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“代建制”，是指政府通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。
為了整頓建筑市場，提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，2003年12月31日，國務(wù)院常務(wù)會議原則性通過了《投資體制改革方案》，該《方案》中提出：“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行‘代建制''''，即通過招標(biāo)等方式，……。”
隨著建設(shè)體制改革的深入，在政府投資領(lǐng)域中實(shí)行工程項(xiàng)目代建制已顯得越來越重要，因此進(jìn)一步完善代建制企業(yè)管理方法特別是財(cái)務(wù)管理方法十分必要。
一、代建制發(fā)展中存在的財(cái)務(wù)管理問題
（一）代建各方的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任問題
對代建單位來說，風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的內(nèi)容頗為復(fù)雜。一方面，代建單位不僅要全面完成以往項(xiàng)目使用單位所要承擔(dān)的全部工程項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，而且還要按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理和經(jīng)濟(jì)以及安全責(zé)任。另一方面，在目前的國內(nèi)工程建設(shè)行業(yè)現(xiàn)狀下，代建單位還要面對來自項(xiàng)目使用單位定位不明確對管理的干擾風(fēng)險(xiǎn)，工程條件變化的工期延期風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)損失后的財(cái)務(wù)賠償風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)項(xiàng)目使用單位也因風(fēng)險(xiǎn)并沒有或無法完全轉(zhuǎn)移而對委托代建持疑慮態(tài)度。因此，明確代建各方的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任乃當(dāng)務(wù)之急。
(二)工程建設(shè)資金撥付的方式不統(tǒng)一問題
在代建工作中，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)資金專項(xiàng)賬戶究竟設(shè)在哪一方合適？如何撥付？目前這一做法各地相當(dāng)不統(tǒng)一，如北京在代建單位設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶，政府投資部分由投資主管部門下達(dá)投資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度向代建單位撥付建設(shè)資金，由代建單位支付。而寧波的代建資金由項(xiàng)目使用單位管理，根據(jù)代建單位意見將款項(xiàng)直接支付給工程承包單位，而不通過代建單位支付。
(三)代建管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與核算問題
合理的代建費(fèi)用是代建工作能否高質(zhì)量完成的物質(zhì)保證。關(guān)于代建制收費(fèi)目前仍有一些問題在爭論之中。其一是項(xiàng)目使用單位的前期費(fèi)用和后期配合費(fèi)用是否也要列入“建設(shè)單位管理費(fèi)”科目？如果列入應(yīng)控制在多大比例？其二是代建費(fèi)應(yīng)否超出“建設(shè)單位管理費(fèi)”的核定標(biāo)準(zhǔn)？這些都有待作進(jìn)一步的探討和規(guī)范。
(四)代建制的財(cái)務(wù)考核問題
目前，政府投資項(xiàng)目的考核關(guān)系到資金的使用效率和效果，代建單位應(yīng)在年終或項(xiàng)目完成時(shí)，隨同會計(jì)報(bào)表一并報(bào)送相關(guān)的這些考核指標(biāo)。而現(xiàn)在國家沒有相應(yīng)的考核指標(biāo)體系，也沒有明確是否按原建設(shè)單位財(cái)務(wù)考核指標(biāo)考核，如投資計(jì)劃完成情況、交付使用資產(chǎn)率等等，以至于各地的做法各不相同。
二、代建制財(cái)務(wù)管理問題的對策
(一)明確代建制各方的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任
代建制涉及投資單位、項(xiàng)目使用單位、代建單位等多個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體，因此，我們認(rèn)為國家應(yīng)盡快通過立法來確立代建制度，明確和規(guī)范各方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，以利于代建制的健康、有序發(fā)展。首先“代建制”企業(yè)希望能夠盡快得到法律上的認(rèn)可和定位。目前“代建制”在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中予以了明確，各地政府也下發(fā)了有關(guān)規(guī)定。但是在建筑法、投資法、招投標(biāo)法等國家相關(guān)法律文件中尚沒有明確“代建制”企業(yè)的法律地位以及相應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；其次，在現(xiàn)行的有關(guān)建設(shè)管理制度中需要明確“代建制”企業(yè)的定位。目前國家已實(shí)行了工程咨詢制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、項(xiàng)目法人責(zé)任制等建設(shè)管理制度。但“代建制”作為新興的制度，在已實(shí)行的這些制度中卻沒有明確的規(guī)定，如何讓“代建制”找準(zhǔn)定位、適應(yīng)這些制度，是其發(fā)揮作用的關(guān)鍵。第三，“代建制”企業(yè)自身也需要在參建各方中找準(zhǔn)自己的位置并承擔(dān)自己的責(zé)任。在代建過程中，代建人不僅要與委托人、使用人產(chǎn)生合同關(guān)系，還會與參建各方發(fā)生關(guān)系，如設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、承包單位等。
(二)統(tǒng)一資金的撥付方式
目前代建管理費(fèi)有兩種資金劃撥方式，即轉(zhuǎn)撥方式或直撥方式。轉(zhuǎn)撥是指代建項(xiàng)目資金由主管財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目使用單位的資金申請，向項(xiàng)目使用單位撥付資金，項(xiàng)目使用單位再根據(jù)代建項(xiàng)目實(shí)施情況和代建單位的資金申請，向代建單位劃撥代建工程款和代建管理費(fèi)；直撥是指代建項(xiàng)目資金由主管財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目使用單位或代建單位的資金申請，向代建單位撥付資金，同時(shí)增加一聯(lián)撥款憑證交項(xiàng)目使用單位核算。
(三)明確代建管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和核算辦法
代建項(xiàng)目管理費(fèi)是指代建項(xiàng)目從籌建之日起至辦理竣工財(cái)務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性質(zhì)開支。我們認(rèn)為，代建項(xiàng)目管理費(fèi)以代建項(xiàng)目投資總概算為計(jì)算基數(shù)。代建項(xiàng)目管理費(fèi)從建設(shè)單位管理費(fèi)中列支，代建項(xiàng)目管理費(fèi)以代建項(xiàng)目批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算為基數(shù)，計(jì)算代建項(xiàng)目管理費(fèi)，代建項(xiàng)目管理費(fèi)結(jié)算以代建項(xiàng)目實(shí)際投資完成額為結(jié)算基數(shù)對代建項(xiàng)目管理費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整。代建項(xiàng)目管理費(fèi)由項(xiàng)目使用單位或財(cái)政部門統(tǒng)一支付，納入代建單位業(yè)務(wù)收入，實(shí)行收支兩條線管理。
（四）制訂并統(tǒng)一的與代建制相關(guān)的考核指標(biāo)
針對目前代建單位對代建項(xiàng)目的考核指標(biāo)不統(tǒng)一，隨意性大等情況，我們建議，國家應(yīng)盡快統(tǒng)一的與代建制相關(guān)的考核指標(biāo)，便于主管財(cái)政部門和項(xiàng)目使用單位對代建項(xiàng)目的效率和效果進(jìn)行考核和評價(jià)，具體包括下列指標(biāo)：投資完成率、投資進(jìn)度率、資金到位率、代建費(fèi)用率、在建工程占用率、資產(chǎn)交付使用率、項(xiàng)目投資效率、代建單位效率。