電子政務與管理體制革新范文
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一、我國電子政務面臨的新挑戰
我國即將展開意義重大的行政管理體制改革，黨的十七大對這次行政管理體制改革提出了最新和最重要的要求，這也是我國電子政務面臨的一系列新挑戰。
一是加快行政管理體制改革，建設服務型政府。構建服務型政府成為我國行政管理體制改革的目標。盡管我國針對服務型政府的研究和探索已有幾年，論述和理解亦不盡相同。但共性是，強調通過政府職能轉變和管理創新提高行政效率和降低行政成本，科學民主決策、政府公開透明和公眾廣泛參與，實現以服務為主要的政府職責等。服務型政府是在國際上電子政府（e-Government）建設大潮出現之后才成為公共行政管理的理論熱點和實踐重心的。在電子政府建設中，利用信息網絡技術，政府與公眾得以越來越廣泛和深入地實現互動，工作透明度和公眾參與度空前提高，形成了公眾廣泛參與下的全新的政府職能模式，政府對公眾的服務質量和效率大幅度提高，發生了政府管理從剛性的管制型政府邁向公眾廣泛參與的治理型政府的變化。2001年7月，在希臘雅典召開的國際第25屆行政管理科學大會上，電子政府正在使Government邁向Governance即是焦點論題。國際上電子政府的特點是，充分利用信息網絡技術，整合政府資源，形成跨部門的聯動業務，使公眾在任何地點、任何時間均可獲得政府的網上服務，形成無時不在和無處不在的政府。因此以公眾滿意度為中心成為電子政府的一大特征。從信息化的意義上講，服務型政府即是國際上所說的電子政府。對我國而言，建設服務型政府必須通過推進電子政務加以實現。我們遇到的新挑戰是，既然行政管理體制改革的目標是建設服務型政府，則電子政務必須能夠支撐我國行政管理體制改革，成為政府管理創新的信息化平臺。
二是加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。我們遇到的新挑戰是，當前分別建立在各部門的電子政務系統如何適應和支撐大部制要求的整合、精簡和減少行政層次？在行政管理體制改革時期，能否保證政府的服務能力和服務水平不會下降或中斷？是否會出現伴隨行政管理體制改革而發生電子政務系統的廢棄或重建？三是建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這項改革將統籌黨委、人大、政府、政協、高法、高檢的電子政務系統建設并需要人民群眾的廣泛參與，確保權力在陽光下運行。我們遇到的挑戰是，當前的電子政務如何適應跨大系統、跨部門應用的迫切需求？
不難看出，我國電子政務建設現狀與十七大明確提出的行政管理體制改革的歷史性要求相比存在一定的差距，面臨前所未有的挑戰。我們應當進一步解放思想，深刻領悟電子政務的核心社會價值，研究和探索電子政務良性、可持續發展的思路和方法，構建符合行政管理體制改革和政府管理創新的電子政務建設模式。這是我們無法回避和必須解決的重大課題。
二、推動改革和創新是電子政務的核心社會價值
電子政務的核心社會價值是什么？是支撐行政管理體制改革和推動政府管理創新。近年來國際上電子政府建設實踐已經證明了這一點。例如：
韓國制定《2003—2008電子政府發展規劃》，目標是“通過將電子政府發展為跨機構的無縫在線服務，打造世界一流的電子政府國家，躍入聯合國電子政府指標的世界前5位”，韓國已于2006年提前實現了這一目標；澳大利亞等國提出建設“一體化的政府”，即在業務優化和重組的基礎上為公眾服務；
英國在其電子政府戰略中提出建設“變革的政府”，推進流程、機構、人員方面的改革，使政府更具變革性；加拿大政府為了進一步推動政府服務功能的整合與深化，為公眾提供更加便捷的服務，成立了新的政府機構——“加拿大服務部”，其下設有“公眾滿意度辦公室”，等等。
可見，電子政務不是在原有政府組織架構和業務流程上使用信息技術，而是利用信息技術實現政府改革和創新。
在我國，自黨的十六大召開以來，無論是黨和政府的有關文件精神，還是黨和國家領導同志的指示都反復強調了同樣的思想。例如：國務院前總理朱镕基同志早在2001年即深刻指出：“政府行政管理信息網絡化是一場深刻的革命，勢在必行。”
總理于2006年對國家信息化領導小組召開全國電子政務工作座談會做出重要批示：“加快電子政務建設，推進行政管理體制改革，提高政府工作效率和公共服務水平，為公眾參與經濟社會活動創造條件。”
2006年初，國家信息化領導小組下發的“國家電子政務總體框架”文件明確指出：“推行電子政務是國家信息化工作的重點，是深化行政管理體制改革的重要措施，是支持各級黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院履行職能的有效手段。”
可見，電子政務始終是與改革和創新聯系在一起的。十分可惜的是，這一重要的電子政務核心社會價值理念并沒有受到廣泛宣傳、重視和著力貫徹。如今，學術界的研究成果，部分地方、部門驕人的成功案例和我國普遍的電子政務實踐，終于使這個被長期回避、甚至曾經諱莫如深的問題凸顯于我們面前并越來越受到關注。為什么會發生這種情況？拋開深層次的、體制上的原因不談，實踐證明，在對電子政務的理解上存在認識誤區是重要原因之一。我國將e-Government（英文意為電子政府）一詞意譯為電子政務，目的是便于人們理解并與以往的政府信息化建設相銜接。在做法上，每逢遇到需要將國外的英文文章中的e-Government翻譯成中文時，即意譯為電子政務，甚至對國外的法律文件，亦不例外；在將國內文章譯成英文時，則將電子政務直接翻譯為e-Government。這就造成了中國人和外國人實際上對同一個詞e-Government可能有著不同的理解。英文Government一詞并沒有政務的含義。
“政府”和“政務”的內涵畢竟有很大差異。電子政府強調的是整個政府，是政府全局信息化，不僅包含政府各部門，且是含司法、行政、立法在內的廣義政府信息化，必然針對政府管理創新和改革，以減少管理環節和層次實現結構性高效率和低成本，為公眾提供最佳服務。但是電子政務一詞，極易被理解為政府各部門內部或國家各大系統自身的政務信息化建設，是工作方式和工作方法的改進，與政府全局的關系并非重要的思考前提，更不涉及管理體制改革。由此，在我國產生了電子黨務、電子警務等模糊概念。我國電子政務建設中普遍存在的地方和部門自建，各自為政，重縱輕橫，跨部門建設艱難等問題，甚至管理體制長期得不到充實和完善，不能不說與這種理念相關。所以，我們務必不能忘記在開展電子政務即e-Government建設時該詞的本質內涵，要從政府整體出發，體現其核心社會價值，把我國電子政務系統建成為支撐行政管理體制改革和政府管理創新的信息化平臺。這是建設服務型政府的必然要求。
三、按照國家電子政務總體框架創新電子政務建設模式
⒈國家電子政務總體框架是我國電子政務建設的指針2006年，國家信息化領導小組在我國電子政務正反兩方面實踐經驗的基礎上，了國家電子政務總體框架，用于指導“十一五”期間的電子政務建設。這是我國電子政務建設走向成熟的重要標志。可以毫不夸張地說，該框架是指引我國電子政務成為支撐行政管理體制改革和政府管理創新平臺的路線圖。它針對我國電子政務存在的問題，旗幟鮮明地提出具有深遠意義的建設原則與要求，主要內容有：
服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規、標準化體系、管理體制是保障。極為簡潔明了地說明了電子政務的全貌、各個部分及相互關系；說明了電子政務的目的、技術路線和管理要素。
服務是電子政務建設的出發點和落腳點，要以人為本，惠及全民。這就明確了電子政務的目的是為構建服務型政府服務。
應用系統建設要有利于深化政府機構改革和優化組織結構，避免簡單地在原有體制和業務流程基礎上建設應用系統。明確無誤地指出電子政務必須體現其核心社會價值。
對基礎設施，強調了充分利用國家公共資源，避免重復建設。必須統籌規劃開展基礎設施建設。這就充分體現了電子政務是政府整體性的信息化戰略行動。
在管理體制建設上明確要求，把電子政務建設和轉變政府職能與創新政府管理緊密結合起來，形成電子政務發展與深化行政管理體制改革相互促進、共同發展的機制。再次強調電子政務管理體制的作用就是要保障實現電子政務的核心社會價值。
我國成功的電子政務典型案例，以其高效率、高質量的服務，低成本、易推廣的普適性而深受人民群眾擁護，充分證明了國家電子政務總體框架的科學性和正確性。以下僅舉兩例：
北京市東城區“依托數字城市技術創建城市管理新模式”電子政務項目，從政府體制創新和管理創新入手，建立了跨部門的城市管理委員會，建立城市管理指揮中心和監督中心，實行雙軸化、監管分離的新型城市管理模式，通過政務流程的集成整合和再造，實現政府服務的高質量、高效率和低成本。在一年多的時間內，該項目已在全國數十個城市得到成功推廣并贏得公眾的廣泛認可和好評，它具有的普適性充分體現了其科學性。該項目最具價值的經驗是，政務流程的全集成整合，可以有效地適應機構改革中的不確定性。也就是說，這是一個可以適應和支撐行政管理體制改革中機構變化、政府管理創新的電子政務系統。
山東省青島市的電子政務同樣是從體制創新和管理創新入手，在全國首創跨大系統的黨政一體化管理體制。他們實行跨部門集約化建設和大集中與分散相結合的建管模式：所有的應用系統都集中建設并由市、區的信息中心管理，而不是建立在各個機構內部，通過標準化和規范化，有效降低了各部門互聯互通、信息資源開發利用的難度，實現了廣泛的應用集成和資源共享，大大降低了建設和管理的行政成本。這就是他們最具價值的經驗。他們充分認識到，如果政府各部門分頭建設電子政務系統，那么將有可能使電子政務面臨巨大的風險，即經濟上的“資金黑洞”，管理上的“信息孤島”，體制上的“業務割據”。
⒉創新模式——按政府管理與服務事項全流程創新電子政務
我國當前普遍實行的“部門自建電子政務建設模式”無論從績效上看，還是從管理上看，都已經被實踐證明是高成本、高風險、低績效和不理想的。其最大的弊端是難于支持行政管理體制改革和政府管理創新。這種建設模式模仿原有組織結構和工程流程，使信息化所具有的跨部門、跨地域的資源整合和流程優化重組能力無用武之地；除大幅度增加行政成本外，必然加固部門的“剛性”，加劇部門之間的業務分割，使行政管理體制改革的難度更大，成本更高。國內外成功的電子政務實踐和國家電子政務總體框架給我們的啟示是，必須采取有效的管理體制，創新我國電子政務建設模式。以下幾個問題值得深入研究。
⑴統一網絡平臺的作用問題
我國一直將統一網絡平臺作為信息傳輸和交換的平臺。各部門借此通過數據格式轉換在其內部的局域網中實現互聯互通、信息共享和跨部門的業務協同。這種網絡應用模式成本高、難度大、標準化程度低、可靠性差、績效不佳。如果將統一網絡平臺作為應用平臺，如青島市那樣，集約化建設，統分結合管理，對公務員提供接入辦公，對公眾提供整合一致的一站式服務，必將大大降低技術的復雜度，降低建設管理的行政成本，提高服務的效率、質量和可靠性。統一網絡平臺作為應用服務平臺才能真正體現其價值。
⑵跨部門應用系統的建設問題
我國當前對于跨部門的政府服務，主要采取由各部門內部自建與其職能相對應的應用系統，通過統一網絡平臺上的工作流調度和數據交換中心實現跨部門協同辦公。這種跨部門應用架構的最大弊端是難于支持變革。一旦遇到行政管理體制改革，相關機構的業務系統有可能無法正常發揮作用，整個協同業務將出現斷裂，服務將陷入混亂。創新的電子政務應用架構就是要像北京市東城區那樣，以政府會管理和公共服務的事項全流程為對象，將相關部門的各個流程整合，集中構建面向該事項全流程的應用系統于這些相關部門之外的統一網絡平臺上。與該政府事項相關的各部門的公務員，通過在線接入方式，聯合辦公，共同使用經無縫集成的全流程跨部門應用系統為公眾服務。在這種新型應用架構下，政府為提高服務滿意度而對流程采取優化、重組的管理創新，將體現為無縫集成的全流程跨部門應用系統的版本更新。公務員只要經過事先培訓，即可如同電話號碼割接那樣，利用新版本不間斷地實現對公眾的創新服務。
這就有可能使以往階段發生的、以分分合合為特征的、行政成本巨大的、社會反響較為激烈的行政管理體制改革，通過動態的、漸變的、連續的、低成本的、更加以人為本的、和諧的管理創新方式加以實現。重要的是，這種跨部門應用架構將使政府的服務職能與機構之間的剛性依存結構弱化、柔性化。換言之，這種跨部門應用架構將能夠適應行政管理機構的任何狀況，既可靈活增加，亦可動態減少，構建“隨需而變的政府”。政府部門的權力是由其職能賦予的。在此應用架構下，部門履行其職能是通過使用無縫集成的全流程跨部門應用系統中的相應權限實現的。當機構改革使部門的職能轉變時，只需將其使用權限賦予另一個得到該職能的部門，并經過培訓即可實現職能和權力的轉移。只要事先的培訓到位，變革期間將不會造成政府服務水平的中斷、下降，且是低成本的。我們可以看到，這種無縫集成的全流程跨部門應用系統將能夠適應行政管理體制改革的不確定性，因而能夠動態、連續地支撐政府的改革和創新。
2007年6月,國務院信息化工作辦公室和聯合國開發計劃署聯合召開的亞太電子政務高峰會上，電子政務系統不宜由政府各部門分別自建已經成為國際上的共識。令人振奮的是，我國廣州市荔灣區政府，已經開展了面向全區政府的所有管理與服務事項，進行全流程梳理，開展無縫集成的全流程跨部門應用系統建設試點并取得了可喜的成功。集中建管，統分結合，公務員在線接入協同辦公，已經成為國際上電子政務的主流應用架構。
⑶管理體制問題
不難看出，電子政務創新的關鍵是管理體制。總書記在十七大報告中指出，要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。電子政務的管理體制應是行政管理體制改革總體方案的重要一環。
電子政務當前急需解決的仍是強有力的管理體制和法律責任人問題。在十七大行政管理體制改革的重任面前，解決此問題尤為緊迫。我們必須解決跨大系統和跨部門的應用系統的建設、指導和協調問題。我國電子政務必須具有堅強的領導力。實行總體規劃、集中建設、資源共享、跨部門協同、及時指導、監督檢查、投資管理、控制成本、績效評估等等，絕不可能在沒有強有力的管理機構的條件下實現。我們必須解決具體建設中存在的無人承擔法律責任的問題。我國電子政務必須具有堅強的執行力。技術驅動、脫離需求、不計成本、盲目建設、重復建設、協調不力、創新乏力、特別是失敗項目無人負責等等，絕不可能在沒有法律責任人的條件下得以改觀。電子政務是惠及全民的宏大社會工程，關系到國家利益和國際競爭力。它需要有切合實際的管理體制來實現有效指揮、及時指導、有力執行和密切協調，以保障其健康發展。
⑷電子政務建設的績效評估問題
我國當前的電子政務績效評估體系建設尚處在起步階段。北京市、廣州市、長春市等地和部分部門已經建立了電子政務績效評估體系，開始發揮重要作用。但仍需要指出，建設服務型政府已經是電子政務建設的最終目標，公眾滿意度應當成為績效評估的核心要素。以往的網站績效評估中，曾將網絡和服務器等硬件性能作為績效評估的硬指標。就本質而言，高性能設備意味著高成本，實屬績效的分母，越大則越不利于提高績效，低成本才能體現高績效。我們需要具有導向價值的績效評估體系并由此形成重要的激勵機制。它應當能夠指引和推動電子政務建設邁向管理創新，跨大系統和多部門廣泛參與的共建、共享、共管、共用，以及公務員和公眾廣泛的使用，最終以公眾滿意度為核心的健康發展之路。
⑸人才培養問題
我國信息化和電子政務最薄弱的環節是人才不足。電子政務迫切需要既懂政務又懂信息技術的復合型人才，特別是領軍人才。長期以來，我國始終沒有這方面有效的人才培養舉措，這是電子政務績效不理想的根本原因之一。加速人才培養是電子政務健康發展最迫切的任務。在電子政務建設中實行首席信息主管（CIO）制度是不二之選。我國已于2007年決定在國有大型企業中實行由企業領導成員擔任的總信息師（CIO）制度。這為電子政務實行CIO制度做出了示范。電子政務CIO是法律責任人，其最基本的職責是善用信息技術去履行政府職能，參與制定政府管理創新的戰略決策以不斷提高政府效能。電子政務的法律責任人必須具備政務和信息技術的雙重素質要求，否則便無法合格地履行其職責。不實行政府CIO制度，就很難實現有效和系統的人才培訓。對信息化人才，特別是高級領軍人才的培養，建立持續的、全面的人才培養計劃，應當是我國電子政務建設中最重要的戰略行動，亦應當是我國《2006—2020年國家信息化發展戰略》中的六大行動計劃之首的“國民信息技能教育培訓計劃”中的應有之舉，是保證十七大部署的電子政務艱巨任務得以完成的重要條件。
