食品與營養援助對我國的啟發范文

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民以食為天，獲得食品是基本的人權。但是由于種種原因，各國總有一部分人群獲取食品困難，即使在經濟發達的美國也是如此。美國農業部經濟研究局的調查數據顯示：2007年美國約有11.1%的家庭曾在一年內遭遇過食品不安全（Foodinsecurity）①，其中4.1%處于非常低水平食品安全狀態。而金融危機的到來使這一狀況進一步惡化，2008年美國約有14.6%家庭（4918萬人）食品不安全，其中5.7%家庭處于非常低食品安全狀態[1]。由于低收入家庭食品不安全問題始終存在，所以需要政府系統地實施救助②。自20世紀30年代美國聯邦政府對低收入家庭實施食品援助至今，美國已形成較完善的食品與營養援助政策體系。本文在分析美國食品與營養援助政策的基礎上，結合中國國情，提出若干建議。

一、美國食品與營養援助政策概述美國的食品與營養援助政策誕生于20世紀30年代，主要完善于60~70年代，80年代以后趨于穩定。其政策的主要目標曾先后為緩解農產品過剩、減少饑餓與嚴重營養不良、促進低收入家庭的營養與健康。20世紀30年代初期，美國聯邦政府開啟了利用部分過剩農產品援助低收入家庭的嘗試。1933年10月美國聯邦救濟署農產品采購處首次以財政資金購買過剩農產品，直接分配給失業者和貧困家庭[2]。1939年聯邦政府改變了直接派送農產品的做法，開始實施食品券計劃，符合條件的低收入家庭可以折價購買食品券。食品券分橙色和藍色兩種，橙色食品券可購買任何一種食品，而藍色食品券只可購買政府認為供大于求的食品。該計劃在美國參加第①按照2006年美國農業部新的定義，食品安全分為兩類，即高水平食品安全（Highfoodsecurity）與臨界狀態食品安全（Marginalfoodsecurity）。所謂高水平食品安全是指沒有食品獲取的困難與限制；而臨界狀態食品安全是指對不能獲得足夠食品而產生焦慮，但食譜或者食物攝入量幾乎沒有發生變化。食品不安全也包括兩類，它包括低水平的食品安全（Lowfoodsecurity）與非常低水平食品安全（Verylowfoodsecurity）。低水平食品安全指人們通過減少食品菜單，參加聯邦食品援助項目或者從社區食品餐廳獲取緊急食物等方式盡量避免改變飲食習慣或者降低食物攝取量的狀態；非常低水平食品安全即饑餓狀態的食品不安全（Foodinsecu-ritywithhunger），它是指由于缺錢或者獲取食品的其他來源，處于食品不安全的家庭改變了飲食習慣，降低了食物攝入量。②食品不安全與貧困發生率高度相關。美國普查局（USCensusBureau）統計數據顯示，自1970年以來美國生活在貧困指導線以下的人口比例大致維持在12%左右，貧困發生率在經濟景氣期間相對下降，而在經濟不景氣期間相對上升。二次世界大戰后于1943年3月1日中止執行。從早期政策實踐來看，食品援助具有較明顯緩解農產品過剩的意圖。20世紀60~70年代是多種食品與營養援助項目的主要出臺期，如食品券項目，婦女、嬰兒及兒童特別營養項目，學生早餐項目等先后恢復或新設，但政策主要目標已經轉向消除饑餓與嚴重營養不良。美國聯邦政府運用食品“向貧困開戰”，消除某些地區與部分階層依然存在的饑餓問題。在此期間重要的政策進展包括：1964年通過《食品券法案》，1969年成立農業部食品與營養局，1974年在全國范圍內開展食品券項目，1975年婦女、嬰兒及兒童特別補充營養項目與學生早餐項目的永久性立法以及1977年取消“現金購買食品券”等。進入20世紀80年代后，隨著經濟社會的發展以及聯邦政府食品與營養援助政策體系的建立健全，嚴重的饑餓與營養不良在美國社會已經非常少見了，然而不健康的飲食習慣與生活方式損害了美國國民的健康。近年來，食品與營養援助的重點是關注低收入家庭的營養與健康，如在食品券項目中增加了營養教育內容，引導低收入家庭更好地選擇食物與健康飲食；在兒童營養項目中減少了脂肪類食品的配給，增加了新鮮水果與蔬菜等。

二、主要項目種類與基本內容在美國，農業部食品與營養局是負責國內食品與營養援助的機構。在“每一個美國人都不應當遭受饑餓或者嚴重營養不良”的方針指引下，該部門援助規模不斷擴大、政策手段日益豐富與健全。在食品與營養局成立之初的1970年，該部門支出金額僅為16億美元，而到了2008年食品與營養支出金額達到607億美元，40年間增加約37倍。當前，食品與營養局通過15個營養項目向低收入家庭提供食品、健康食譜與營養教育援助，其中項目支出金額處于前3位的是營養券項目，全國學校午餐項目，婦女、嬰兒及兒童特別補充營養項目。2008年這3項支出金額為530億美元，占食品與營養援助總支出金額的87%以上。見表1。

（一）營養券項目（Supple-mentalNutritionAssistancePro-gram）營養券項目前身為食品券（FoodStampProgram）項目，2008年農場法將其更名為補充營養援助項目，其項目目標是“通過提高低收入家庭的營養水平，保障全民健康與福祉”。食品券項目出臺于20世紀60年代，但其最早的形式可以追溯到20世紀30年代食品券計劃。在食品券項目實行初期，項目參加人須用現金購買食品券。由于用食品券購買食品的價值高于現金支付，其差額構成了項目參加者的獲益（Benefits）。因此，食品券項目實際減少了項目參加人的食品支出金額。1979年以后聯邦政府取消現金購買食品券的規定，變為項目參加人每月免費領取食品券，然后在指定的零售店購買食品。聯邦政府規定：凡是總收入低于貧困指導線的130%，凈收入低于貧困指導線100%以及銀行賬戶不足2000美元的家庭都可以參加該項目。近年來，越來越多的科學研究表明，導致疾病與死亡的許多病因都與飲食習慣有關，例如肥胖、高血壓、冠心病，中風、骨質疏松、貧血以及新生兒出生缺陷等。為了使低收入家庭“認識到僅有足夠的食物是不夠的，必須擁有選擇食品、防止疾病與促進健康的知識和動機”，聯邦政府在營養券項目中增加了參與者的營養教育內容，其核心包括4點：食譜質量、食品保障、食品安全與食品選購[3]。2008年營養券項目支出金額為375億美元，平均101.53美元/人，平均每月的受益人口達到2840萬，它構成了美國食品與營養援助政策體系的基石。

（二）全國學校午餐項目（theNationalSchoolLunchProgram）充足的營養對兒童成長至關重要。它不僅使兒童更健康，而且可能使兒童在學校的表現更優異，將來對社會的貢獻可能更大，尤為重要的是向低收入家庭的兒童提供免費或者減價的食品可以打破貧困循環[4]。當前，全國學校午餐項目是所有兒童營養項目中參與人數最多、支出金額最大、存在時間最長、影響力最為深遠的一項，其項目運作特點是：1.項目申請學生在校學習的任意時間內，兒童的父母或者監護人可以將申請提交給學校食品管理部（theSchoolFoodAuthori-ty），自我報告最近幾個月家庭的總人口、總收入以及是否參加了其他聯邦食品與營養援助項目等。該項目規定，凡是參加了貧困家庭暫時救助項目（TemporaryAidtoNeedyFamilies），營養券項目以及印第安保留區食品分配項目（FoodDistributionProgramonIndianReservations）的兒童自動符合該項目要求。2.項目收益目前幾乎所有的公立或私立中小學校都參加了全國學校午餐項目。午餐以3種方式提供：免費午餐（Freelunch）、折價午餐（Reduced-pricelunch）、全價午餐（Paidlunch）。其中家庭收入在聯邦政府貧困指導線130%以下或者參加貧困家庭暫時救助項目，營養券項目以及印第安保留區食品分配項目之一的兒童都可以享用免費午餐；家庭收入在貧困指導線130%~185%的兒童可以享用折價午餐；其他兒童則需付費。2008年的學校午餐中，50%是免費提供的，10%是折價銷售的，40%是全價午餐。2008年參加該項目的學生為3090萬/d，項目總支出金額為93億美元，支出金額占食品與營養援助總支出金額的15.3%。

（三）婦女、嬰兒及兒童特別補充營養項目（SpecialSupple-mentalNutritionProgramforWomen，InfantsandChildren）婦女、嬰兒及兒童特別補充營養項目出臺于1972年，1975年成為永久性項目。該項目的目標是：保護處于營養風險狀態的低收入家庭婦女、嬰兒以及兒童的營養與健康。在其成長與發展關鍵期提供補充性營養食品、營養教育以及醫療保健等產品與服務，防范未來的健康風險[5]。該項目運作特點是：1.項目申請該項目目標群體較小，參加該項目需滿足：①營養風險。只有處于營養風險狀態的人群才能參加該項目。②特殊人群。該項目僅包括懷孕期、母乳喂養期、產后非母乳喂養期的婦女，不滿周歲嬰兒以及1~4周歲的兒童。③收入水平。家庭收入在聯邦政府貧困指導線185%以下，或者參加了營養券項目、醫療補助項目以及貧困人口暫時援助項目之一的家庭。2.項目收益項目參與者可以獲得營養補助品、營養教育以及醫療保健服務等。從項目參與情況來看，嬰兒與兒童成為項目的主要受益人。2008年參加該項目的1~4周歲兒童為432.7萬人，嬰兒為222.3萬人，婦女為215.3人。2008年該項目支出金額為62億美元，成為繼營養券項目、全國學校午餐項目之后第三大食品與營養援助項目支出。

三、美國食品與營養援助政策績效經過80年的發展，美國食品與營養援助政策項目從無到有、從小到大，如今已形成了較完善的保障低收入家庭營養與健康的安全網絡。從政策績效上來看，主要有以下4個方面。

（一）減輕了低收入家庭的食品支出壓力，改善了低收入家庭營養與健康狀況食品與營養援助項目以食品而不是以現金的方式援助低收入家庭，增加了食品的消費量。食品消費量的增加來自于兩個方面：一是營養券減輕了低收入家庭的支出壓力，增加了部分食品消費。二是相對于現金援助，營養券援助食品消費量大大增加。由于消費支出的替代作用，美國農業部專家估計，雖然1美元的營養券援助并不會必然導致1美元的食品支出增加，但是1美元的營養券援助大約可增加17~47美分的食品開支，遠遠高于現金援助的5~10美分的食品消費增加值。食品與營養項目在多大程度上改善了低收入家庭的營養與健康狀況，目前仍沒有明確的研究結論[6]。畢竟影響低收入家庭營養與健康狀況的因素很多，不僅包括家庭收入、飲食習慣、文化、個體差異，甚至和被調查者當時的生理狀況都有關，這給判斷食品與營養援助項目的實際效果帶來了困難。不過多數的研究表明，食品與營養援助確實部分改善了低收入家庭的營養與健康狀況。例如，婦女、嬰兒及兒童特別營養項目增加了兒童對鐵、維生素B6、葉酸等營養元素的攝入量，減少了貧血的發生；相對于其他兒童，參加全國學校午餐項目的兒童明顯增加了對核黃素、維生素B12、鈣等元素的攝入量。

（二）降低了低收入家庭食品不安全狀態嚴重的饑餓現象在美國已經很少見了，這應該說食品與營養援助政策在其中發揮了重要作用。但低收入家庭的食品不安全風險仍然是存在的，據美國農業部專家估計，平均每年美國約有2400萬~2800萬的人群曾在一年內遭遇過食品不安全。食品與營養援助政策是否降低了低收入家庭遭遇食品不安全的風險，美國哈佛大學喬治•博爾卡斯（GeorgeBor-jas）教授最近給出了肯定的答案。他以1996年福利法改革前后，部分州停止了對移居美國不足5年公民的食品與營養援助，而部分州仍繼續實施援助說明了該問題。他發現接受公共援助的家庭每減少10%，將增加5%低收入家庭的食品不安全。

（三）緩解了低收入家庭的貧困家庭中有老、弱、病、殘者，或者家庭成員沒有工作或其他收入來源是絕大多數低收入家庭陷入貧困的主因。聯邦政府通過食品與營養援助項目對低收入家庭進行轉移支付，現實地增加了低收入家庭的收入，緩解了貧困。按照聯邦政府2004年公布的貧困線標準，將接受食品券的低收入家庭總收入分為3組，即收入水平低于貧困線的50%、50%~100%之間的以及高于貧困線100%的。如果不包含營養券收益，它們的比例依次為40%、48%以及12%；而如果將營養券收益包括在內，將增加9%的低收入家庭其總收入超過貧困線100%水平；低于貧困線50%的低收入家庭將減少17%[7]。詳表3所示。

（四）緩減了經濟不穩定對低收入家庭造成的沖擊如上所述，貧困可能是經濟發展過程中始終存在的。因此，作為反經濟周期的手段，政府的食品與營養援助項目在一定程度上可以緩減宏觀經濟的不穩定對低收入家庭造成沖擊。以營養券項目為例，從該項目運行至今，營養券的參加人數同美國貧困人口、失業人口之間表現出明顯的正向關系，即貧困人口、失業人口增加則參加營養券的人口也增加；而貧困人口、失業人口減少則參加營養券的人口也隨之減少。營養券項目成為經濟發展的減震器。

四、結論與啟示當前食品與營養援助政策已經成為美國聯邦政府消除饑餓、保障食品安全、普及營養知識的重要政策手段。美國食品與營養援助項目運行中，以下特點值得我們借鑒。

第一，食品與營養援助項目構筑了低收入家庭的營養安全網。在經濟發展過程中，依然不可避免地會存在部分人群由于這樣或那樣的原因陷入貧困。對于貧困人群而言，首要的是吃飯問題。政府對低收入家庭的食品與營養援助在一定程度上相當于對全體社會成員買的保險，它應當是一種持續性的活動，應該有一定的覆蓋面。美國的食品與營養援助政策覆蓋面很廣，一年內每4個美國公民中有1人至少參加1項營養援助項目[8]。然而從中國實際來看，目前對低收入家庭的援助還是小范圍和低層次的，依中國貧困標準的貧困人數依然很巨大，如果依世界銀行人均1天1美元的國際貧困標準的話，中國貧困人口為1.35億人。因此，中國構筑以食品與營養援助項目為主的低收入家庭的營養安全網極其必要，并且任重道遠。

第二，食品與營養援助項目具有相對明確的目標與受益群體。雖然整體而言，食品與營養援助項目主要是針對低收入家庭，但具體到每個項目都有特定的目標、標準與側重點。相比而言，中國的有關政策需要進一步明晰目標、完善政策體系，提高政策效果。

第三，食品與營養援助項目帶動了農產品消費。相比現金援助，營養券項目可顯著地增加農產品的消費。顯然，食品與營養援助項目具有社會救濟、增加農產品消費進而促進農民增收雙重政策功效。當前中國正處于復雜多變的國際經濟形勢中，如果中國針對低收入家庭系統地實施食品與營養援助項目，不僅可以減緩國際金融危機沖擊，而且可以大大帶動農產品的消費。這對于中國擴大內需的戰略無疑具有現實意義。

第四，食品與營養援助項目注重克服項目參與人的“福利依賴”。美國食品與營養援助政策的一個重要趨勢是盡量減少“福利依賴”。接受政府救濟的人，必須有“工作”的要求，否則政府有權減少或終止福利。成人領取福利者一般需要每周工作30h，雙親家庭則需要每周工作35h。應該說，這一做法對增進公民責任、促進就業、自立發展，防止“養懶人”等方面發揮了重要作用。目前中國的社會救助還處于“福利給予”階段，因此，在這方面還需要設計出減少和防范“福利依賴”的援助及扶貧制度。