環境稅制的問題探討范文

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一、從征稅的正當性、合理性詳察環境稅征稅范圍

（一）環境稅與排污費各有其適用范圍，不應混淆從全球經驗看，對于社會可容忍的污染行為，政府既可選擇排污費也可選擇環境稅方式加以干預。但政府選擇干預方式時，不能不詳察其適用條件。顯然，環境稅與排污費各有其特定適用條件，這種條件就是污染行為的損害范圍、損害對象及損害結果是否可以精確或大體界定。生活垃圾、一般工業固體廢物等不宜流動的污染物，通常給特定區域的環境和居民帶來損害，損害結果也是可以用貨幣計量的——大體上相當于環境修復費用或污染物的處理費用，包括污染物收集、焚燒、填埋等費用。此類污染物損害的環境屬于社團產權范疇，適合采用市場交易價格方式——收費方式加以解決：地方政府代表這一區域的居民與特定排污者進行交易，并依據污染物的治理成本靈活地調整收費標準；居民出于對周圍環境和自身環境和健康的關切，有動力監督排污行為、排污費的征收效率及使用效果，排污者則根據自身能力和利益最大化的需要向政府支付特定排污費以獲得最佳數量的排污權，地方政府最終使用交易所得處理污染、修復環境，平衡社會成員與排污者關系。這是一種利益邊界精確而且有效率的交易，也是一種建立在平等自愿基礎上的能夠實現政府、特定居民、排污者三方共贏的公平交易。因此，從經濟依據和征收效率看，對不宜流動的污染物征收排污費不失為一種最佳選擇。但是，諸如廢氣、部分廢水等跨界流動、擴散的污染物，其損害范圍和損害對象模糊，損害結果也難以精確計量。此類污染物不宜采用排污費形式加以干預，因為利益邊界的模糊性以及隨之產生的過高的交易費用，抑制了政府（更高層級）代表眾多不特定居民與特定排污者發生交易的可能性。此類污染物損害的環境屬于純公共產品和集體產權范疇，較為可行的干預方式是征收環境稅，即通過公共決策程序，采用多數決策規則，強制性地讓排污者繳納一筆稅款。需要著重指出的是，由于利益邊界的模糊性，以及排污者和相關利益者對選民代表的影響，這筆稅款通常不足以覆蓋修復環境所需費用（假如受損環境可以人工修復），需要大量額外的預算撥款加以彌補。這無疑會減輕排污者經濟負擔，造成其他納稅人稅負加重或福利減少。從這一意義上講，征收環境稅在經濟上和政治上缺乏充足的正當性與合理性，稅制設計本身潛伏著征管效率不高的風險。同時，由于利益邊界的模糊性，監督排污行為、環境稅的征收效率及使用效果，對居民而言在經濟上是不劃算的，因而鮮有監督動力，而缺乏公眾監督的稅收征管通常是低效率的。由此可知，在理論上環境稅可以作為政府干預跨界流動、擴散的污染物征的一種備選方式，但從經濟依據、政治依據和征管效率考察，卻不是最優選擇，而是政府在無法找到其他更有效的治污手段的困境下，不得已采用的次優干預手段。由于環境稅與排污費的不同屬性及其對征管效率的顯著影響，即使是在稅制較為完善的OECD國家，環境稅費并存現象也較為普遍。因此，從理論和實踐上講，排污收費全面改革為征收環境保護稅缺乏應有的依據。我國在推動環境保護費改稅過程中，不應選擇徹底廢止排污收費制度的做法，而應仔細甄別某一種染物有無流動性和擴散性、損害范圍、損害對象、損害結果是否可以精確或界定，宜稅則稅，宜費則費。如果隨意地擴大征稅范圍，勢必將一部分適合征收排污費的項目納入環境稅征收范圍，從而喪失征稅的正當性與合理性，降低納稅人的遵從度和公民監督的積極性，引發稅收流失和征管效率低下的問題。

（二）我國環境稅征稅范圍的具體設計一是嚴格區分環境稅與排污費適用范圍，噪音、生活垃圾、建筑揚塵、一般工業固體廢物等不具有流動性和擴散性的污染物仍采用征收排污費辦法，不實行費改稅。二是按照我國稅制改革總體要求，將必要的、最少的、易于征管的，且具有跨界流動、擴散特點的污•財稅改革染物納入環境稅征稅范圍，以避免稅目復雜繁多、與環境相關稅種在功能上重復疊加、征稅效率低等弊端的發生。建議加快資源稅、消費稅、車船稅等與環境直接相關稅種的改革進程，將煤炭這一我國消耗的主要化石能源以及其他一些容易給環境造成污染的消費品納入消費稅征稅范圍，將水資源納入到資源稅征收范圍，對不同排量機動車、不同排放標準的機動車征收有差別的車船稅。在這一前提下，科學設計環境稅的調節范圍，將防治任務繁重、社會達成共識、環保部門已取得征收經驗的污染物，如廢氣中的二氧化硫、氮氧化物，污水中的化學需氧量、氨氮以及鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷等五種主要重金屬納入征稅范圍。三是為了鼓勵減少化石能源消耗、轉變經濟發展方式，實現我國2030年左右二氧化碳排放達到峰值的目標，將煤炭、成品油、天然氣使用過程中排放的二氧化碳納入征稅范圍。四是稅目設置采用列舉和概括相結合方式，以增強環境稅適用性和延展性，列舉的稅目滿足當前全國重點污染物防治的需要，而“其他重點污染物”所概括的稅目則在滿足地方重點污染物防治需要的同時，也為未來將其他污染物，特別是新發現的其他重點污染物列入稅目留下入口。稅率不宜簡單實行基本稅率與懲罰性稅率，應以基本稅率為起點，根據實際排放數值，實行累進與累退相結合稅率稅，不封底、不封頂，誘導排污者人加快技術創新，采用更環保設備、工藝。減少污染物和污染強度，（稅目與稅率具體見表1）。五是設置最少、必要的免稅項目。企業或個人從事公交客運和公路、水路客運過程中排放的廢氣免稅，主要目的是鼓勵公交出行、綠色出行，減少私家車和單位公車的使用頻率和排污量。企業和個人從事遠洋捕撈、貨物運輸過程中排放的廢氣免稅，主要原因是排污行為發生在境外，不宜監管，國家間稅收競爭的需要，如美國、挪威等國免征在境外水域作業的商業捕魚船的能源產品稅。企業和個人整車運輸鮮活農產品過程中排放的廢氣免稅，主要是為了配合鮮活農產品運輸綠色通道政策，促進鮮活農產品流通。

二、實行約束與激勵相融合的稅率機制

（一）關于《征求意見稿》中稅率安排的認識第一，統一的稅率方案不能反映多數地方企業治理污染的實際成本。實踐表明，即使是同一污染物的治理成本在不同地區也存在較大差異，城市高于農村，東部高于中西部，人口密度大的地區高于人口密度低的地區。全國統一的稅率與各地企業實際治理成本相比較，會出現下列三種情形：一是在江蘇等少數地區二者大體一致；二是在部分經濟發達地區稅率水平遠低于當地企業治理成本，如江•財稅改革蘇省二氧化硫每一污染當量稅率為1.2元，天津市目前規定的收費標準為每一污染當量6.3元，顯然如果以江蘇收費標準制定環境稅稅率，遠不能滿足天津市的治污需要；三是在中西部地區稅率水平高于當地企業治理成本，有可能超過部分企業的承受能力。第二，由于上述原因，部分地方政府有可能采取變通、不合作甚至抵觸策略，使環境稅制在實施中受阻，影響稅收征管效率。具體而言，部分發達地區政府傾向于采取提高實際稅率、加大治污力度甚至淘汰部分污染產能的策略，以實現本轄區社會經濟與自然環境在更高水平上的和諧發展。就中央政府而言，此類地方政府的動機和行為，總體上符合自己的政策意圖，因此有可能會采取默認甚至鼓勵的策略。如此，正式的稅制及稅率被非正式的地方規制及高稅率替代。面對地方政府與中央政府這一博弈結果，轄區內納稅人有可能普遍采取不遵從甚至公開抵制策略，使稅制運行變得異常困難，稅收征管效率異常低下。而對于中西部地區政府而言，它更多關注本轄區經濟發展規模、企業經營情況、就業壓力和財政收入增長速度，環境問題則放在次要位置。由于該地區資源性、能源性產業位置突出，高稅率有可能削弱企業核心競爭力，導致失業增加，經濟發展放緩，財政收入萎縮，因此地方政府傾向于選擇降低實際稅率、保護企業利益的策略和行動方案。具體策略和行動方案取決于中央檢查方式和力度。中央檢查方式沒有漏洞且力度較強，地方政府則采取補貼、退稅等迂回方式降低企業的實際稅率，反之則采取少征稅、不征稅或默許企業偷逃稅款方式降低實際稅率。無論哪一種策略和行動方案，都會使稅收征管陷入低效率狀態之中。第三，上述中央政府與地方政府之間稅收博弈，有可能引發污染源從高稅率地區遷移到低稅率地區現象，即污染源從環境污染已經比較嚴重的地區轉移到環境承載能力相對強、需要企業發展的中西部地區，特別是農村地區。污染源的遷移會使環境稅制的環保功能弱化，這是因為污染源的遷移并不會減少污染物總量，而污染物的跨界流動和擴散又會抵消環境稅在發達地區和污染物重點防治區的環保功效。這一問題需要引起警惕，并在環境稅立法過程中加以防范。

（二）我國環境稅稅率的具體設計一是實行約束與激勵相融合的稅率機制。與其他國家相比，我國流轉稅具有良好的籌資功能，沒有必要讓環境稅成為籌集環保資金的主要手段。為此，稅率設計應以控制和減少污染，培育綠色生產和消費文化，推進生態文明建設為主要考量，同時兼顧籌集環保資金的需要。既然如此，稅率設計可引申為約束與激勵相融合，發揮差別稅率的治污功能。具體而言，就是要設置基本稅率和低稅率。對按濃度限值或排放總量指標排放污染物的納稅人實行基本稅率，基本稅率要適度，要對排污者形成較強約束力。對低于標準排放污染物的納稅人實行的實行低稅率，以激勵納稅人主動治理污染。這一稅率安排體現多排放多納稅、少排放少納稅的原則，有利于促使納稅人根據自身條件、市場競爭狀況和環境成本，自主調整生產經營決策和投資計劃，或退出高污染項目，或淘汰落后產能，或采用新工藝、新設施。其實質是利用市場機制調節排污行為，既發揮市場在資源配置過程中的決定性作用，又提高政府治理環境的效率。二是按新排污費征收標準的80%確定基本稅率（具體見表1，低于《征求意見稿》設計的水平）。基本稅率應以中西部地區企業平均治污成本為主要依據。《征求意見稿》設計的稅率水平大體上略低于按東部地區治污需要設計的，沒有充分考慮中西部地區的治污需要及其企業的實際承受能力。這一基本稅率的最大風險是中西部地區政府采取不合作策略，在征稅中變相降低實際稅率，其結果，如前所言，會導致稅制運行變得異常困難，稅收征管效率異常低下。三是低稅率按污染物排放低于濃度限值或排放總量指標10%以上的，適用低稅率，具體按污染物降低比例同幅度降低基本稅率。考慮到稅收征管及主要污染源治理的需要，低稅率適用于已安裝污染物自動監測設施且經環保部門審核有效運行的排污者。四是建立正常調整稅率的機制。為應對物價上漲和治理成本不斷增加的壓力，應當隨物價和治理成本變化，定期（可考慮3年）調整稅率。五是二氧化碳稅在全國統一實行較低稅率，即每噸二氧化碳征收5元定額稅率。這一稅率主要基于以下兩點考慮。我國全球溫室氣體減排責任及碳稅稅率水平必須與自身經濟發展水平，特別是人均GDP相匹配。依據2012年澳大利亞每噸二氧化碳24美元稅率（2014年已廢除碳稅）測算，理論上我國碳稅稅率最高值為每噸二氧化碳16元。我國高耗能產業比重大和地區間經濟不平衡兩大現實，又決定了我國不允許一開始就實行較高稅率。為此，稅率應采用漸進方式，初期按煤炭、天然氣和成品油單位排碳量設置較低的稅率，然后依據社會經濟發展和國際協調情況，逐步提高稅率。

作者：徐州全 單位：山西省財政稅務專科學校