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一、地方公債的基礎(chǔ)

1.公共產(chǎn)品理論公共產(chǎn)品有純公共產(chǎn)品與混合公共產(chǎn)品之分，純公共產(chǎn)品必須同時(shí)具有三個(gè)特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。典型的純公共產(chǎn)品是國(guó)防。但是大多數(shù)公共產(chǎn)品都只具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性，介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，因而只能稱作混合公共產(chǎn)品。如、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于混合公共產(chǎn)品。從理論上而言，對(duì)純公共產(chǎn)品的供給，政府財(cái)政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場(chǎng)機(jī)制的解決，而對(duì)于混合性公共產(chǎn)品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。因此，無(wú)論純公共產(chǎn)品的供給還是混合公共產(chǎn)品的供給，政府都有責(zé)任承擔(dān)。下面考慮政府部門對(duì)公共產(chǎn)品的支出。政府部門的支出可分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時(shí)期的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的消費(fèi)利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而是同時(shí)在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。根據(jù)這樣的劃分，政府對(duì)公共產(chǎn)品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書(shū)館等混合公共產(chǎn)品以及國(guó)防、照明等純公共產(chǎn)品，他們將在以后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)社會(huì)提供利益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的成本，而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥ァＶ挥幸徊糠旨児伯a(chǎn)品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共產(chǎn)品的成本，它與社會(huì)當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。政府可以通過(guò)收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支付公共產(chǎn)品的支出。在由稅費(fèi)提供的公共產(chǎn)品中，受益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的；而由舉債獲得的債務(wù)資金提供公共產(chǎn)品則把公共產(chǎn)品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割為兩個(gè)不同的時(shí)期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者有可能變得不一致，因?yàn)楝F(xiàn)在的社會(huì)成員免費(fèi)享用了公共產(chǎn)品所帶來(lái)的效益，而未來(lái)的社會(huì)成員則要承擔(dān)以往公共產(chǎn)品的供給成本。因此，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費(fèi)等財(cái)政資金承擔(dān)，如果以舉債收入來(lái)承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出，意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共產(chǎn)品的利益，而讓以后的人來(lái)承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。這種情況下，公共產(chǎn)品的受益與成本承擔(dān)者分主了，舉債籌資會(huì)使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模超過(guò)有效率的提供水平，難以使公共產(chǎn)品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo)。而對(duì)于政府的資本性支出則不應(yīng)以籌集稅費(fèi)等財(cái)政資金作為唯一的渠道，通過(guò)舉債籌資將成本分?jǐn)偟揭院蟮母鱾€(gè)受益期，將有助于社會(huì)選擇比較符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平。因?yàn)槿绻?dāng)年用稅費(fèi)等財(cái)政資金來(lái)承擔(dān)全部資本性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共產(chǎn)品的全部成本，而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的效益，從資源配置的角度看，這會(huì)使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模低于有效的水平。另一方面，雖然資本性支出提供的公共產(chǎn)品可以通過(guò)項(xiàng)目自身的收益彌補(bǔ)成本，但是由于項(xiàng)目的收益產(chǎn)生在若干期之后，在收益形成之前，公共產(chǎn)品的供給成本仍應(yīng)以債務(wù)收入彌補(bǔ)，而待項(xiàng)目產(chǎn)生收益后再用收費(fèi)或稅收償還債務(wù)。于是可以得出結(jié)論，政府部門的經(jīng)常性支出由稅費(fèi)等財(cái)政資金支持，而資本性支出則由大部分債務(wù)資金支持是符合效率要求的。由于政府對(duì)部分純公共產(chǎn)品的支出和對(duì)部分混合公共產(chǎn)品的支出都屬于資本性支出，所以政府對(duì)相當(dāng)部分公共產(chǎn)品的支出，都可以用舉債籌集的債務(wù)資金來(lái)支持。2.財(cái)政分權(quán)下的地方公債理論從層次上看，由于公共產(chǎn)品的收益廣度和范圍不同，因而它在全國(guó)性和區(qū)域性公共產(chǎn)品之分。受益范圍局限于某一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品，就屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品（亦稱地方性公共產(chǎn)品），如果受益范圍是跨區(qū)域的，則就是全國(guó)性公共產(chǎn)品。從理論上說(shuō)，中央政府也可以提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。然而不同地區(qū)之間的居民對(duì)一定的區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解本地居民的偏好方面處于較佳地位，這會(huì)有助于地方政府更好地執(zhí)行地方性政策和提供地域性公共產(chǎn)品。相比之下，中央政府幾乎無(wú)法將來(lái)自某一地區(qū)的稅收與該地區(qū)的利益切實(shí)結(jié)合起來(lái)，因此很容易造成某一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好與實(shí)際受益之間的差異，甚至有可能大相徑庭。正是區(qū)域性公共產(chǎn)品的存在，才使財(cái)政分權(quán)成為必然。地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的模式與一般性的公共產(chǎn)品理論基本一致（如前所述）。但在人口及生產(chǎn)要素存在流動(dòng)性的情況下，地方政府提供公共產(chǎn)品將受到制約。根據(jù)提布特(tiebout)模型，如果每個(gè)地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品，那么對(duì)居民來(lái)說(shuō)，哪個(gè)地方提供的公共產(chǎn)品最適合于它的需求偏好，他就會(huì)選擇去哪個(gè)地方居住。通過(guò)這種“以足投票”，居民表明了對(duì)某種公共產(chǎn)品的消費(fèi)偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品。由于存在著居民的“以足投票”，地方政府難以通過(guò)稅收對(duì)流動(dòng)性要素征稅，從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的征稅能力，較低層次的地方政府更是如此，這其實(shí)也是低層次地方政府以財(cái)產(chǎn)稅作為征稅依據(jù)的一個(gè)重要原因。同樣，在地方政府提供地方公共產(chǎn)品時(shí)，如果通過(guò)稅收籌資，不但違背了“受益原則”，而且由于受益與負(fù)擔(dān)成本的分離，現(xiàn)在的居民承擔(dān)了以后居民的成本，會(huì)使居民通過(guò)地區(qū)間的流動(dòng)表達(dá)不滿，結(jié)果并不能有效的提供公共產(chǎn)品。而通過(guò)舉債支出則可以有效地避免這種副作用的出現(xiàn)，這就是財(cái)政分權(quán)下的地方公債理論。

二、發(fā)行地方公債的幾個(gè)發(fā)行地方公債還必須解決幾個(gè)重要的問(wèn)題是：1.發(fā)行地方公債的目的究竟是什么？由于現(xiàn)在地方財(cái)政存在大量隱性赤字，通過(guò)發(fā)行地方公債似乎可以順理成章的解決這一問(wèn)題，但是實(shí)際上這是不可行的。地方財(cái)政赤字的存在原因是多方面的，既有財(cái)政舉債過(guò)度的問(wèn)題，又有財(cái)政包袱過(guò)重而導(dǎo)致的欠撥支出掛帳等問(wèn)題。用地方公債彌補(bǔ)赤字無(wú)疑相當(dāng)于承認(rèn)了這些問(wèn)題存在的合理性，這不但不能解決地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理和地方政府職能不到位的問(wèn)題，反而會(huì)因?yàn)楣珎Y金不能獲得收益而導(dǎo)致償債危機(jī)，所以是不可取的。實(shí)際上，發(fā)行地方公債的目的主要就是通過(guò)規(guī)范地方財(cái)政收支體系，為地方政府提供一種財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，使其繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的職能，一方面為經(jīng)濟(jì)提供必要的公共產(chǎn)品，另一方面也通過(guò)公債資金的有償性、規(guī)范性，解決地方政府預(yù)算的軟約束，降低其對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的效益。2.地方公債的發(fā)行可否減輕中央政府的債務(wù)壓力？事實(shí)上，中央政府發(fā)行的國(guó)債中已經(jīng)為地方政府代為發(fā)行了一部分債務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，中央政府發(fā)行公債應(yīng)該用于全國(guó)性的、經(jīng)濟(jì)效益外溢明顯的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，如果中央代為發(fā)行地方公債，其實(shí)已經(jīng)說(shuō)明這部分資金的使用項(xiàng)目具有地域性。既然這部分資金使用于地方性公共產(chǎn)品的提供，當(dāng)然應(yīng)該由地方政府發(fā)行公債籌集更為合理，從這個(gè)角度講，地方公債的發(fā)行的確可以減輕中央政府的債務(wù)壓力。但是如果考慮到地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的存在，這一問(wèn)題就變得復(fù)雜了，具體在下面第四個(gè)提出的問(wèn)題中論述。3.地方公債能否用于支持落后地區(qū)，是否可以用于西部大開(kāi)發(fā)？必須認(rèn)識(shí)到，地方公債屬于一種非常規(guī)范的財(cái)政籌資方式，必須有規(guī)范的籌資與償付機(jī)制配套才能發(fā)揮作用。但是，當(dāng)前我國(guó)的地方財(cái)政卻是這樣一種現(xiàn)狀，越是貧窮落后的地區(qū)、財(cái)政越是緊張、財(cái)源越是枯竭，如果貿(mào)然使用公債資金，很可能無(wú)法收到預(yù)期的收益，因而很難承受還本付息的負(fù)擔(dān)。而發(fā)達(dá)地區(qū)正相反，越是發(fā)達(dá)的地區(qū)非規(guī)范的收入越多，從建立規(guī)范的地方財(cái)政收支體系出發(fā)，發(fā)行地方公債可以降低非規(guī)范收入數(shù)額；并且發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)源充足，也有助于降低財(cái)政的償債壓力。至于通過(guò)發(fā)行地方公債支持西部大開(kāi)發(fā)，則不能一概而論。如果僅僅是帶有扶貧性質(zhì)，則并不可取；如果是建設(shè)地方性的基礎(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展減輕瓶頸約束，也是值得考慮的一種籌資方式。4.地方公債在現(xiàn)階段能否起到防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用？雖然地方公債提上議事日程與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)，但是發(fā)行地方公債是否可以起到減輕甚至是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用，則還需要深入探討。地方政府通過(guò)債務(wù)籌資提供與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，在發(fā)達(dá)國(guó)家也普遍。因此發(fā)行地方政府公債從理論上而言，確實(shí)可以解決我國(guó)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。但是如果深入思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)，地方公債這一規(guī)范的財(cái)政籌資方式是與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，而我國(guó)現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還遠(yuǎn)不能說(shuō)完善。在過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，追求壟斷租金的最大化，只要是能使其最大化利益，什么樣的方式都是可以采用的，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)根源也在于此。本文第二部分在介紹美國(guó)及日本發(fā)行地方公債時(shí)，就已經(jīng)提到了監(jiān)管的重要性，實(shí)際上，現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)行地方公債的關(guān)鍵不在于能不能發(fā)，而在于相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制能否建立。如果不能建立有效的監(jiān)管體系，地方政府對(duì)于資金的需求就是無(wú)底洞，發(fā)行地方公債也不可能起到規(guī)范收入、防范風(fēng)險(xiǎn)的目的，甚至?xí)又氐胤截?cái)政的風(fēng)險(xiǎn)程度。5.地方公債的定位。地方公債到底采取什么樣的形式也是值得思考的。雖然《預(yù)算法》已經(jīng)規(guī)定：除和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券。但是在現(xiàn)實(shí)中，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力也使一些地方政府采取規(guī)避措施，繞開(kāi)《預(yù)算法》的限制，主要是通過(guò)一些同地方政府有密切聯(lián)系的，或本身就是政府下屬的來(lái)發(fā)行企業(yè)債券，籌集資金用于市政建設(shè)，由項(xiàng)目收益償還借款，但仍然列為企業(yè)債券。例如，1999年2月，上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，籌資資金用于上海地鐵二號(hào)線一期工程；1999年4～5月，濟(jì)南市自來(lái)水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，為城市供水調(diào)蓄水庫(kù)工程籌資。但是由于發(fā)行企業(yè)債券要依據(jù)《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》，而許多公用事業(yè)項(xiàng)目不符合企業(yè)債券的要求，從而不能利用債務(wù)融資，所以并不能從根本上解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問(wèn)題。不過(guò)從形式上看，這些企業(yè)債券大體相當(dāng)于美國(guó)市政債券中的收入債券，即能夠以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益償還所借債務(wù)。這種收入債券由于不會(huì)給財(cái)政帶來(lái)很大的償債壓力，因而很適合我國(guó)地方政府借鑒使用；而一般責(zé)任債券由于要以政府無(wú)限的稅收收入作為擔(dān)保，在我國(guó)地方稅體系沒(méi)有建立起來(lái)、地方稅主體稅種不明確的情況下，是不適合采取的。因此中國(guó)的地方公債在發(fā)行初期，可以定位于大中城市的市政建設(shè)公債。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市，對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施的需求較高，并且信用評(píng)級(jí)制度也有一定的發(fā)展，可以作為市政建設(shè)公債的試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟后，再加以推廣并發(fā)展其他形式的地方公債。

三、結(jié)論：地方公債發(fā)行的可行性經(jīng)過(guò)本文以上的，可以得出這樣的結(jié)論：地方公債是公共財(cái)政的有機(jī)組成部分，也是財(cái)政分權(quán)的客觀要求，因而是規(guī)范的財(cái)政收支體系的必然要求。但是由于體制轉(zhuǎn)軌的，當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政隱含著相當(dāng)程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)行地方公債一方面可以規(guī)范地方政府財(cái)政收支、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，另一方面如果監(jiān)管體系不能相應(yīng)建立并發(fā)揮作用，地方公債則反而有可能引起更嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。所以地方公債的發(fā)行應(yīng)該謹(jǐn)慎從事，可以選擇發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市，進(jìn)行市政建設(shè)公債的發(fā)行試點(diǎn)，待積累足夠的經(jīng)驗(yàn)且時(shí)機(jī)成熟后，再擴(kuò)大發(fā)行范圍。