農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)分析范文
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［摘要］
促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，但是土地流轉(zhuǎn)需要在正確處理農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上才能順利進(jìn)行。必須清楚誰需要土地，之后再決定如何流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)方式多樣，有些還亟需規(guī)范。
［關(guān)鍵詞］
農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；村社介入
十八大以來，全國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程明顯加快，土地規(guī)模化經(jīng)營趨勢明顯，對我國堅持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向起到了積極的推動作用。但據(jù)調(diào)研，不少地方還沒有處理好農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，有些土地流轉(zhuǎn)方式亟需規(guī)范。
一、當(dāng)前農(nóng)村土地問題應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任
1978年，安徽小崗村18位村民償試包產(chǎn)到戶，拉開了我國農(nóng)村土地制度變革的序幕。可以說，如果沒有當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就沒有40年來農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。新形勢下，農(nóng)村的土地問題依然承擔(dān)著重要的歷史責(zé)任。
（一）要保證依靠土地獲得生存的人擁有土地我國還沒有全面進(jìn)入小康社會，年人均純收入低于2300元的還有約7000萬人，這部分群體基本依靠土地生存。在土地流轉(zhuǎn)過程中，我們必須保證這部分群體擁有土地，否則就可能帶來社會不穩(wěn)定。依附土地獲得生存的人在不同地區(qū)比例不同，發(fā)達(dá)地區(qū)少一些，而中西部多一些，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)情況最嚴(yán)重。雖然隨著國家扶貧攻堅政策的實施這部分群體會逐漸減少，但是只要還有人依靠土地生存，地方政府在推動土地流轉(zhuǎn)時就不能忽視他們。另外，農(nóng)村還有部分老年群體也在一定程度上依附著土地。現(xiàn)在我國整體上已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，農(nóng)村達(dá)到一定年齡的老年人1個月可以領(lǐng)到70元左右的養(yǎng)老補(bǔ)助金，這些錢按照現(xiàn)在農(nóng)村的生活水平，可能僅夠買米而已。農(nóng)村的老年人如果遇到子女不孝或子女缺乏經(jīng)濟(jì)能力等原因，就還是需要土地獲得“油、鹽、菜”等最基本的生活開支。同樣，這種現(xiàn)象在發(fā)達(dá)地區(qū)較少些，因為發(fā)達(dá)地區(qū)一般還有地區(qū)性的補(bǔ)助，有的地區(qū)農(nóng)民進(jìn)入老年后可以領(lǐng)到600元以上的養(yǎng)老補(bǔ)助，雖然比不上城里老人，但是也基本可以解決日常生活開支，而在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)要多些，絕大部分老年群體還是需要土地作為生存保障。[1]
（二）要保證依靠土地獲得尊重的人擁有開放以來，農(nóng)村土地一直承擔(dān)著一個非常重要的歷史使命，即就業(yè)的蓄水功能。當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展好時，土地就可以釋放很多的勞動力進(jìn)入城市就業(yè)；反之，當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好時，很多農(nóng)村勞動力又回流到土地。[2]但現(xiàn)在情況有較大變化，即二代農(nóng)民工與一代農(nóng)民工比較對出賣自己勞動力的認(rèn)識已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的改變：二代農(nóng)民工開始重視收益比較，也即當(dāng)種地獲得的收入超過或約等于打工收入的時候，他們才可能會在農(nóng)村種地；而當(dāng)種地收入遠(yuǎn)低于打工收入時，他們則寧可漂泊在城市等待就業(yè)機(jī)會，而不像過去一樣返回家鄉(xiāng)，即使有個別人回到了農(nóng)村，也會被“年輕要想法賺錢”的農(nóng)村新文化所壓迫。當(dāng)下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，面臨的就業(yè)壓力很大，政府需要引導(dǎo)一部分人安心于土地而減少社會總體就業(yè)壓力。政府培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民、鼓勵二代農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方面的政策，本質(zhì)上就是希望解決農(nóng)村長遠(yuǎn)穩(wěn)定與發(fā)展的問題。現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)有不少人依靠土地變得富裕起來，過得很體面。當(dāng)農(nóng)戶種上10畝果園或者100畝水稻的時候，同樣可以獲得與城市打工相當(dāng)?shù)氖找妗５瑫r調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這類人雖然不斷增加，由于受經(jīng)營管理水平和資金實力等因素的限制，還很難擴(kuò)大種植規(guī)模，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還沒能起到更大的示范作用，還僅僅是滿足于過上了不必外出打工的安定生活。
（三）要讓能夠引領(lǐng)地方發(fā)展的資本得到土地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化從發(fā)展方式上講，就是將工業(yè)的發(fā)展模式移植到農(nóng)業(yè)，而且從國內(nèi)外發(fā)展得比較好的農(nóng)業(yè)看，無論哪種模式，都需要大量資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)中，缺少資本投入是很難實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。地方要提供合適的土地給資本方，讓資本引領(lǐng)地方發(fā)展。資本的來源可以多樣化，既可以來自農(nóng)村內(nèi)部，也可以來自農(nóng)村外部；既可以技術(shù)入股，也可以技術(shù)入股+跟投。調(diào)研表明，由于有比較收益，資方更愿意搞非主糧種植、經(jīng)濟(jì)作物種植或鄉(xiāng)村旅游開發(fā)。投入主糧種植的資本不時有轉(zhuǎn)向或跑路現(xiàn)象發(fā)生。鑒于此，地方在引進(jìn)資本時，并不建議將土地流轉(zhuǎn)給實力不強(qiáng)的資方搞單純的主糧種植，如果要搞主糧種植，也要流轉(zhuǎn)給有實力的資方。[3]資本進(jìn)入農(nóng)村以后，只要政府給予恰當(dāng)?shù)囊?guī)劃，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化一般能夠很快形成，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會立竿見影。當(dāng)然地方不能把土地全部低價流轉(zhuǎn)給資本所有者，對農(nóng)村來講，土地是最重要的資源，是農(nóng)民共享發(fā)展成果的籌碼，地方要在保證農(nóng)民利益的前提下才能將土地流轉(zhuǎn)給資方。簡言之，農(nóng)村應(yīng)將土地流轉(zhuǎn)給依附土地而獲得生存的人、依靠土地獲得尊重的人以及能夠引領(lǐng)地方發(fā)展的資本這三類群體。顯然后兩類群體對土地是否能夠成塊從而進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營有著可持續(xù)發(fā)展的基本要求。第一類群體如果土地優(yōu)良，土地成塊對他們來說也是好事，所以土地流轉(zhuǎn)的方向應(yīng)當(dāng)是在處理好穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上，讓這三類群體都能得到成塊的土地。
二、當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的主要模式及利弊
當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)常見有的方式有農(nóng)戶協(xié)商模式、自由談判模式、強(qiáng)力推動模式和政府補(bǔ)貼模式。從實踐結(jié)果看，這幾種模式中的政府補(bǔ)貼模式相對在處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系上比另外三種模式要優(yōu)越一些。
（一）農(nóng)戶協(xié)商模式
A農(nóng)戶和B農(nóng)戶根據(jù)各自需要相互協(xié)商，把各自的承包地互換。這種情況在農(nóng)村時有發(fā)生，利處是可以將單個農(nóng)戶的碎片土地化零為整，但弊端也較明顯：一是協(xié)商成本較高，先提出交換的農(nóng)戶可能要吃虧，并且因雙方感情不到位，很多時候不能達(dá)成交易；二是不能擴(kuò)大種植規(guī)模，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展時期是一種比較好的交換方式，而在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展條件下，不可能成為主流。這種模式穩(wěn)定有余，發(fā)展不足。
（二）自由談判模式
某個體農(nóng)戶或者公司愿意耕種A農(nóng)戶的土地，與A農(nóng)戶進(jìn)行談判。如果A農(nóng)戶接受了其提出的土地流轉(zhuǎn)價格，就達(dá)成了一定時期內(nèi)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的協(xié)議。這種模式有利于土地擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，但弊端是交易成本過高，如果一個公司或種植大戶想種植大片土地，就需要和一個個農(nóng)戶進(jìn)行談判，甚至如果出現(xiàn)釘子戶，之前的努力都要付諸東流；另外農(nóng)民的法律意識相對比較淡薄，如果出現(xiàn)周邊租金上漲，或者土地收益超過了他們的預(yù)期，往往會選擇撕毀合約。目前對這類毀約事件地方政府、法院等還沒有比較成熟并方便落實的措施。這就導(dǎo)致很多資本方不愿意采取這種模式，采取這種模式的通常是在本地有一定家族勢力使農(nóng)民迫于壓力不敢撕毀合約的人。這種模式也不利于促進(jìn)農(nóng)村的土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（三）強(qiáng)力推動模式
一些地方政府迫于政績而依靠政府的力量，甚至和地方的灰色勢力相結(jié)合，強(qiáng)制推動土地流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)模式能夠很快將土地流轉(zhuǎn)到資本方，但是政治風(fēng)險較大。如果資本方能夠有效帶領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使廣大農(nóng)民在發(fā)展中得到較多的 實惠，效果也是比較好的。但是如果土地流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)民從發(fā)展中沒有得到更多實惠，或者地方根本沒有得到很好的發(fā)展，就會引起一系列社會問題。這種模式過分強(qiáng)調(diào)讓資本方順利得到土地，忽略了必須依附土地而獲得生存的人和與依靠土地而獲得尊重的人，雖然也可能在某種角度講促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但還是更容易破壞農(nóng)村的社會穩(wěn)定。這種強(qiáng)力推動模式，一般都是以犧牲農(nóng)民利益為代價的，成功者少，失敗者多。
（四）政府補(bǔ)貼模式
政府對愿意把土地流轉(zhuǎn)給資本方的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)貼，讓流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶得到更多實惠，最終實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營。例如，某地土地流轉(zhuǎn)的市場價格在600元/畝，這個價格可能有個別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)，在這種情況下，政府每畝再補(bǔ)貼400元，就達(dá)到了1000元/畝，農(nóng)戶看到租金較高附和預(yù)期，就基本都愿意流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)模式的缺點是對政府的財政補(bǔ)貼要求較高，在財政收入比較緊張的廣大農(nóng)村地區(qū)很難具有推廣價值。但是這種流轉(zhuǎn)模式還是比較好地解決了農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，既能讓資本方得到土地，又讓農(nóng)民得到了更多實惠，也許在財政比較充裕的地區(qū)很值得參考。
三、值得肯定的村社介入新模式
[4]現(xiàn)在越來越多的地方村社介入到了土地流轉(zhuǎn)過程中，一般來說，資本方出于可靠性和可行性也希望村社的參與。村社介入模式的實現(xiàn)形式比較多樣，例如一些資本方以直接給村社一定的協(xié)調(diào)費，讓村社幫助流轉(zhuǎn)土地并負(fù)責(zé)以后的糾紛處理工作。有些地方則成立了土地托管中心，農(nóng)戶們把不耕種的土地委托給托管中心，再經(jīng)過托管中心統(tǒng)籌后交給資本方經(jīng)營。村社介入的模式總體上比較好地解決了農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，使對土地有各種需求的群體得到了滿足，是值得肯定的土地流轉(zhuǎn)方向。但簡單的村社介入模式還是難以促成更大地塊的成片經(jīng)營，同時村社介入也需要一定的頂層設(shè)計。某地為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)，就采取了村社介入的模式。他們以一個或一個以上村為單位，將土地“虛擬確權(quán)”。當(dāng)村社農(nóng)戶需要耕種土地的時候，可按照家庭承包面積提供具體的地塊；而當(dāng)農(nóng)戶不耕種土地時，只頒發(fā)收益權(quán)證，每年根據(jù)土地份額從全村流轉(zhuǎn)出去的土地收益上獲得相應(yīng)分紅。這個方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定，村社組織負(fù)責(zé)執(zhí)行。具體方案如下：步驟一：組織確權(quán)，確認(rèn)每個農(nóng)戶的家庭承包的土地面積。步驟二：明確愿意自家耕種土地的農(nóng)戶。步驟三：根據(jù)情況將全村的土地整體上分為兩大塊，一塊擬交給農(nóng)戶自種，一塊準(zhǔn)備尋求資本方耕種。為減少方案實施的難度，該地區(qū)預(yù)先將優(yōu)等地劃入到自種部分，而將其余的留給資本方。步驟四：農(nóng)戶自種部分采取重新分配的方式，把愿意自種的農(nóng)戶集中到一起，商量如何按照各自的家庭承包面積分配土地。為減少商量成本，一是采取抓鬮的方式，二是讓群眾優(yōu)先選擇，等群眾把具體地塊選完后，黨員以及村社干部才能選擇剩下的地塊。步驟五：根據(jù)協(xié)商，農(nóng)戶自種部分五年后再采取步驟四的分配方式調(diào)整一次，如果自種部分有多余的土地可以并給資本方經(jīng)營。屆時，如果農(nóng)戶愿意耕種的面積超過了現(xiàn)有留存面積，資本方也可以適當(dāng)調(diào)整。這個方案在該地區(qū)實行后，比較好地解決了農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，既讓愿意耕種土地的農(nóng)戶都得到了自己的土地，也引進(jìn)了資本，促進(jìn)了當(dāng)?shù)赝恋氐纳担型恋亓鬓D(zhuǎn)意向的農(nóng)戶也越來越多。事實證明，該地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入到了一個良性循環(huán)發(fā)展的階段。
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[4]潘林，常偉.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2015：132-146.
作者：林勁松 單位：中共綿陽市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室