土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)問(wèn)題及對(duì)策探析范文

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［摘要］為南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)工作的可持續(xù)開展提供參考，針對(duì)南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析了南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)和存在問(wèn)題；從加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，加快高標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)，建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度，健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，因地制宜化解非糧化難題方面提出解決對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］土地流轉(zhuǎn)；特點(diǎn)；問(wèn)題；對(duì)策；南陽(yáng)市

近年來(lái)，河南省南陽(yáng)市各地以農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為方向，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，在破解“小田塊、小農(nóng)戶、小作坊”三小問(wèn)題上成效顯著。隨著南陽(yáng)市農(nóng)村承包地確權(quán)的順利完成，土地“三權(quán)分置”改革深入推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)也出現(xiàn)了一些新變化、新問(wèn)題，這需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、找準(zhǔn)問(wèn)題，采取有效措施解決。為此，筆者針對(duì)南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析了南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)和存在問(wèn)題，并提出對(duì)策，以期為南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)工作的可持續(xù)開展提供參考。

1南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

據(jù)南陽(yáng)市農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)計(jì)，2018年底全市農(nóng)村集體所有耕地面積1168．5萬(wàn)畝（不含鄧州），其中，家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積1140萬(wàn)畝（不含鄧州），家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶198萬(wàn)戶，全市農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)累計(jì)面積312萬(wàn)畝（不含鄧州），占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的27．37％，其中流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的151萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的48．4％；流轉(zhuǎn)入合作社的92萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的29．49％；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的18萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的5．77％。流轉(zhuǎn)土地從事糧食生產(chǎn)的170萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的54．49％。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展迅速，但從流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)上來(lái)看，一家一戶分散承包經(jīng)營(yíng)仍是目前南陽(yáng)市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要形式。

2南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)的主要特點(diǎn)

2．1流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍逐步擴(kuò)大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，南陽(yáng)市2014年流轉(zhuǎn)土地151．3萬(wàn)畝，2015年193．8萬(wàn)畝，2016年276萬(wàn)畝，2018年達(dá)到312萬(wàn)畝，規(guī)模逐年擴(kuò)大。同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的快速發(fā)展和積極參與，流轉(zhuǎn)面積由開始同村同組農(nóng)戶之間零星的2～3畝、十幾畝流轉(zhuǎn)逐步向上百畝、上千畝的規(guī)模擴(kuò)展，流轉(zhuǎn)范圍上也不局限于村組內(nèi)部，出現(xiàn)跨村組、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨區(qū)域、連片集中流轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)。

2．2流轉(zhuǎn)形式多元化

從調(diào)查統(tǒng)計(jì)看，南陽(yáng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等形式，總體看，轉(zhuǎn)包和出租仍是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。但從趨勢(shì)上看，隨著各地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)的建立完善，出租和入股形式發(fā)展空間很大。隨著農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革深入推進(jìn)，“反租倒包”流轉(zhuǎn)模式在一些地方已成為盤活農(nóng)村土地資源，推動(dòng)規(guī)模流轉(zhuǎn)的新方式。如鄧州市孟樓鎮(zhèn)提出“政府牽頭集中流轉(zhuǎn)、集中整治、集中連片再流轉(zhuǎn)”的模式，實(shí)現(xiàn)了政府、集體和農(nóng)戶的多贏。

2．3土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制日趨成熟

隨著南陽(yáng)市四級(jí)土流服務(wù)和管理平臺(tái)的建立和完善，供求信息越來(lái)越靈，程序化、規(guī)范化、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)初步深入人心，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)完成流轉(zhuǎn)程序的實(shí)例越來(lái)越多。受地力、用途、種植效益、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、流轉(zhuǎn)期限等市場(chǎng)因素影響，市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制日趨合理，并呈現(xiàn)多層次體系化發(fā)展。目前，南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在200～1000元／畝，有的在1000元／畝以上。根據(jù)調(diào)查，從事主糧種植的流轉(zhuǎn)地價(jià)在200～600元／畝，與前幾年相比有所下降，從事雜糧、果蔬、艾蒿、茶葉、中藥材等特色農(nóng)業(yè)的價(jià)格較高，均價(jià)在800元／畝左右；從事養(yǎng)殖、花卉、苗圃以及大棚設(shè)施、觀光農(nóng)業(yè)的，由于效益高，流轉(zhuǎn)價(jià)格更高，一般在800～1500元／畝，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。

2．4新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已成為土地流轉(zhuǎn)的主力軍

加快培育和壯大農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)集約化經(jīng)營(yíng)、適度規(guī)模化種植，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的既定目標(biāo)。南陽(yáng)市農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的快速培育和發(fā)展，替代了原來(lái)農(nóng)戶、協(xié)會(huì)、中介組織、種田能手等成為了新時(shí)期土地流轉(zhuǎn)的主力軍。2018年底，全市主要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體累計(jì)發(fā)展到24123家，其中，合作社16818家、家庭農(nóng)場(chǎng)7018家、龍頭企業(yè)287家。2014年底新型經(jīng)營(yíng)主體參與土地流轉(zhuǎn)59．9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的39．6％；2018年底達(dá)到161萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的51．6％。農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)逐漸下降，新型經(jīng)營(yíng)主體已成為新時(shí)期帶動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的新生主體。經(jīng)營(yíng)范圍涵蓋種植、養(yǎng)殖、林果、苗木花卉、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、植保等多個(gè)領(lǐng)域。

3南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

目前，南陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在從無(wú)序、自發(fā)向有序、規(guī)范方向發(fā)展，盡管在推進(jìn)中取得了一些成效，但也存在一些問(wèn)題，制約了土地流轉(zhuǎn)。

3．1政策法規(guī)宣傳不到位

盡管各地普遍對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了廣泛宣傳，但缺乏具體措施和典型事例宣傳，農(nóng)民對(duì)政策法規(guī)、流轉(zhuǎn)程序、交易平臺(tái)熟知程度低，不關(guān)心、不信任、不配合、怕上當(dāng)?shù)男膽B(tài)使其不愿流轉(zhuǎn)，有的雖參與流轉(zhuǎn)，但多是拿出自己少部分承包地自發(fā)、口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)，試探性參與。

3．2部分農(nóng)民有“惜地”情結(jié)

有部分農(nóng)民把土地看作“命根子”，認(rèn)為土地是自己就業(yè)和生活的最低保障，除非自己干不動(dòng)了，否則寧可粗放經(jīng)營(yíng)，找人代耕種，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，這在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。

3．3管理服務(wù)機(jī)制不完善

目前，南陽(yáng)市縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)還不完善，特別是村級(jí)建設(shè)滯后，有的地方建了也存在管理指導(dǎo)服務(wù)不到位，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套法規(guī)政策、操作細(xì)則、專職人員配備和硬件建設(shè)也未能同步跟進(jìn)，運(yùn)作不力，供需雙方參與度不高，致使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)、口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)盛行，雙方的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有保障，流轉(zhuǎn)糾紛多，制約了土地流轉(zhuǎn)。

3．4農(nóng)村社會(huì)保障滯后

從調(diào)研中明顯感受到，當(dāng)前南陽(yáng)市農(nóng)民仍然把土地當(dāng)作看病、養(yǎng)老、上學(xué)和生活的最后保障。雖外出務(wù)工人員對(duì)土地的依賴程度有所減輕，但就業(yè)渠道不多、崗位不穩(wěn)定、子女入學(xué)困難，缺乏安全感，在其心中土地仍是最后的保障，寧肯閑置，粗放經(jīng)營(yíng)，讓別人代種，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

3．5毀約、退租等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，非糧化凸顯

2014年流轉(zhuǎn)土地中用于糧食生產(chǎn)的共96．3萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的63．6％；2018年用于糧食生產(chǎn)的共計(jì)170萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的54．49％，占比呈下降態(tài)勢(shì)。新流轉(zhuǎn)的土地有70％左右選擇果樹、苗木花卉、畜牧、大棚瓜蔬等高效特色農(nóng)業(yè)，尤其是經(jīng)營(yíng)大戶，非糧化凸顯，這應(yīng)當(dāng)引起當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的重視。流轉(zhuǎn)土地在經(jīng)營(yíng)途中受災(zāi)害、經(jīng)營(yíng)不善、投入成本高、融資難、農(nóng)戶收回自種等因素影響，出現(xiàn)毀約、退租的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如果處理不當(dāng)也會(huì)挫傷當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的積極性。

4南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

4．1加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)

加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部和服務(wù)中介的法律法規(guī)和政策培訓(xùn)，強(qiáng)化其組織、協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)職能，做好地方信息采集，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、加強(qiáng)政策引導(dǎo)和典型宣傳，解決農(nóng)民思想顧慮，支持土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。4．2加快高標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)通過(guò)整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金，加快農(nóng)村耕地綜合整治，培肥地力，加強(qiáng)路、井、電、橋等農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)，大力培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，以優(yōu)越的條件，吸引更多合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4．3建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度

建立健全服務(wù)機(jī)構(gòu)，培育流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)，完善各項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)管理制度。加快縣級(jí)流轉(zhuǎn)中心、鄉(xiāng)服務(wù)站、村服務(wù)點(diǎn)三級(jí)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，對(duì)全市流轉(zhuǎn)程序和行為進(jìn)行依法規(guī)范、指導(dǎo)和服務(wù)。做好流轉(zhuǎn)供求信息搜集、整理、政策咨詢、標(biāo)準(zhǔn)合同文本制定，合同簽訂與鑒證、流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)、備案登記、合同履行監(jiān)督、用途監(jiān)管、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁等工作。

4．4健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

加快建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，完善包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、子女教育、傷殘等社會(huì)公共服務(wù)，逐步弱化土地的社會(huì)保障和就業(yè)功能，解除農(nóng)戶的后顧之憂。實(shí)施陽(yáng)光工程、雨露工程、春風(fēng)行動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，完善農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)政策，穩(wěn)定就業(yè)，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)穩(wěn)定。

4．5因地制宜化解非糧化難題

針對(duì)部分地方流轉(zhuǎn)土地出現(xiàn)非糧化傾向，政府主管部門要對(duì)全市耕地的功能和用途進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，分區(qū)域進(jìn)行引導(dǎo)，宜糧地區(qū)應(yīng)打造成高標(biāo)準(zhǔn)永久性糧田，加大資金和項(xiàng)目支持，重點(diǎn)扶持、鼓勵(lì)種植糧食作物，不扶持、不鼓勵(lì)發(fā)展非糧經(jīng)濟(jì)作物；對(duì)崗丘區(qū)、山區(qū)等不適宜種糧食作物的耕地，鼓勵(lì)土地向家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)總體效益，提高農(nóng)民收入。

作者：李小巖 鄭強(qiáng) 單位：河南省南陽(yáng)市種子技術(shù)服務(wù)站