財政資金股權投資論文范文

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一、國外政府財政資金股權投資理論及實踐

以色列政府于1993年出資5億美元啟動了YOZMA計劃：（1）資金中政府比例占40%，其余60%來自境內私人資本和國內外的創投公司；（2）采用合伙制，YOZMA作為有限合伙人，不參與基金的日常管理；（3）必須投資于以色列高科技公司。從美國、德國以及以色列政府財政股權投資經驗看，政府對推動股權投資的發展起著至關重要的作用，承擔著引導社會資本進入股權投資市場以及彌補市場失靈的責任。政府資金參與股權投資，不僅可以充分發揮其宏觀指導和調控的職能，保障股權投資良好的外部環境，為股權投資提供政策、法律上的支持，還可以完善市場體系，做好股權投資的監管，規范投資行為。同時，通過利用政府財政一定比例的資金投入，不僅創造了更多就業機會，還增加了各級政府的財政收入來源，為我國推進財政資金股權投資改革提供了有益借鑒。

二、我國政府財政資金股權投資實踐

2009年4月，科技部和財政部批準的六家創業投資引導基金股權投資項目簽訂協議書，專門向初創期科技型中小企業進行投資。承擔項目的六家創投公司將分別發起設立六個創業投資基金，重點投資于初創期科技型中小企業，首批融資規模達10.45億元，其中引導基金參股投資1.59億元。這是我國財政首次以股權投資方式與投資公司合作。隨著經濟社會的發展和政府職能的轉變，近幾年來，政府財政資金股權投資的概念在市場上已經不陌生。清科研究中心《2013年中國產業投資基金專題研究報告》指出，政府引導基金在我國經歷了探索起步、快速發展、規范設立與運作三個階段的發展，到目前已經進入相對成熟的市場化運作階段。隨著國內資本市場的逐漸復蘇，由地方政府設立引導基金的熱情逐步升溫，各省、市、自治區分別制定出臺了適合本地的政府創業投資引導基金設立方案。其中，江蘇省、廣東省的政府財政資金股權投資目標明確、運作規范、管理科學，對其它省市推進政府資金股權投資有一定的借鑒意義。

（一）江蘇經驗

2011年10月，江蘇省財政廳下發了《關于區域重點成長型企業發展扶持資金試行股權投資等使用方式的意見》。各市、縣財政局根據《意見》要求，結合實際，確定了重點成長型企業發展扶持規劃，擬定了股權投資、融資風險專項資金、定向融資擔保等資金運作方案。省財政廳根據評審結果分兩批與運作方案相對成熟的31個市、縣財政部門簽訂了為期三年的資金使用協議，共撥付資金3.68億元，引導各市、縣財政出資3.73億元，共同組成地方區域發展扶持專項資金，并委托江陰市高新技術創業投資有限公司為股權投資管理機構和出資人代表，從2012年開始實施財政資金有償使用試點。從發展情況來看，江蘇財政資金股權投資企業發展態勢良好，取得了明顯成效。到2013年底，江蘇省采取股權投資方式運行的資金額度為12.59億元，共投資174戶企業，已完成投資8.34億元；2013年被投資企業共實現銷售收入206.87億元，同比增長13%。采用定向融資擔保和融資風險基金方式的資金額度為7.26億元，共為765戶企業53.45億元貸款提供擔保和融資風險補償服務，年均放大倍數5倍以上；2013年被扶持企業2013年度共實現銷售收入935.61億元，同比增長17%；實際上繳稅收44.42億元，同比增長13%；實現凈利潤63.71億元，同比增長12%。財政股權投資以戰略性新興產業和高端服務業內企業為主要投資對象，在174戶獲得扶持資金股權投資的企業中，近140戶為江蘇省十大戰略性新興產業和高端服務業內企業，新興產業和服務業企業占比80%，促進了江蘇省產業轉型升級。江蘇政府財政資金實行股權投資的經驗表明，財政資金參股企業對于促進企業良性發展具有多方面的作用。

（二）廣東經驗

2013年初，廣東省財政廳出臺了財政經營性資金實施股權投資意見等文件，擴大對現有財政經營性領域資金的股權投資改革。廣東的主要做法有：1.明確股權投資的范圍和比例安排。2013年省級財政用于股權投資的總額約187億元，其中：注入資本金類項目、用于公路交通、軌道交通、機場建設、水利設施等重大基礎設施和重大項目建設的資本金，按不低于專項資金規模70%的比例進行股權投資；產業扶持類專項資金項目，用于支持重點產業和新興產業項目，按分別不低于專項資金規模的50%和40%進行股權投資;補助產業園區基礎設施建設、城鄉公用設施建設等，具備股權投資條件的，原則上實施股權投資。規定產業扶持類資金投資期限一般為3-5年，最長不超過10年,財政資金投入占股不超過總股本的30%，且不為第一大股東。2.明確股權投資改革的政策導向。一是引導投資方向。通過股權投資方式引導帶動社會資本投向基礎設施、新興產業、高新技術產業等政府需要扶持的領域，著力培育科技含量高、創新能力強的先導性產業。二是專業管理，市場運作。委托專業機構實施股權投資管理，以市場化的方式對項目的研判和選擇進行運作。三是循環使用，滾動支持。通過階段性持有股權，確定資金使用的責任主體，實現財政資金的保值增值和良性循環；建立和完善退出機制，適時退出獲得合理回報，形成財政資金滾動發展效應。四是防范風險，提高績效。明確受托管理機構責任義務，引入第三方機構對股權資金投入和使用進行風險評估和績效評價，建立健全風險防范和激勵約束機制。3.明確股權投資的運作模式。一是參股方式，包括直接注資、參與上市公司定向增發、委托管理機構直接投資、委托管理機構與企業合作發起設立專門的項目公司等方式。二是參股程序。產業扶持類專項資金實施股權投資管理程序包括：省級行業主管部門會同省財政廳項目申報指南；開展項目競爭性評審；按領域相關、業務專長、管理對接、綜合發展原則確定受托管理機構；受托管理機構開展獨立調查；省級行業主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金；受托管理機構按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業簽訂協議，具體實施。三是參股項目退出，適時進行股權轉讓、股票減持、其他股東回購等，實現財政資金退出。四是管理費用和收益管理，按受托管理財政資金總額的一定比例和管理業績，每年支付受托管理機構管理費用，并將投資凈收益的10%左右作為受托管理機構的獎勵資金。省財政股權投資資金退出后形成的收益，除支付管理費用和獎勵外，本金和剩余收益部分由受托管理機構負責上繳省財政，按原渠道滾動使用。五是資金管理和考核，引入第三方評價機構對股權投資資金的使用和管理進行風險評估和績效評價，對受托管理機構實行總體考核，對連續幾年未完成財政資金保值增值目標的受托管理機構，采取撤銷受托資格等懲罰措施。六是建立資金動態調整機制，對未完成年度股權投資的專項資金或行業主管部門，可減少下年度資金安排金額并作為今后申請財政資金的考量因素，對使用績效好的資金或行業主管部門，可增加滾動投入資金額度。4.明確界定各方的職責關系。按照參與股權投資的主體劃分，省政府是出資主體，享有資金所有者的各項權益；行業主管部門是責任和監督主體，負責股權投資管理的具體實施；財政部門是監管主體，負責財政資金的監督管理、收益上繳管理和績效評價；受托管理機構是經營主體，按委托管理協議及所持有股權行使股東權利、履行股東義務，并在法定程序內明確所投入財政資金的有限責任，建立市場化運作風險規避和退出機制。廣東的改革工作呈現以下幾個特點：（1）將用于支持經濟社會發展、提供準公共產品和社會有償服務等方面的財政投入明確為可實施經營性投資的資金，將符合條件的注入資本金類項目、產業扶持類項目、產業園區類等納入股權投資改革范圍，其規模走在全國前列。（2）準確定位財政經營性資金股權投資的方向、重點、方法。（3）將投資的領域確定為重要基礎設施、高投入高風險的高科技行業等市場資本不愿投入或投入不足的領域，發揮財政資金對社會資金的帶動作用。（4）財政經營性資金以盈利大小為主要目標，政府主管部門不參與企業日常管理，不干預企業經營決策。（5）在股權投資項目管理中引入市場化運作機制，將評審項目交由受托管理機構開展調查、可行性分析、投資方案談判等，并提出投資方案建議。（6）在股權投資管理中引入退出機制，通過階段性持股，獲取合理回報，實現財政經營性資金的滾動發展。（7）在項目管理中引入第三方風險評估和績效評價機制，對項目進行分析、判斷和價值評估，作為財政資金入股、管理、退出定價的重要依據。（8）明確實施股權投資的財政資金管理權限，仍由相關的主管部門負責實施，實現權責對等。

（三）推行政府資金股權投資中需重視的問題

從江蘇省、廣東省推行政府資金股權投資的實踐可以看出，得益于政府資金規模大、投資目標明確、政策扶持力度大等優勢，在實際運行管理過程中取得了良好的扶持效果。但由于缺少可參照的成功經驗，在以上兩省先行探索過程中，還存在一些需要重點關注的問題。1.資金管理制度有待進一步完善。在資金運行過程中，還存在一些需要解決的實際問題，如，股權投資對企業規模和利稅貢獻要求較高，需進一步明確投資企業的規模和納稅能力；股權投資的退出方式和損益確認原則需要明確和細化；涉及多方利益主體、多重利益博弈，需要對原有責任機制進行必要改造和重構，并將其規范化，防止出現新的權責不清晰、運轉不順暢、監管不到位等問題。2.資金管理人員的專業能力有待提高。市場化運作的股權投資對管理人員的專業能力要求較高，投資目標企業的篩選評定和投資跟蹤管理、績效評價，需要財政部門和資金管理機構具備金融、財務、投資管理等方面的專業知識。3.需健全風險防范機制。由于我國的市場體系仍然存在法治水平低、發育不完善、信用機制不健全等問題，使股權投資改革有可能面臨不少的風險挑戰，包括偏離政策方向風險、尋租謀利風險、委托風險、經營財務風險等，因此，需要在改革過程中不斷完善制度安排和規范操作細則，切實防范投資運作中的潛在風險。

三、推動我國政府財政資金股權投資發展的建議

（一）進一步完善管理制度

明確界定政府財政資金股權投資的范圍，財政經營性資金應逐步退出一般經營性、競爭性領域，轉為主要投向重要基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、高新技術產業、創新創業型企業等社會資本投入不足的領域，防止擠出效應的產生。進一步細化和明確資金運行管理機制，在企業遴選、資金監管、績效評價、股權退出等各個環節制定既契合市場要求又具有可操作性的管理機制和操作細則。進一步完善責任機制重構及落實辦法，明確和落實政府部門、受托機構、被投資企業的權責關系。

（二）進一步體現市場化原則

市場經濟國家的實踐經驗表明，財政股權投資改革必須堅持引入市場化、專業化運作模式。政府應制定和完善政策環境，減少行政干預，把具體經營權交給直接面對市場的基金管理人；調整政府股權投資收益分配辦法，合理分配政府、受托機構與企業之間的損失和利得；探索完善激勵機制，充分調動受托機構和資金管理人的積極性，進一步提高政府財政資金運作效益。

（三）加快培養優秀管理人才

為了提高資金管理的專業水平，在加強學習培訓、提高財政工作人員業務能力的同時，應鼓勵和引導財政部門通過引進專業團隊和專業人才來打造專業化管理團隊，并充分利用第三方機構服務提高資金管理機構的綜合投資管理能力，提升政府財政資金管理水平。

（四）建立多層次資金市場，完善退出機制

“退出決定進入”是私募股權投資行業的重要法則，這個法則同樣適用于財政股權投資改革。國家應不斷深化中小板、創業板市場發行和運營改革，建立完善場外交易市場。地方政府可加快建立各種產權交易中心，并通過制定實施相關政策，簡化國有產權登記、轉讓流程，降低交易費用，為財政股權投資退出創造有利條件。

作者：何眉單位：甘肅省財政廳財經政策研究室