醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督論文范文

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一、非法行醫(yī)和虛假醫(yī)療廣告的挑戰(zhàn)仍然嚴(yán)峻

1．非法行醫(yī)未能根本遏制

非法行醫(yī)首先以無(wú)證行醫(yī)最為常見(jiàn)，主要是未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》“黑診所”的診療活動(dòng)，與無(wú)行醫(yī)資格的游醫(yī)、假醫(yī)，以及借助虛假宣傳招搖撞騙，或打著醫(yī)學(xué)科研、包治神效等幌子誤導(dǎo)和欺騙患者的診療活動(dòng)；其次是醫(yī)療機(jī)構(gòu)聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員行醫(yī)，或者出租、承包科室，超出許可登記范圍執(zhí)業(yè)，利用B超非法鑒定胎兒性別，及選擇性別地進(jìn)行終止妊娠手術(shù)等行為。非法行醫(yī)未能從根本上遏制，還與一些群眾就醫(yī)安全意識(shí)不強(qiáng)，加上科普知識(shí)缺乏，貪圖方便、省錢(qián)、省事，特意到非法行醫(yī)處就診或自愿接受其治療存在直接關(guān)系。監(jiān)督機(jī)構(gòu)在處罰取締中就常因?yàn)榉ú回?zé)眾而不了了之。統(tǒng)計(jì)顯示，近十年來(lái)全國(guó)各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共取締無(wú)證行醫(yī)達(dá)25．1萬(wàn)戶(hù)次，吊銷(xiāo)醫(yī)師個(gè)人行醫(yī)證照1110張，有3201戶(hù)的醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證被吊銷(xiāo)。值得注意的是，基層非法行醫(yī)行列中還包括一些由于制度變革未及時(shí)規(guī)范的無(wú)證診所與行醫(yī)人員。此類(lèi)診所與人員又分為兩類(lèi)，一類(lèi)是1994年原衛(wèi)生部頒布實(shí)施《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）前已取得衛(wèi)生行政部門(mén)登記許可證照者，由于《條例》未對(duì)他們?nèi)绾斡行с暯舆^(guò)渡作出明確規(guī)定，《條例》實(shí)施后又因其本身年齡大、文化程度低等原因至今仍未取得執(zhí)業(yè)資格，從而導(dǎo)致一直處于無(wú)證行醫(yī)狀態(tài)。另一類(lèi)是隨著城鎮(zhèn)化改革的加快，近些年來(lái)許多地方的村子改為居民區(qū)，原已取得醫(yī)療執(zhí)業(yè)資格的鄉(xiāng)村醫(yī)生，必需按照在城鎮(zhèn)實(shí)行的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》申領(lǐng)新證，不再適用《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》。而這些村改居后的鄉(xiāng)村醫(yī)生，大多也受年齡與文化程度限制很難考領(lǐng)醫(yī)師資格證書(shū)，因此也無(wú)法取得執(zhí)業(yè)許可證。結(jié)果，這些診所和人員都變成無(wú)證行醫(yī)。而他們實(shí)際上長(zhǎng)期就在本地行醫(yī)為生，得到當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可，加上當(dāng)?shù)?a href="http://www.ruiyinglinkage.com/xzgl/xzjdlw/651390.html" target="_blank">醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需要，要加以取締都比較困難，進(jìn)行也有難度。事實(shí)上他們與社會(huì)上到處流竄的非法行醫(yī)者有所區(qū)別，屬于歷史遺留問(wèn)題，如何處置還待進(jìn)一步研究。但無(wú)論怎么說(shuō)，非法行醫(yī)的泛濫，特別是那些招搖撞騙的江湖郎中到處流竄，近些年來(lái)已引起社會(huì)公憤。一是它威脅著人民群眾的身心健康和生命安全。由于大多數(shù)都沒(méi)有行醫(yī)資質(zhì)，沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)設(shè)備，缺乏醫(yī)療防范意識(shí)和急救措施，以及藥品來(lái)源不明和質(zhì)量低劣，導(dǎo)致醫(yī)療事故頻發(fā)，對(duì)就診者造成傷害，甚至給患者造成無(wú)法挽回的嚴(yán)重后果。二是它擾亂了正常的醫(yī)療市場(chǎng)秩序。非法行醫(yī)者常常以營(yíng)利為目的，隨便設(shè)點(diǎn)開(kāi)設(shè)診療科目。這些行醫(yī)點(diǎn)雖然投資少，條件差，設(shè)施簡(jiǎn)陋，卻收益快，可以逃避衛(wèi)生執(zhí)法人員的檢查，迅速擠占醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，造成衛(wèi)生市場(chǎng)的不對(duì)稱(chēng)性，擾亂醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)管理秩序。三是它增加醫(yī)療糾紛概率和影響社會(huì)穩(wěn)定。非法行醫(yī)者往往無(wú)法保證醫(yī)療質(zhì)量，誤診、漏診經(jīng)常發(fā)生，常常延誤疾病的最佳治療時(shí)機(jī)，從而導(dǎo)致嚴(yán)重后果，造成醫(yī)患沖突頻頻出現(xiàn)，并由于缺乏有效監(jiān)管，一旦發(fā)生事故糾紛，往往溜得很快，采取逃跑與躲避的方式，極易引發(fā)群體事件。

2．虛假醫(yī)療廣告監(jiān)控不力

虛假醫(yī)療廣告泛濫，是長(zhǎng)期以來(lái)公眾對(duì)有些媒體與醫(yī)療機(jī)構(gòu)罔顧社會(huì)公德的一大不滿。由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，這一嚴(yán)重危害人民群眾的現(xiàn)象幾度泛濫成災(zāi)，甚至像魚(yú)鱗片一般貼滿大街小巷與居民住房的樓房門(mén)壁。后來(lái)雖然幾經(jīng)懲罰打擊有所收斂，但時(shí)下仍不時(shí)有醫(yī)療單位與一些媒體唯利是圖，見(jiàn)利忘義，置國(guó)家法律法規(guī)和道德準(zhǔn)則于不顧而見(jiàn)諸報(bào)刊電視，引誘病急亂投醫(yī)者上鉤。比如，福州市衛(wèi)生監(jiān)督所聯(lián)合工商部門(mén)曾對(duì)醫(yī)療廣告市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)一次較大規(guī)模的整治，共監(jiān)督檢查醫(yī)療廣告52件，其中違規(guī)的達(dá)39件，占75％。違規(guī)廣告行為主要表現(xiàn)有：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自刊登，擅自變更醫(yī)療廣告證明內(nèi)容，夸大宣傳藥品或療法的功能、療效，文句中出現(xiàn)根本不存在或不可能做到的醫(yī)效，如“祖?zhèn)髅胤健保八幍讲〕保懊t(yī)傳授”，“治愈各種疑難雜癥”等用語(yǔ)，或者出現(xiàn)“XX博士、專(zhuān)家”等醫(yī)學(xué)高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)頭銜。時(shí)下，隨著人們經(jīng)濟(jì)收入和物質(zhì)生活水平的提高，愛(ài)美之心趨于普遍，一些行醫(yī)者則開(kāi)始做起非法醫(yī)學(xué)美容、美體服務(wù)牟取暴利的美夢(mèng)而進(jìn)行虛假宣傳，在一些媒體上明目張膽地自吹自擂，誤導(dǎo)消費(fèi)，這是基層衛(wèi)生行政監(jiān)督值得警惕的又一個(gè)新動(dòng)向。

二、監(jiān)督不到位的主要原因在于體制本身還不健全

從實(shí)際情況看，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督中存在的上述問(wèn)題，都無(wú)不與監(jiān)督體制存在漏洞缺失有關(guān)。

1．相關(guān)法律法規(guī)仍有缺失

自從上世紀(jì)八十年代各領(lǐng)域開(kāi)始全面改革開(kāi)放以來(lái)，新出臺(tái)的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章相當(dāng)多，但由于新情況不斷出現(xiàn)，以及時(shí)間跨度大等原因，導(dǎo)致其中有些法規(guī)變得相對(duì)滯后，相互難以銜接，甚至出現(xiàn)矛盾，不能切實(shí)解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)冒出的新問(wèn)題，難以對(duì)一些違法違規(guī)行為起到規(guī)范作用。例如，《條例》是1994年頒布的，其中有些內(nèi)容就與后來(lái)的實(shí)際情況不相適應(yīng)。如向社會(huì)開(kāi)放的部隊(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)的歸屬問(wèn)題，醫(yī)療機(jī)構(gòu)區(qū)域設(shè)置規(guī)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題，危重病人因某種原因拒絕搶救的醫(yī)院法律責(zé)任問(wèn)題等，《條例》當(dāng)時(shí)都沒(méi)有作出明確規(guī)定。還如，《條例》的某些條款與后來(lái)新的一些相關(guān)法律規(guī)定銜接不緊，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)的犯罪行為與《刑法》的規(guī)定不太一致，《條例》規(guī)定的衛(wèi)生技術(shù)人員與《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》中關(guān)于醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格的規(guī)定存在矛盾，醫(yī)療廣告與藥品宣傳廣告的專(zhuān)門(mén)法規(guī)與《藥品管理法》和《廣告法》之間有的條款前后不對(duì)應(yīng)等等。此外，近些年來(lái)的一些新形式的衛(wèi)生醫(yī)療活動(dòng)，法規(guī)上尚存在空白，無(wú)法可依。如社會(huì)上以義診、體檢、免費(fèi)體檢等名目，從事醫(yī)療活動(dòng)、推銷(xiāo)藥品及各種治療儀器械等現(xiàn)象，就找不到明確的法律規(guī)定。又如，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》到底適用不適用無(wú)醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書(shū)人員，《條例》中的“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”究竟怎么界定，以及這兩個(gè)法規(guī)在取締、打擊非法（無(wú)證）行醫(yī)行為時(shí)調(diào)整范圍怎么認(rèn)定等，在執(zhí)法過(guò)程中也都爭(zhēng)議很大。再如，在《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《條例》及其《實(shí)施細(xì)則》中，均未對(duì)被衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)收后的藥品器械的保存處置作出相應(yīng)規(guī)定。因此，盡快填補(bǔ)或完善有關(guān)法規(guī)，也是當(dāng)前加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的一大迫切需要。

2．機(jī)構(gòu)與職能尚未理順

目前全國(guó)承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督職能的主體有兩種，一種是衛(wèi)生行政部門(mén)，由衛(wèi)生廳（局）的醫(yī)政部門(mén)直接進(jìn)行監(jiān)督管理，另一種是移交或部分委托給專(zhuān)門(mén)的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)的執(zhí)法監(jiān)督移交給衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置審批和校驗(yàn)工作仍留在衛(wèi)生行政部門(mén)。不同的省市主體不同，同一省市的縣區(qū)也不盡相同。體制的不統(tǒng)一，執(zhí)法分散，使監(jiān)督有時(shí)無(wú)法有效統(tǒng)一實(shí)施，監(jiān)管效率變低，力度減弱，效果轉(zhuǎn)差。機(jī)構(gòu)與職能沒(méi)有理順，也使得衛(wèi)生監(jiān)督在日常工作中與公安、工商、藥監(jiān)等部門(mén)的綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)變難。在實(shí)際生活中，醫(yī)療衛(wèi)生行為常常涉及房屋出租、流動(dòng)人員管理，及計(jì)劃生育、醫(yī)療廣告、藥品管理、醫(yī)療糾紛等問(wèn)題，甚至涉嫌非法行醫(yī)罪的立案查處等，都與這些部門(mén)的履行監(jiān)管職責(zé)有關(guān)。如果本系統(tǒng)自身都不統(tǒng)一，政出多門(mén)，各自為政，那與其他部門(mén)密切配合就會(huì)變得更加困難。我國(guó)目前專(zhuān)門(mén)從事衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的人員共有以下三種身份：第一種，實(shí)行公務(wù)員管理，約占3．3％；第二種，參照公務(wù)員管理，約占16．3％；其余絕大部分屬于事業(yè)單位編制。衛(wèi)生監(jiān)督人員身份的多樣化，反映了衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位不統(tǒng)一，難以制訂統(tǒng)一的法律法規(guī)，也表現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不徹底。當(dāng)然，把其中大量人員列為事業(yè)編制，從政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的角度考慮有道理，但對(duì)于衛(wèi)生行政監(jiān)督而言，如果長(zhǎng)期名份不全或沒(méi)有名份，肯定會(huì)給工作帶來(lái)不利影響。眾所周知，我們的醫(yī)院多數(shù)是公辦，如果對(duì)他們實(shí)施監(jiān)督的不是行政部門(mén)及其公職人員，就有“名不正，言不順”之嫌，工作也較難開(kāi)展。同時(shí)，在實(shí)施衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中由于身份不明確，權(quán)威性必然受影響，乃至引起暴力抗法。

3．隊(duì)伍和人員數(shù)量素量缺保證

由于對(duì)衛(wèi)生行政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員編制沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，這一方面基層存在的第一個(gè)普遍問(wèn)題就是執(zhí)法力量不足。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)衛(wèi)生行政監(jiān)督人員雖然達(dá)94000多人，但越往任務(wù)更為具體艱巨的基層人數(shù)反而越少。以福建而例，目前省衛(wèi)生監(jiān)督所編制80人，在編70人；南平市50人，在編42人；到了延平區(qū)這一級(jí)，編制反倒僅18人，因人手不夠，只好聘請(qǐng)4個(gè)兼職人員。據(jù)此可以看出，越是基層缺編越明顯。基層直接面對(duì)成千上萬(wàn)個(gè)監(jiān)督對(duì)象，五花八門(mén)的醫(yī)療活動(dòng)，監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)十分繁重，不僅要承擔(dān)縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，而且還要承擔(dān)傳染病和其它衛(wèi)生監(jiān)督工作。在人員嚴(yán)重不足的情況下，要使監(jiān)督工作的質(zhì)量有保證，就需要每名監(jiān)督人員付出更大努力。實(shí)際上由于人手緊，基層很多衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)長(zhǎng)年疲于應(yīng)付，難以積極有效地對(duì)越來(lái)越多的行醫(yī)人員與頻繁的行醫(yī)活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督，與政府和社會(huì)的要求也就常存差距。根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展研究報(bào)告》測(cè)算，按照履行職責(zé)的需要，基層衛(wèi)生監(jiān)督人員與實(shí)際需要之間普遍存在34％以上的缺口。尤其在當(dāng)前需要集中力量切實(shí)整治醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)秩序之際，人員數(shù)量不足顯得尤為突出。若不能得到及時(shí)解決，監(jiān)督不力，監(jiān)督覆蓋率低，監(jiān)督質(zhì)量不高就難以避免。基層衛(wèi)監(jiān)隊(duì)伍人員存在的再一個(gè)問(wèn)題是素質(zhì)整體不高。基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督始于改革開(kāi)放以后，起步晚，起點(diǎn)低。上世紀(jì)九十年代初，各縣區(qū)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督所成立以前，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法由各地防疫部門(mén)承擔(dān)，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍，職責(zé)主要由各地衛(wèi)生行政部門(mén)醫(yī)政科承擔(dān)。此后按上級(jí)要求實(shí)行機(jī)構(gòu)改革以后，各地剛成立的衛(wèi)生監(jiān)督所為解決工作人員問(wèn)題，采取權(quán)宜之計(jì)，一部分人直接從原衛(wèi)生防疫站劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，但他們以前從事的都是公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督比較陌生。另外，則降低準(zhǔn)入門(mén)檻，放寬錄用要求，從外單位調(diào)入或從社會(huì)錄用。由于這一歷史原因，迄今為止，基層衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍總體上學(xué)歷層次偏低，知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，專(zhuān)業(yè)人才缺乏，能力素質(zhì)普遍有待提高。不少人是改革之初涌入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的，甚至是無(wú)大學(xué)學(xué)歷、無(wú)職稱(chēng)、無(wú)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的“三無(wú)”人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年時(shí)縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督員中曾有43．3％僅是中專(zhuān)或高中學(xué)歷。少數(shù)學(xué)歷高知能強(qiáng)的年輕人由于社會(huì)地位不高、收入少而外流，呈現(xiàn)人才流失的“剪刀差”趨勢(shì)，使隊(duì)伍構(gòu)成更不合理。加上崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作沒(méi)有到位，外出學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)偏少，即使沒(méi)有流出，也是知識(shí)更新慢，觀念陳舊，工作在低水平重復(fù)。工作人員知識(shí)能力這種結(jié)構(gòu)顯然很不適應(yīng)新形勢(shì)下醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的需要。

4．經(jīng)費(fèi)投入不足

基層衛(wèi)生行政監(jiān)督目前存在的又一突出問(wèn)題是財(cái)政投入不足。衛(wèi)生行政監(jiān)督屬于純公共產(chǎn)品，理應(yīng)全部由公共財(cái)政埋單。但基層各地政府的財(cái)政投入普遍偏少，使執(zhí)法監(jiān)督工作連必備的交通、采證等物力配備都存在缺口，直接導(dǎo)致監(jiān)督頻次不夠，覆蓋面不廣，監(jiān)督質(zhì)量得不到保證。另一方面，也使得衛(wèi)生監(jiān)督人員的勞動(dòng)價(jià)值得不到應(yīng)有體現(xiàn)，有的地方甚至連人員工資都沒(méi)有保障。為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)困難，有的縣區(qū)只好巧立名目，靠行政收費(fèi)來(lái)補(bǔ)充。據(jù)權(quán)威人士調(diào)查，長(zhǎng)期以來(lái)基層政府對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督的籌資職能?chē)?yán)重缺位，由財(cái)政完全提供經(jīng)費(fèi)的僅占所調(diào)查機(jī)構(gòu)總數(shù)的18．2％，有35．8％的基層政府只承擔(dān)衛(wèi)生監(jiān)督活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的50％，有0．5％的機(jī)構(gòu)國(guó)家財(cái)政完全沒(méi)有投入。即使在能夠完全承擔(dān)的地方，其投入也離切實(shí)履行監(jiān)督職能的需要有較大差距。有學(xué)者調(diào)查溫州市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)財(cái)政情況后指出，目前衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收入占到其全部收入的30．46％（審批、監(jiān)測(cè)、培訓(xùn)、體檢、檢驗(yàn)、罰返等），地市級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)財(cái)政撥款的87％用于人員和社保經(jīng)費(fèi)，縣市級(jí)則超出100％，幾乎沒(méi)有任何業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)缺乏保障，導(dǎo)致很多基層所站平時(shí)要用較多精力搞創(chuàng)收來(lái)維持業(yè)務(wù)工作開(kāi)展和職工福利待遇，不能認(rèn)真全面地開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)，有時(shí)連正常的監(jiān)督行動(dòng)都顧不上。當(dāng)然，不可否認(rèn)，衛(wèi)生監(jiān)督體制還不健全也不排除其他一些社會(huì)不良因素的影響。比如，由于醫(yī)政監(jiān)督工作所管理的對(duì)象絕大部分是本系統(tǒng)的單位和人員，關(guān)系網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜，人情壓力重重，在監(jiān)督中有的人難以突破“關(guān)系網(wǎng)”、“人情網(wǎng)”的壓力，認(rèn)為走走過(guò)場(chǎng)、擺擺樣子就行了，不必動(dòng)真格。于是，實(shí)施約束、申誡或處罰，有時(shí)表面看非常嚴(yán)厲，力度很大，處罰金額不小，但隨著工作的難度的增加，被監(jiān)督者抵觸情緒趨大，“雷聲大雨聲小”、“君子動(dòng)口不動(dòng)手”等現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。開(kāi)始時(shí)是聲勢(shì)浩大，聲色俱厲，到后來(lái)則虎頭蛇尾，一切好商量，隨意性變大，個(gè)人感情色彩漸濃。變成執(zhí)法雖嚴(yán)效果卻差，影響監(jiān)督的公信度與有效性。

三、福建省南平延平區(qū)的實(shí)證分析

延平區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督雖然與全國(guó)一樣已大體走上軌道，并頗有成效，但存在問(wèn)題及成因也十分明顯，較有代表性。

1．監(jiān)管的體制性矛盾突出

自2010年開(kāi)始到現(xiàn)在，南平市的10個(gè)縣（市、區(qū)）中只有1個(gè)將醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政許可和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法全部移交衛(wèi)生監(jiān)督所，有4個(gè)只是將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，有2個(gè)只將打擊非法行醫(yī)專(zhuān)項(xiàng)整治工作移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，其余的3個(gè)縣（市、區(qū)）則仍全部留在衛(wèi)生局。這種不一致的情況使各縣（市、區(qū)）執(zhí)法主體多元化，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍分離，執(zhí)法模式不統(tǒng)一，常導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督職能時(shí)有交叉，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不一，執(zhí)法尺度不一，工作要求不一，辦事效率不高，難以有效地集中力量統(tǒng)一行動(dòng)，以爭(zhēng)取更為有效的監(jiān)督效果。在延平區(qū)，由于對(duì)區(qū)內(nèi)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理職能權(quán)限大多仍保留在區(qū)衛(wèi)生局手中，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置和許可審批注冊(cè)、登記等，所以，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所為了監(jiān)督的權(quán)威性，在監(jiān)督中便多以其名義行使職能。這樣，監(jiān)與管脫節(jié)，關(guān)系變得十分不順，監(jiān)督顯得缺乏力度，無(wú)法從源頭上控制醫(yī)療衛(wèi)生事故苗頭。衛(wèi)生局對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)既管理又監(jiān)督，實(shí)則是自管自監(jiān)，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，監(jiān)督執(zhí)法也就勢(shì)必“打折扣”。如在對(duì)一些醫(yī)療衛(wèi)生行為實(shí)施監(jiān)督時(shí)，有的醫(yī)務(wù)人員就認(rèn)為都是一個(gè)系統(tǒng)的，何必那么較真。還如，對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員提出的意見(jiàn)，有的醫(yī)務(wù)人員就不夠重視，能應(yīng)付就應(yīng)付。結(jié)果，都使得有關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)在本系統(tǒng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)貫徹不到位，難落實(shí)。

2．監(jiān)督執(zhí)法主體力量薄弱

目前延平區(qū)轄區(qū)人口約50萬(wàn)，屬于監(jiān)督對(duì)象的醫(yī)療機(jī)構(gòu)共有292個(gè)，其中醫(yī)院2家，疾病預(yù)防控制中心1家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（或站）18家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生14家，村衛(wèi)生所230家，個(gè)體診所及其它醫(yī)療機(jī)構(gòu)27家。同時(shí)，全區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、傳染病衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生和放射衛(wèi)生等也離不開(kāi)相應(yīng)的監(jiān)管。而區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所目前在崗的18人中女性占17個(gè)，其中有醫(yī)學(xué)預(yù)防本科學(xué)歷的僅1人，護(hù)理專(zhuān)業(yè)專(zhuān)科畢業(yè)的1人，其余皆為中專(zhuān)以下非專(zhuān)業(yè)學(xué)歷人員。面對(duì)需要實(shí)施有效監(jiān)督的大量機(jī)構(gòu)和人員，衛(wèi)監(jiān)所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平時(shí)常有點(diǎn)跟不上；加上體制不順，以及知識(shí)更新機(jī)會(huì)少，經(jīng)費(fèi)不足，監(jiān)督手段落后，完成各項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)就經(jīng)常顯得吃力繁重。無(wú)可否認(rèn)，延平區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督有時(shí)難以到位也存在一些客觀原因。例如，監(jiān)管對(duì)象多數(shù)分散在偏僻的農(nóng)村，且多路途較遠(yuǎn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍“缺醫(yī)少護(hù)”，常不得不使用一些非衛(wèi)技人員，有時(shí)默認(rèn)超許可診療活動(dòng)，監(jiān)督中出現(xiàn)疏漏等就在所難免。還比如，現(xiàn)在的一些無(wú)證診所流動(dòng)性極大．一般都隱藏于城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村及居民區(qū)的樓院內(nèi)，非法執(zhí)業(yè)者又多為外來(lái)流動(dòng)人口，居無(wú)定所，來(lái)去無(wú)蹤。為逃避執(zhí)法部門(mén)的打擊，他們往往采用“游擊戰(zhàn)術(shù)”，經(jīng)常在住處附近變更診療場(chǎng)所，且診療場(chǎng)所與藥品存放處也不在同一地點(diǎn)，這也給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員查處帶來(lái)一定的難度，當(dāng)衛(wèi)生執(zhí)法人員離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)后，他們又照舊行醫(yī)，無(wú)法加以取締。

四、加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的對(duì)策思考

為了更好保障人民群眾的生命安全和身體健康，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，建立健全其相關(guān)法律法規(guī)與執(zhí)法監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、合理用藥以及醫(yī)療廣告等實(shí)施的有效監(jiān)管，顯然勢(shì)在必行，十分迫切。

1．規(guī)范監(jiān)督責(zé)任，理順監(jiān)督職能

實(shí)踐說(shuō)明，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督在實(shí)際工作中存在缺位、錯(cuò)位和越位現(xiàn)象，原因之一是執(zhí)行主體不一致，上下工作不對(duì)口，信息溝通不暢。因此，首先應(yīng)該進(jìn)一步明確衛(wèi)生行政部門(mén)和衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自的職能，統(tǒng)一實(shí)行管監(jiān)分離，政事分開(kāi)，各司其職，將衛(wèi)生監(jiān)督所作為衛(wèi)生行政部門(mén)內(nèi)的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，或者作為單列的行政機(jī)構(gòu)。今后我國(guó)事業(yè)單位改革的一個(gè)方向，就是要把完全承擔(dān)行政職能的單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。這樣，既有利于切實(shí)解決執(zhí)法主體不清、職能交叉等問(wèn)題，也有利于衛(wèi)生行政部門(mén)抓好行業(yè)管理，真正當(dāng)好“裁判員”，提高行政效率。如果再繼續(xù)什么“委托執(zhí)法”，顯然無(wú)益于減少行政管理重復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)及消除多頭執(zhí)法等弊端，也不符合事業(yè)體制改革的趨勢(shì)。理順了機(jī)構(gòu)和職能的關(guān)系，監(jiān)督人員目前存在的身份混亂問(wèn)題，就可名正言順地加以統(tǒng)一，即宜于一律轉(zhuǎn)為行政編制，人員實(shí)行公務(wù)員管理。改制后由于同樣都由財(cái)政開(kāi)支，不但不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，還有利于整合衛(wèi)生資源和轉(zhuǎn)變行政職能，提高行政監(jiān)督效率。現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是將政府的決策與執(zhí)行職能逐步分開(kāi)，縮小政府組成部門(mén)及其決策人員的規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大行政執(zhí)行人員規(guī)模，進(jìn)而提高行政決策科學(xué)性，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督力度。

2．加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

基層的衛(wèi)生監(jiān)督工作也要靠人來(lái)做。建設(shè)一支能適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)需要的結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛、廉潔自律、秉公執(zhí)法和辦事高效的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，是搞好基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作和保障人民健康的關(guān)健。因此，首先應(yīng)該滿足監(jiān)督人員數(shù)量的合理需要，參照原衛(wèi)生部關(guān)于按“轄區(qū)每萬(wàn)名常住人口配備1－1．5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制”的規(guī)定，配足配齊工作人員。其次要調(diào)整衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，增加臨床醫(yī)學(xué)、法律學(xué)、公共衛(wèi)生管理學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人員，讓熟悉醫(yī)療流程、懂得醫(yī)療市場(chǎng)管理的專(zhuān)業(yè)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。為此，一要嚴(yán)格把好入口關(guān)，聘用人員時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，把“遵守法律和職業(yè)道德”、”具備衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)的專(zhuān)業(yè)和法律知識(shí)”、“經(jīng)過(guò)衛(wèi)生監(jiān)督員崗位培訓(xùn)并考試合格”、“新錄用人員應(yīng)具有大專(zhuān)以上學(xué)歷”五個(gè)條件作為標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄取，配齊配強(qiáng)隊(duì)伍，從源頭上為建立負(fù)責(zé)任、有活力的衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍奠定基礎(chǔ)，盡快適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和任務(wù)需要。二要重視培訓(xùn)輪訓(xùn)。基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督涉及面廣，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，即使接受過(guò)高學(xué)歷教育，隨著醫(yī)療知識(shí)和技術(shù)的豐富與發(fā)展也會(huì)老化。所以，為適應(yīng)衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的新要求，要通過(guò)各種形式，認(rèn)真實(shí)施原衛(wèi)生部《2005—2010年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》，及時(shí)讓他們得到繼續(xù)教育，提高整體素質(zhì)就顯得必不可少。培訓(xùn)輪訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該重在實(shí)際工作需要，首先是加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高依法監(jiān)督能力；其次是充實(shí)醫(yī)政管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，真正成為醫(yī)政執(zhí)法監(jiān)督工作的行家里手；同時(shí)重視進(jìn)行“廉潔勤政、執(zhí)法為民”的教育，提升職業(yè)道德境界。

3．規(guī)范執(zhí)法行為，增強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)

與其他行政工作一樣，加強(qiáng)內(nèi)部管理也是保證基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督公正與效率的重要手段。為此，也應(yīng)當(dāng)按照原衛(wèi)生部印發(fā)的《全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作規(guī)范》、《關(guān)于衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制的若干規(guī)定》等一系列文件規(guī)定，建立明確的責(zé)任制，認(rèn)真履行職責(zé)，做到任務(wù)明確，責(zé)任到人。主要是建立健全規(guī)章制度和工作程序；完善制約機(jī)制，建立關(guān)健崗位輪換和執(zhí)法回避制度；公開(kāi)辦事程序和辦事結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督；強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，保護(hù)和尊重監(jiān)督對(duì)象的合法權(quán)益；大力推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法考核和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，不斷規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。此外，由于基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督在針對(duì)具體事情或問(wèn)題時(shí)多涉及到多個(gè)部門(mén)，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行上環(huán)、取環(huán)、結(jié)扎、人流等項(xiàng)目時(shí)涉及到計(jì)生部門(mén)監(jiān)管，藥品、醫(yī)療器械等使用時(shí)涉及到藥監(jiān)部門(mén)監(jiān)督，醫(yī)療廣告時(shí)涉及到工商部門(mén)監(jiān)管，非法行醫(yī)罪查處時(shí)涉及到公安部門(mén)監(jiān)控等，所以，要取得實(shí)效并非只靠衛(wèi)生行政監(jiān)督一家機(jī)構(gòu)就能湊效，更需要相關(guān)部門(mén)的密切配合。這就需要加強(qiáng)各個(gè)相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系協(xié)作，建立信息共享，探索協(xié)調(diào)新方法。如鏟除非法行醫(yī)這顆毒瘤，衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)固然責(zé)無(wú)旁貸，但如無(wú)公安、藥監(jiān)、工商、監(jiān)察、科技等部門(mén)配合，就很難取得效果。特別在開(kāi)展一些大規(guī)模或重大的打擊非法行醫(yī)行動(dòng)中，不僅要成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂聯(lián)席會(huì)議制度，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法；而且要加強(qiáng)與基層政府、派出所、村（居）委會(huì)、城管等部門(mén)的聯(lián)系，如嚴(yán)格出租屋管理，嚴(yán)禁屋主租借場(chǎng)地給他人從事非法行醫(yī)活動(dòng)等，才能有效化解監(jiān)督人員孤軍獨(dú)進(jìn)的困境，提高監(jiān)控效率，使非法行醫(yī)無(wú)藏身之地。

4．增加財(cái)政投入，提供必要保障

基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督是純公共服務(wù)，需要公共財(cái)政保障其有效運(yùn)作。因此基層政府都應(yīng)當(dāng)按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，提供“衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)所需的一切經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)和發(fā)展建設(shè)支出”，按照財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的意見(jiàn)》（財(cái)社12000217號(hào)），在政府預(yù)算中根據(jù)其需要加以合理安排，保證其履行職責(zé)擁有必要經(jīng)費(fèi)。為了使財(cái)政投入得到保障，還應(yīng)該通過(guò)立法形式在法律法規(guī)上得以固定，以防止這一方面的投入出現(xiàn)非常規(guī)形態(tài)變化。同時(shí)，基層衛(wèi)生行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)按時(shí)積極向同級(jí)政府匯報(bào)說(shuō)明工作需要，爭(zhēng)取財(cái)政全額預(yù)算安排的主動(dòng)權(quán)。財(cái)政保障的一個(gè)重要體現(xiàn)是物力保障。針對(duì)目前基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在建設(shè)面積不達(dá)標(biāo)，快速檢測(cè)設(shè)備數(shù)量不足，執(zhí)法取證工具和辦公設(shè)備性能陳舊，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落后等嚴(yán)重影響監(jiān)督監(jiān)測(cè)質(zhì)量和執(zhí)法公正性權(quán)威性的現(xiàn)象，基層政府也有責(zé)任按照原衛(wèi)生部關(guān)于《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的配置標(biāo)準(zhǔn)，積極提供監(jiān)督執(zhí)法辦公用房、執(zhí)法車(chē)輛，以及取證與快速檢驗(yàn)的設(shè)備、通訊工具、防護(hù)裝備、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，為衛(wèi)生監(jiān)督和綜合執(zhí)法提供物質(zhì)保障，從根本上解決“收費(fèi)養(yǎng)人”問(wèn)題。

5．依靠群眾，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督威力

基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督中目前還有不少問(wèn)題有待解決，效果不盡如人意，又一重要原因在于社會(huì)監(jiān)督乏力，正面引導(dǎo)和宣傳教育不夠，使得一連串專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)變成只治標(biāo)，不治本。因此，加強(qiáng)監(jiān)督的當(dāng)務(wù)之急就是要提高廣大人民群眾的思想認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變那種認(rèn)為違法行醫(yī)、虛假?gòu)V告等對(duì)社會(huì)不會(huì)產(chǎn)生大危害的錯(cuò)誤觀念。為此，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與報(bào)紙、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)常性聯(lián)系，通過(guò)各種媒體切實(shí)加大依法行醫(yī)的宣傳力度，將針對(duì)地域放在農(nóng)村與社區(qū)，把側(cè)重點(diǎn)放到低收入人群和違法行醫(yī)者身上，確保宣傳教育不走過(guò)場(chǎng)，不流于形式。并設(shè)立群眾舉報(bào)信箱和舉報(bào)電話，建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)廣大群眾與違法行醫(yī)作斗爭(zhēng)，不到黑診所就醫(yī)，不購(gòu)買(mǎi)和參與不正規(guī)的藥品保健推銷(xiāo)義診活動(dòng)。此外，還應(yīng)該主動(dòng)接受社會(huì)輿論和群眾監(jiān)督，如邀請(qǐng)群眾參加監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)，將醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“醫(yī)療事故、醫(yī)療差錯(cuò)、受行政處罰等情況”向社會(huì)公示，警示和告誡違法行為，提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自律性和守法自覺(jué)性。尤其面對(duì)仍日益猖獗的虛假醫(yī)療廣告，更要著重強(qiáng)化管理與查處，如嚴(yán)格審批程序，采取更嚴(yán)厲的制裁手段，追究廣告主和刊登媒體的責(zé)任，以從根本上加以杜絕，切實(shí)保障人民群眾的身心健康不受損害。

作者：陳忠史策單位：福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院福建師范大學(xué)