地方行政立法監督機制研究范文

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一、地方行政立法監督存在的問題

雖然地方行政立法十分必要，可是多年來我國都沒有形成一套行之有效的地方立法監督機制，現行的機制主要包括權力機關監督、行政機關監督和司法機關監督三個部分。權力機關是我國的護法機關，權力機關對于地方行政立法主要通過備案審查來進行監督。行政機關監督是由科層制的官僚制度結構決定的，主要通過上級對下級的監督來實現，同時地方行政立法也可以通過自我監督來修改或撤銷不合理的行政規章。司法監督則是基于我國的行政訴訟法的規定的行政訴訟規則，由司法機關在審理具體行政案件時尋找可適用的行政規章并對其合法性進行審查。但是司法機關并沒有權力撤銷或宣布該規章無效，僅可向有關地方行政規章的立法機關提出司法建議，并且司法建議的提出也不是必需的。基于現有體制，我國的地方行政立法監督主要存在以下問題。第一，監督客體存量大，難于清理。前文已述，我國已經建立起了中國特色社會主義法律體系，這其中行政立法的數量遠大于權力機關立法的數量，而地方行政立法的數量又超過中央行政立法，并且其中魚龍混雜，善法與惡法長期并存。對這部分存量行政立法的清理是一個相當繁重的任務，無論是權力機關、行政機關自身還是司法機關都沒有精力在做好自己工作的前提下對這部分行政規章進行審查。第二，監督動力不足。如前所述，各級權力機關、行政機關和司法機關自身工作繁重，對于地方行政規章的監督難以主動進行。司法機關在審理案件時發現存在問題的地方規章猶是由于工作關系，而權力機關和行政機關則往往是在出現嚴重問題時才會對不合理的行政規章進行監督和補救，在此之前往往已經造成了難以引起足夠重視的實際損失。第三，監督路徑選擇單一、陳舊。由于地方行政立法的備案審查是由同級地方人大負責，在實際中地方人大往往也向地方利益妥協，導致許多地方保護性質的規章出臺。上級行政機關的監督則較多地集中在具體行政行為領域，并且也多數出于出現問題后的被動監督，對于地方行政立法這一類的抽象行政行為監督較少。司法機關的監督則拘泥于舊有的分權體制，對于地方行政立法僅有建議權。這些都是陳舊單一的監督體制的具體體現。第四，監督面臨無法可依的困境。由于我國并未有完整的行政法典，沒有行政程序大法，對于僅有的關于地方行政立法監督的規定也過于簡單粗陋，可操作性不強，在監督主體職權劃分、審查標準和監督程序方面的規定都缺乏操作性或有明顯漏洞未作出規定。

二、行政立法監督的外國經驗

法治先進國家在行政立法監督方面有著卓著的經驗，主要體現在以下幾個方面。第一，通過立法保留規定只能由立法機關涉獵的立法領域，限制行政立法的擴張。其中有關憲法和法律明確規定的只能由法律作出規定的內容，行政立法不得自行做出規定;涉及國家根本利益的有關內容，只能由法律予以規定;涉及人民基本權利的有關方面行政立法不得作出規定。這樣一來就將行政權力的范圍做出了必要的限定，減輕了可能出現的危害公民利益的行政立法的影響程度。第二，嚴格規定行政立法的程序，把行政立法納入行政程序法的范疇。西方主要法制發達國家都有一套自己的行政程序大法，將各種行政程序性的內容規定其中，以依法規范行政行為的程序，其對于行政立法的規定則具有重要意義，使行政立法被嚴格的程序所制約，使得行政立法的規范性、合法性、合理性都得到了有效保障，公民正當權利受到行政立法侵犯的可能性大大降低。第三，行政立法監督機制健全完備，運行順暢。西方法制發達國家多數都有多種方式監督行政立法。例如美國國會就有對于行政立法的調查權，以審議行政立法是否與立法機關立法相抵觸;同時美國的法院在審理具體案件時還能對有關行政法規的合憲性與合法性進行審查，如果發現其違背憲法和法律可以當庭宣布其無效。近似的，法國則有憲法委員會來審議有關法規的合憲性與合法性。同時單一制國家中，上級行政機關還可以對下級行政機關所進行的立法進行監督。

三、我國地方行政立法監督機制的完善建議

通過發現我國現行地方行政立法監督所存在的問題，就可以對自身的現狀有一個清醒的認識;而通過考察法治發達國家在行政立法監督方面的制度構建則可以對我國完善該項制度提供有益的借鑒。第一，確立地方行政立法的邊界。確定地方行政立法的邊界多年來一直難以實行，其實主要原因是許多權宜性應對措施的混入造成的，即如果按照一般理解的地方行政立法的邊界去制定地方規章，很可能就無法完全解決所面臨的問題。但實際上，往往正是許多這樣權宜性的規章，侵犯了地方行政立法的邊界導致了整個法律體系的混亂，使得整個法律體系難以統一。其實，要實現法律的統一，恰恰要嚴格限制這種越權的“權宜”做法，只要不是嚴重危害國家和人民利益的情況就要放任其存在，留給有權立法機關去進行整體性的應對。第二，盡快制定行政程序大法，將地方行政立法納入行政程序法的調整范圍，進行依法規制。當前有關的行政程序問題多靠其他行政法律法規中散見的規定進行調整，難以適應依法行政的要求。國內立法對于行政程序最為注重的當屬行政處罰法，其對于行政處罰的規定極盡體現了程序正義的要求。但是有關行政立法的程序性規定則難以比擬行政處罰法，規定甚是粗陋，難以對行政立法進行有效的程序性規制，而程序的不確定也使得行政立法的效果難以保證。第三，整合監督制度，對于各監督主體進行合理的權責劃分。具體來說主要包括三個方面，即權力機關要加強備案審查，并由法律規定權力機關必須完成審查的期限，到期宣布通過或不通過審查;上級行政機關要對下級行政機關的地方行政立法進行定期的審議，以審議在一定期限內的新立行政規章的合法性與合理性，建立常態機制，也要對每一部下級行政規章做出合法或不合法的審議結論;司法機關要在行政案件的審理中對每一處涉及的地方行政規章都向有關制定部門提出司法建議，制定機關必須在規定時間內對該司法建議做出回應，并由上級行政機關監督其整改，對有關行政規章進行修改或廢除，這就可以逐步解決存量監督客體過大的難題，如果上級行政機關認為司法建議有誤的要反饋回審理法院，對案件判決做出適當的調整，法院堅持原判決的交予同級人大常委會進行最終裁決，由人大常委會對最終結果負責，裁決做出后當事人仍然有權向上級法院提起上訴。與此同時，還要建立起相關的問責機制，對于發現確有問題的地方行政立法，要追究有關責任人的職責責任，對于做出錯誤司法建議的有關審判人員追究錯案責任，對于涉及地方規章錯誤而沒有提出司法建議的也要追究責任，而對于錯誤做出最終裁決的人大常委會相關人員則更要嚴厲地追究責任。第四，在進行地方行政立法的過程中建立可行的民主參與機制，對地方行政規章的制定進行事前監督。其中聽證制度經過西方實踐表明可以最大限度地反映民眾的意見，在我國的部分領域也有使用。需要注意的是，在使用該制度的同時，必須對聽證的有關具體制度做出明確和符合民主期待的規定，防止聽證走過場。特別是由于我國公民社會的不發達，沒有專業的相關群眾團體，很難與地方政府請來的專家進行對等的信息交流，所以就更要通過加強聽證人員的代表性來彌補這一缺陷，把更多有相關知識的公民選為聽證的民眾代表。同時在立法中常見的征求意見等民主立法制度也要在地方行政立法中貫徹使用。統而言之，在地方行政立法的監督領域，只有合理劃定立法權限，按照法定的程序立法，構建起完善的事后監督制度，充分聽取民眾意見才能建立起事前、事后相輔相成的全方位監督制度，才能把地方行政立法對于民眾正當權益的侵害降低到最低程度，在全國建立起和諧統一的法律體系。

作者：許雄單位：蘭州大學法學院