“相對集中行政許可權”的啟示范文

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行政權力是一切行政現象的起始，行政管理的生命線。實踐中由于行政管理的需要，行政權力分配給行政主體行使，各個行政主體成為了承載行政權力的實際載體。政府行政管理制度的核心集中表現為行政行為實施過程中以某種形式表現出來的權力的集中或是離合及其與行政職能的關系［1］。而行政現象的終局則表現為行使行政權力的行政主體的責任承擔。如何進行權責的分配與行使是研究所有行政現象的切入點。行政許可權的相對集中作為大陸地區大部制改革的先行試驗場，推動了地方行政管理創新，提高了行政效率，簡便了行政許可申請的程序而廣受好評；另一方面權力的集中忽略了行政事務的專業性、行政權限的分配以及行使權力行政主體終局責任的承擔等問題。這種行政現象是否違背行政法的基本原則，其適用范圍是否應當有所限制，是大陸地區與臺灣地區共同面臨的問題。而大陸地區亟需解決的“網狀”行政權力分布下的行政執行能力低下問題，實踐中相對集中行政許可權各“職能部門”對行政審批局的抵制，不承認最終審批結果等棘手問題或許可以在臺灣地區的“行對集中行政許可權”制度的研究中得到啟示，探尋到一條嶄新的路徑。而對臺灣地區“行對集中行政許可權”制度的研究必須先從厘清與大陸對應的相關概念著手。

一、臺灣地區對應概念釋義

大陸的“行政許可”概念在臺灣地區即指“行政處分”，意為“經過法律的特別規定，為了預防在個別案件中的發生的違法行為，某種特定的計劃或者行為，本質上雖然并不是法律上禁止或者受到負面評價的活動，但是必須要經過相關主管機關的‘許可’才能進行。”這個必須經過行政機關審查決議才可為的法律規定的實質意義在于禁止未經許可而為該行為。反之，如果行政機關不能證明有法律上的應該拒絕的理由，則應該予以許可。臺灣地區法律上規定的“室外集會游行的許可”“營業執照”“駕駛執照”等的核發同大陸“許可”的性質并沒有差別。然而許可的核發，實質上在于恢復公民原有的自由權以及財產權，并沒有增加新的權利。如果公民未經許可從事須經許可的行為時，是“形式違法”，但如果行為內容違反法律，則構成“實質違法”。“在眾多行政許可的類型中，如果行政相對人不僅恢復了未經法律禁止的法律地位，并且因此還獲得了公法上的權利，這便是行政許可中的‘特許’。”

因此，獲得特許地位的行政相對人有時必須向主管的行政機關繳納“特許規費”。在行政處分的實施過程中，臺灣地區為提高行政效率也設置了“單一窗口”“聯合服務中心”，類似于大陸地方政府設置的一條龍“便民服務大廳”“一個窗口對外”。這種做法將申請人的涉及不同行政機關權責的申請案，從提交申請書到執照核發集中在同一地點辦理。然而，這只是物理意義上場所的集中，而非實質意義上的行政權力集中。實踐中，由于各個機關仍然掌握并且行使其本有的權責，各自本位，重復審查，甚至意見相反。這樣的集中有時反而并不能提升行政效率。例如，臺北市徐州路上中央聯合辦公大樓各相關部門機構都在同一個高樓各層內聯合辦公，但是卻未能如確定計劃的裁決一般有集中事權般單一窗口的作用。近些年來，效仿德國行政體制的臺灣政府為創新政府管理手段，提升行政效率，必然會從這種物理意義上的集中轉向真正的行政權力的集中。“行政計劃確定程序”便是突破了物理意義上的集中，真正實現了行政權力的相對集中。

“行政計劃”在臺灣地區是一種特殊的行政行為，因為要根據其決議與生效的形式而定，這樣有時其拘束力是建立在其他形式上的行政行為，如行政處分或命令，甚至于個別指示、行政規則、內閣決議等的廢止，也不排除會表現為傳統之外的形式。行政計劃確定之后還必須要經過一定的程序才能確定與執行。這個程序便是“行政計劃確定程序”。這個程序包含了擬定計劃、公開計劃、舉行聽證、最終審議。臺灣地區的行政確認計劃僅適用于涉及多數公民切身利益的重大公共工程領域或者特定的土地利用，例如大型捷運的修建、水電廠與高速公路的規劃與許可、新市鎮的開發等。經過“行政確認計劃程序”，行政計劃確認機關最終會做出“行政計劃確認裁決書”，并且不再需要得到其他涉權行政機關的授權與同意。這整個程序有效地將繁瑣的行政手續匯整在一個統一集中的程序中，便利了行政相對人的申請以及聽取相利害關系人意見，從而合理配置社會資源，調解兼顧了各方利益，也提高了政府部門的公信力。“行政確認計劃程序”實施過程中，會有統一的行政機關依照統一的行政確定程序進行實質性審查，并且制作行政確認計劃裁定書，核發許可與執照。確認計劃裁決書應當包含涉及申請的各種許可與相關行政機關的意見，內容上應當具備申請執照所需的全部材料，相當于把原本各自分開的許可材料全部匯整在一起，申請人只需啟動此程序便可以走完申請執照的全部程序，這種依照行政確定計劃程序相對集中的行政權力做出行政行為的方式極大地方便了行政相對人，節約社會資源、行政成本。

二、行政權力相對集中的法律依據

確定計劃機關根據行政計劃確定程序中的聽證程序有效整合各方行政機關意見，而最終決定是否核準擬定計劃。這個過程中，雖然其為實施計劃所采取的必要措施以及行使的行政權力原歸其他行政機關執掌，但是既然已經過有關行政機關在聽證程序中表達意見，這些意見必定會被確定計劃的行政機關納入考量。因此，為集中事權及提高行政效率，臺灣地區《行政程序法》第164條明確規定：“行政計劃有關一定地區土地的特定利用或重大公共設施的設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限時，確定其計劃的裁決，應經公開及聽證程序，并得有集中事權的效果。”確定計劃行政機關行使了原本具有行政處分權力的行政機關的權責，得以按照行政確定計劃程序最終審議并且做出確定計劃的裁決，具有明顯的行政權力“替代效果”或者“集中效果”。但是臺灣地區有關行政計劃的法律法規中，迄今為止并無集中效果的規定，因此計劃的確定經常會稽延多年，不僅不能迅赴事功，而且對有關行政機關以及行政相對人，也都構成了沉重負擔。因此臺灣地區法務部版的“行政程序法草案”有鑒于此，曾在第156條中明文規定：行政計劃經行政計劃確定程序裁決生效的審議決定，行政計劃及其相關設施的必要設施不需要再經其他行政機關的核準或特許便可以直接實施。縱觀擬定行政計劃機關所實施計劃所必要行使的權力與措施，全部是屬于其他行政機關的權限，原本應得到其他機關的核準或者同意，但是在“行政計劃確認程序”中卻無須經過其他行政機關的核準或授權、認可，并且“行政計劃確認書”一經裁決便產生最終的法律效力。臺灣地區實務部門立法院法制局羅傅賢局長認為這樣規定有兩個原因，一是因為“其他行政機關”已經被包含在行政計劃確定程序中聽證程序表達意見的行政機關中，因此其在聽證程序中表達的意見會被正式記錄下來，而確定計劃的行政機關在作出行政計劃裁決時肯定會加以考慮斟酌；二是為了提高行政效率，使得確定后的行政計劃順利、快速的實施，避免再次征詢有關主管機關同意或者其意見出現反復等繁瑣程序或者節外生枝。

三、行政權力相對集中的困境與限制

行政主體的設置經常有多數，為保證行政的統一、高效，避免權限紛爭，出現“利益”一哄而上，出現“責任”推諉塞責，公民也可辨明行政主體的職責與權限，必須對行政權力進行明權與確權。此外，有管轄權的行政機關，依其業務需要，配置有專業的行政人員及必要的設備，也是為了確保行政工作的效率及品質。無論從公行政或公民的觀點而言，行政機關的管轄權皆屬無可或缺的法律制度。反觀臺灣現行行政法規，雖然也針對特定事物規定其“中央”及“地方”的主管機關。但同一級政府如有多數同一性質的管轄機關，應如何認定其主管機關，以及管轄權變更時應如何處理，卻并沒有統一規定。行政主體及其所屬行政機關，依管轄權的分配，只能在其管轄權的范圍內行動。這也是“法律保留原則”的具體體現。一個行政機關必須在法律規定的范圍內行使自己的職權，絕對不能超越行政權力的界限去干涉其他的行政機關的權限，不侵犯及不干涉其他行政主體或行政機關權限時，才可以采取公權力措施。這在臺灣地區表現為“管轄權規定的絕對性”原則。

但仔細反觀確定計劃機關作成行政計劃裁決時，似有違反“管轄權規定的絕對性”原則或者其本身已經成為了“管轄權規定的絕對性”原則的一個例外。根據臺灣地區《行政程序法》第11條第1項及第5項，確定計劃機關的裁決取代其他機關依法享有管轄權作成準否的決定，直接變動了法規所確定的管轄權或權限分配秩序，所以應適用法律保留的原則。然而在臺灣地區目前并沒有一部正式的法律明確、詳細規定具有“集中效果”的行政計劃確認程序。適用的范圍僅僅停留在《行政程序法》第164條規定的某些特定的土地利用以及重大公共設施的設置。而且由于沒有詳細的權責分配法律規定，實踐中又由于行政權力的集中“茲事體大”，臺灣地區行政計劃確定程序進行之前往往會有一個“艱難”的先行協調程序，這個先行程序主要由相關行政機關“先行溝通協商”出來一個終局負責的機關，這個終局負責的機關行使“集中的權力”，也要對最后的行政計劃負責。行政權力明確的行政機關往往會懼于當然行使其他行政機關的權力，更加害怕承擔最終責任，因此對于具有“集中效果”的行政權力集中適用范圍十分有限，采取十分審慎的態度。臺灣地區“集中事權的作用”將依其他法律本應該由其為核準或者同意的其他機關的管轄權，由確定計劃機關所取代。然而，將其他行政機關管轄權及權限被確定計劃機關的裁決所取代，并非意味對該計劃的當然核準以及其他行政機關的權限必須全然要繳械。忽略行政權力實施的專業性統一由一個行政機關行使，會適得其反。在實踐中，如果某些行政計劃中涉及的內容或者設施、需要審核的對象，具有高度的專業性或者特別的危險性，就需要對行政確認計劃程序的集中行政權力的效果加以限制，例如要求該具有危險性設備，仍應經原主管行政機關的核準。①

四、對大陸相對集中行政許可權的啟示

行政權力總是上演著分配、再重新分配的歷史，但始終圍繞著提高效率、合理布局的行政目標。大陸相對集中的行政許可權作為橫向行政權力配置的試驗場，是為了實現保護公民的合法權益、對社會秩序的良好治理，分權與集權都是必不可少的。因此如何有效的分配與合理的使用行政權力、提高行政效率，一直是相對集中行政許可權產生的源頭與研究的重點。

（一）現狀與問題闡析目前，大陸地區“網狀”分布的行政權力具有行政成本高、行政執行能力低下、不能有效節約公眾獲得社會公共成本等諸多缺點。從本質上來看，這是一種上級指令型的行政管理體制，而不是西方社會的公民導向型行政管理體制。這種上級指令型行政管理體制下，同層級的政府部門機構之間容易出現權限沖突。為解決此問題，“行政審批局”模式應運而生。這種模式將行政許可權力相對集中，交由一個行政機關行使。原本旨在提高行政效率、服務方便公民的行政權力相對集中，在實踐中卻時常適得其反。因此自出現便一直為學者詬病。有學者認為，“行政審批局方式不僅不能確保行政機關正確有效進行行政活動以及便利行政相對人的行政許可申請、得到行政許可價值，而且也不能體現促進行政體制改革、創新行政管理方式。總之，行政審批局模式存在明顯缺陷。”也有學者對行政審批局存在的現實障礙總結為“運動式、形式化痼疾猶在”［7］。針對“行政審批局”的已經出現的問題，通過研究臺灣地區的“行政確定計劃程序”不難發現，“行政審批局”模式如果不進行完善與變革，根本無法徹底解決權限紛爭、集中權力、提高行政效率的問題，而且行政事務的專業性、特殊性等因素都會深刻影響集中的效果。再次，我國地方實踐中針對相對集中行政許可權的實驗已經從單純的從物理空間上的集中轉向“行政權力”的集中，但針對“行政許可權力的相對集中”只有一個大致方針式的規定，配套具體的操作細則并沒有跟進，也缺乏法律規定的統一的受理、審議程序，對其審議結果法律效果的確認等。

（二）對策與路徑建構臺灣地區“行政確定計劃程序”在行政權力集中的過程中曾經出現的問題是大陸實施“相對集中的行政許可權”過程中正在面對的困境；其在實踐中已經探尋出的經驗正是大陸所缺乏的。因此，在“行政審批局”模式存在明顯缺陷，解決不了諸多問題的情況下，分析借鑒臺灣地區“行政確定計劃程序”制度從而完善相對集中行政許可權制度是一條嶄新的進路。

1．適用范圍的限制行政權力從來都沒有絕對的集中，如何厘清行政權限又不失行政專業性是相對集中的行政許可權在實踐中面臨并且首先需要解決的棘手問題。忽略了行政專業性而統一進行行政權力的“相對集中”，并不當然適用所有的行政活動。臺灣地區只適用于“土地的特定利用與設置重大公共工程”，并且排除了高度危險性、特定專業性的行政事務。因此，大陸在相對集中行政許可權實踐中針對普通的不具備行政專業性的登記、行政許可等行政事務可以適當集中，特許、認可和核準不宜集中或者重點探索式的集中，高度專業性的或者特殊、危險性的行政許可不適宜集中。而涉及公民切身利益的重大公共工程或者土地利用的行政確定計劃則可以探索相對集中。

2．規定統一適用的程序完善行政審批局模式，實現實質意義上的行政權力的集中是大陸行政審批制度改革的關鍵。大陸的行政審批局模式濫觴于上個世紀的計劃經濟體制。這種以消除市場自由競爭為目標進行資源配置的模式與經濟體制轉型的需要產生了巨大的摩擦，因此必須變革。“行政審批制度的變革必須從多方面著手推進形成合力，尤其是明確的法律規制，才能有效應對實踐中產生的巨大阻力。”借著學界呼聲日益高漲的“行政程序法典”東風，只有在法律中明確規定相對集中行使行政權力的統一程序與明確的授權機關，規范行政權力的行使，聽取相關權限行政機關與利害關系者的意見才能有效改變以審批為核心舊的行政管理體制下的“痼疾”。反觀臺灣地區的“行政計劃確定程序”制度的經驗，我國的行政管理改革今后應當更加重視的是程序集中。因此不管是一般的行政許可事務還是涉及公民切身利益的重大公共工程審議決定都應該由行政程序法來明確規定。再次，法律不僅要明確規定相對集中過程中的程序以及確認行政權力集中行使機關最終決定的法律效果，更要明確規定相對集中進行之前的事前溝通協調程序以及事后評估與監督程序。

3．從源頭上厘清責任大陸的實踐中，多有相關權限機關以及職能部門并不承認由一個行政機關審議做出來的終局審批決定，形成對行政審批局的集中行使行政權力的抵制的情形，其往往會要求行政相對人必須針對許可事項向其再次申請許可才頒發執照或者發生法律效力。并且目前針對“相對集中的行政許可權”如何操作的其他具體配套措施與規定并不明確，最終的法律責任究竟應當如何承擔十分模糊。這樣的權責分配之下，使得最終審批決議的實施舉步維艱。臺灣地區也存在同樣問題，因此實踐中探索出了一個事前利益協調程序，各權限機關首先溝通協商從而確定最終行政權力集中機關及其責任。大陸審批決定作出前如果也能首先進行各方利益的協調，從源頭上厘清責任的分配，便可有效避免事后“無人負責”的尷尬局面。

4．加強事后評估與監督行政許可不僅是強權政府的產物，而且其本身的施行需要耗費大量的行政成本。大陸的政府部門在行政活動實施的實踐中不斷探索完80善相對集中的行政許可權制度，本意便在于優化資源配置，利用有限的行政資源更好地服務公民。臺灣地區雖然在實踐中探索出來了完善的程序來確保完成“行政計劃確定”的目標，但是并沒有明確規定最終決定達成后的評估與監督，使得最終行政目標究竟有效達成多少不得而知，難免事倍功半。前車之鑒，后車之師。必須加以評估與監督。因此，大陸的相對集中行政許可權應當做到只要有相對集中，一旦最終審批決議形成，就應當有配套舉措對最后決議能否得到有效的實施并完成預期的行政目標加以評估與監督。

五、結語

“大陸地區行政審批制度的改革不僅奠定提供了相對集中行政許可權制度存在的基礎性條件，相對集中行政許可權制度的發展也反過來有效促進了行政審批制度的變革與行政管理方式的創新。相對集中的行政許可權制度與行政審批制度改革和行政管理體制的創新之間互為營養與土壤，三者互相依賴，不可分離。”對于大陸而言，解決“行政審批局”模式的困境，發揮相對集中行政許可權的優勢，是一個需要實踐與理論同時發展的漫長過程。這個過程也受制于我國的行政審批制度和大部制改革的進程與深度。臺灣地區《行政程序法》自2001年頒布實施以來，其中有關對“行政計劃確定程序”具有“集中效”的規定對于提高行政效率、規范行政權力的行使功不可沒。大陸與臺灣地區有著共同的文化淵源與歷史脈承，對其法律制度的研究與學習有著先天的優越性。反觀臺灣地區“相對集中行政許可權”制度的經驗教訓可以探尋出一條解決大陸“行政審批局”模式的困境的有效路徑。制定統一的“行政程序法典”，采取審慎的態度將行政許可權力相對集中，有限制地適用于部分行政事務，規定事前利益的協調溝通與最終行政權力行使機關的推舉程序，制定明確、統一、詳細的行政許可權相對集中程序以及事后權責的明確與承擔等正是我們行政審批局模式亟需完善的。而完善行政審批局模式，實現實質意義上的行政權力的集中恰是大陸行政審批制度改革的關鍵。

作者：岳 琨 單位：中國政法大學 法學院