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一、問題的提出

北京奧組委出示的一份《奧運行動規劃》中顯示，2008年奧運“要堅持以市場化籌資為主的原則”。在這樣的思路下，涵蓋在“奧運經濟”里的很多項目被投資者踏破了門檻，但類似國家體育館這樣的體育場館建設就幾乎乏人問津。原因很簡單，投資額度大、收回成本時間漫長，這在全世界都是一個難題。在此背景下，有學者提出了奧運市政債券方案，由北京市政府為發債主體，以政府稅收對債券進行擔保，債券還本付息的絕大部分資金由政府稅收負擔。但我國《預算法》第28條明文規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，所以，到現在為止，地方債券市場在我國基本上還是一片空白。

盡管奧運債券“沖擊”地方市政債券已經失敗，但業界對市政債券的期望卻越來越強烈：“發行市政債券是加快地方基礎設施建設和經濟發展的需要，尤其是當前加快我國城市化建設進程以及促進各專項事業發展的需要”。

二、目前我國地方債券的基本情況

地方債券是地方政府債券的簡稱，是一個與中央政府債券（國債）相對應的概念，亦稱地方公債。它是地方政府根據本地區社會經濟發展狀況和資金短缺程度，在承擔還本付息責任的基礎上，向社會公眾發行的債務憑證。

盡管到現在為止我國還沒有地方債券市場，但這并不意味著我們不需要這一市場。從實際情況來看，有幾個方面的事實值得注意：其一是中央財政發行國債再轉貸給地方，用于地方項目建設，比如1998年中央財政發行的1000億元專項國債資金中，就有500億元轉貸給地方；1999年，中央財政又安排300億元轉貸給地方。其實這也就是中央政府替地方政府發行債券。其二是目前大量存在的、也是政策所允許并根據國家統一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔保的債務。此外，盡管在法律上不允許地方政府發債，但客觀上已經形成了地方政府融資體系，并且產生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務融資行為，比如地方政府以各種名義、各種名目成立公司、建立基金甚至采取行政攤派的方式籌集資金等。前文提及的奧運債券，盡管金融創新的目標沒有實現，但奧運債券已經得到批準。3月，首期20億元奧運工程企業債券的發行獲得市政府和國家計委批準的消息在媒體上公布。最終該債券由國資公司發行。這也可以看作準地方債券。

地方政府有通過發行債券籌集建設資金的迫切需要，甚至非常強烈的需求。允許地方政府發行債券，積極培育和發展地方債券市場，不僅可以有效地為地方基礎設施建設和其他公共事業發展融通資金，促進地方經濟的迅速發展，從而保持整體經濟健康、持續地發展，而且能夠在相當程度上減輕中央政府國債發行的壓力，同時還為健全和完善我國的資本市場特別是債券市場體系創造了條件。

我國城市基礎設施建設資金主要來自中央和地方財政、商業銀行以及資本市場，但其實無論中央財政還是地方財政，增加對基礎設施建設的投入都存在相當大的困難，而商業銀行對市政項目提供貸款也有資金來源多是短期存款、長期貸款比重不可能過高等諸多局限性。這些約束條件都使得地方政府對發行債券籌集資金有著強烈的需求和渴望。

同時，很多學者認為，中國地方債券市場的開放已經具備較好的外部市場環境，比如在發行技術方面，中國已有多年發行國債、企業債、金融債的經驗；各投資銀行、信用評級機構、會計審計等市場中介機構，也能夠為地方債券的發行、承銷、評級、流通轉讓提供全方位的服務，同時，中國保險市場的不斷擴大和保險體系的逐步完善，也為轉移地方政府的發債風險、提高廣大投資者對地方債券的信任度，從而增加債券的流通性提供了保險保障。

三、政府的擔憂

在國外，尤其是一些經濟發達國家，如美國、日本等，地方債券（美國稱市政債券，由州和地方政府及其下設機構和特別行政區發行）市場十分發達，已經成為債券市場的一個重要組成部分。地方政府不僅可就一般目的（可以是所有合法的政府開支）發行地方債券，而且可就特定目的，如建造學校或消防大樓等，發行地方債券；地方債券可以由政府的一般征稅權力來擔保，并以稅收償還（稱之為一般債務債券），也可以由某些政府事業的收入來擔保，包括以市政供水系統的收入來償付、以市政供電系統的收入來償付、以市政下水道系統的收入來償付等（稱之為收入債券）。但在我國現存體制下發行地方債券還有很多問題。

地方政府的約束力是最值得重視的軟肋。在中國逐步實現由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，地方政府的自我約束力也不夠強，有著無限擴大支出的偏好和沖動，決策責任機制的不健全和法律約束的缺位是誘發這種不良現象的重要原因。中央政府最擔心的是，它對于地方政府也缺乏制裁的措施，對于欠債不還的地方政府，中央政府只能在轉移支付上做文章，但地方政府又可借此推卸提供公共服務的義務，最終受損的是中央政府。

在現在的體制下，讓地方財政承擔責任也有問題。中國不是聯邦制，而是單一制國家，地方政府是對上負責，無法約束地方政府的錢如何使用。錢還不了，最終要由納稅人承擔，這并不公平。但除了讓地方財政承擔責任，目前似乎沒有更好的策略，否則只能是不讓地方政府發債。

如何妥善處理地方政府公債與國債在發行時間、利率、稅收政策等方面的關系，也是值得深入研究的。“地方公債與中央國債應該是相互聯系、相互補充的，但有時也會出現矛盾，”一定時期內社會閑置資金是有限的，如果不從制度上明確兩者的協調關系，很有可能在債券發行時出現搶時間、搶市場、相互攀比利率等矛盾。新晨

另一個實際問題是，雖然地方政府發債權總體上是屬于對地方財政的一種‘錦上添花’政策，即促進有發展潛力的地區更好、更快地發展經濟，但卻不太具有公平分配和調節差距的功能。從地方債券發行的條件來看，目前只有部分經濟狀況較好的大中城市和東部沿海開放城市才具有資格，而那些西部地區，無論是財政收入還是具體公共項目收入和公用事業收入，都不具有穩定的前景，不符合地方債發行應具備的基本條件。地方債券發行導致的資金跨地區流動也會進一步擴大地區間差距。

總之，結合我國的具體國情，發展我國的地方債券市場，有許多問題迫切需要研究。其中的重點是：（1）有關地方債券發行的法規、政策框架；（2）地方債券的管理體制和制度（管理機構、發行方式、發行程序、發行規模、限制條件、交易過程等）；（3）地方債券籌集資金及使用的有效約束與監督；（4）與相關市場（如國債市場、企業債券市場、股票市場、銀行信貸市場等）的銜接與協調；（5）市場環境的改善、金融中介機構（投資銀行、信用評級機構等）的發展；（6）地方債券市場的風險識別及防范對策。