如登山協會、滑雪協會等。但高危險性體育項目在國外發展較成熟，有成熟的行業組織加以規范，但這些項目傳入我國之后，往往缺乏配套的行業自律制度。為了加強高危險性體育項目經營活動的管理，保障參加者的合法權益和人身安全，促進行業健康發展，對高危險性體育項目設定行政許可迫在眉睫。

2．3暫無相關立法支持到目前為止，我國沒有統一的高危性體育項目法律、法規和執法主體。《中華人民共和國體育法》早在1995年就頒布，由于成法時間早，缺乏對高危性體育項目的相關規范。經營高危體育項目許可的主要文件是《全民健身條例》、《經營高危險性體育項目許可管理辦法》以及《國家體育總局關于做好經營高危險性體育項目管理工作的通知》。但相互之間的規定并不統一，存在下位法與上位法相抵觸的現象。對于高危體育項目經營許可中的主體資質、申請程序等表述不一，難以加以直接的法律適用。而在《行政許可法》中明確規定，政府規章無法設定行政許可，這就使前文所述的經營管理類規章失去了裁量經營高危險性體育項目是否合法的執法依據，進而導致了體育市場管理的混亂，經營者的合法權益和參與者的生命安全難以得到有效的保障。

3經營高危險性體育項目的行政許可規定

3．1學界關于申請經營高危險性體育項目行政許可主體資質的爭論對于申請高危體育項目的行政主體，在《經營高危險性體育項目許可辦法》（簡稱《辦法》）和《國家體育總局關于做好經營高危險性體育項目管理工作的通知》（簡稱《通知》）中均有規定。《辦法》第2條規定：“本辦法所稱經營高危險性體育項目，是指以營利為目的，從事按照《全民健身條例》規定公布的高危險性體育項目的經營活動。”《通知》規定：“經營高危險性體育項目，是指從事公告所列高危險性體育項目經營的所有類型的主體，既包括以營利為目的的企業、個體工商戶，也包括有經營行為的事業單位、社會團體、民辦非企業單位等。只要是經營高危險性體育項目活動的市場主體，不論是否以營利為目的，都應當依法向體育主管部門申請許可。”兩法之間對于申請的主體資質的疑問在于：經營高危險性體育項目的主體是否需要以營利為目的。對于申請的主體來說，《辦法》所做的規定涉及的主體范圍要小于《通知》的規定，即對于一些不以營利為目的的主體，經營高危險性體育項目時不需經過行政許可。有學者認為《辦法》所做的對于經營主體需要“以營利為目的”的限制過于狹隘，認為營利不是經營活動安全性、可靠性的標準，而更傾向于《通知》所做的規定。筆者認為，以營利為目的的主體作為申請行政許可的對象，理由如下。

首先，從行政許可的立法目的來看。《行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”行政許可法本質上是對全面禁止的一種解禁行為，在未對特殊行為加以權利開放時，默認為不具有此項申請的權利。而具體到申請經營高危體育項目時，考量申請人的申請目的成為審查的一個實質要素是有必要的。行政許可法中具有效率與便民的原則，縮小申請主體的范圍，不審查非營利目的主體的資質，將學校、公益組織等一些具有經營高危險性體育項目資質的主體給予法規上的放行，可以貫通行政許可法的立法目的。其次，從對高危險體育項目設立行政許可的原因看，有必要設立行政許可。一些行業社團管理松散，經營者由于技術和經濟上的原因不能為參與者提供有效的保護，從而危及參與者的人身安全。從這個角度再來討論是否“以營利為目的”為規范申請主體的必要，結果很明顯。非營利的主體為學校以及公益組織，有各自嚴格的規章制度，以全民健身或者是方便學校教職工的生活，如學校為促進師生鍛煉而建立的不對外開放的游泳館。此類項目一般只需要經過正常的審批，而無須以高危險性運動項目為內容申請行政許可。高危險性運動項目，通常具有參加成本昂貴、設備復雜、要求有專門的教練人員伴隨的特點，而經營高危險性運動項目的主體，常常又被市場經濟規律所制約，采取縮減成本的方式實現營利的最大化。如：對社會公眾開放的游泳館，泳池旁沒有專業的教練員值班而導致出現游泳人員溺水，而在學校不對外開放的游泳池很少出現這種現象。因游泳池的受眾有限，開放時間也僅為游泳課上課的時間段，不存在因教練員失職而導致的危險情況的發生。綜上所述，《辦法》中關于申請對象的限制，僅局限于“以營利為目的的主體”，體現了《行政許可法》的效率與便民原則，對于不需要規制的非營利主體放寬經營限制，不等于與放寬經營標準和行業準則，在后置的監督機制中予以同等的監督、管理，方可體現《行政許可法》的立法意圖，達到經濟效益與社會效益并重。

3．2高危險性體育場所開放條件與技術要求

3．2．1經營場所和設備標準高危險性體育項目種類多集中在戶外運動，對自然條件和人工設備的要求較高，即使是依靠自然條件，也需要進行人工改造加以利用。《體育場所開放條件與技術要求》中對體育設施建造、設備配備、設備維護等作出了詳細的專門規定。如：對游泳池的規定涉及水面面積、水深、防滑水道、排水溝、安全防護網、更衣室、疏散通道、消毒池、通風設施、廣播、公共標識等。不僅對游泳區域作出了規定，對配套的設施及防護裝置也作出了標準化的規定。由全國體育標準化技術委員會設施設備分技術委員會主編的《體育設施設備標準匯編》一書，總結了我國體育設施設備標準制修訂工作的基本經驗，全面呈現了體育設施設備標準體系內容，收錄體育設施設備方面國家標準17項、行業標準10項，成為指導體育設施設備設計、建造、驗收領域的規范性參考書。對高危險性體育項目的行政許可所規范的經營場所及設備，應該具有此類更為寬泛的外延，將可能會造成危險的設備、設施納入許可范圍，避免安全隱患。

3．2．2從業人員必備條件對于某些特殊的體育項目來說，從業人員即教練的作用要遠大于設施設備給參加者帶來的影響，如潛水、滑翔傘等。由于這些項目難度技術高，需要長期的專業訓練來獲得技術，通常都需要進行從業人員資格認證，只有經過正規學習和培訓的專業人員才具備指導的資格，才能夠最大限度地保障參與運動者的生命安全。從業人員的規范和監管，不僅在于對主體資格的審查，更在于對從業人員前期的培訓與后續的監督過程中。對高危險性體育項目進行經營行政許可時，不單審查是否具有主體資質，是否證照齊全，更要審查客體的專業能力。

3．2．3安全保障措施及衛生環境管理要求建立對高危險性體育項目的行政許可制度，最為關鍵的目的就是保障參與者的生命安全。在設施完備、人員到位的條件下，由于意外事件發生而導致的事故屢見不鮮，建立健全安全保障制度是進行資格審查的重要環節。必需定期進行救援演練，建立完善的應急救援預案，增強應對、處置突發事件的能力，最大限度地減少可能發生的事故及災害的損失。特別是對衛生環境在監督中應予以重視，排除傳播疾病的可能，避免交叉感染及二次傳播，經營者應負有對參與者是否攜帶易傳染疾病進行原始排查的責任。對場所的定期消毒、衛生檢查也應納入項目管理規章制度中，成為行政許可的標準和依據。

4健全行政許可后的監督和管理機制

行政許可的審查，無論是從形式上審查是否證照齊全，還是從實質上審查是否申請主體具有組織經營高危險性體育項目的資質，從實踐來看，行政許可的作用只是前置的初審作用，對于獲得經營許可者以后的經營是否同申請時制定的標準相符合，不具有預測的可能性。由此，健全對于高危險性體育項目許可后的監督和管理機制，有利于防止為了騙取行政許可而制定的“空殼性”標準以及偷工減員情況的發生。在行政許可法上公認的檢查主體是“誰許可，誰監督”。辦法經營許可證的機構，即縣級以上人民政府的體育主管部門負責對項目許可后的實施進行監督。在監督時應注意檢查監督的方式，是否與許可時批準的標準相一致，在不妨礙經營者正常經營的情況下，進行定期的檢查。對于設施、設備的檢查和人員資質、配備的檢查，應區分進行。根據《行政許可法》第68條，“直接涉及到公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備，應依法實施定期檢查。其他事項可采取書面、抽樣、自檢等方式進行檢查。”例如：對于面向社會公開的滑雪場所，對滑雪場地、滑道、防護欄、經營主體提供的滑雪設備，應該進行定期檢查；對可能對滑雪場地有間接影響的設備采取抽樣檢查的方式進行；對于滑雪的教練人員，除了體育部門規定的年審之外，還應對在崗時期的表現予以不定期的檢查。

作者：郭婷婷 單位：山東大學 法學院