環境規劃中相關人參與及職責范文

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環境規劃的制定是一個復雜的系統工程,而有些環境規劃往往因為跨越不同的行政區域,所涉及到的干系人眾多,其制定的過程就更應反復斟酌。環境規劃應是所有的利益集團共同參與,相互談判、討論和博弈,直至均衡。即各干系人均要學會利益表達,把各自的要求轉變為重大決策選擇[1]。最終的環境規劃方案應體現所有干系人的利益,而不是某一群體的利益,應體現出規劃區域的整體利益,而不是區域某一部分的利益,從而使社會全體成員都享有在健康、安全和舒適的環境中生存的權利[2],因此一個合理的環境規劃必須保證相關干系人的參與[3]。

1相關概念及背景

干系人也稱利益相關者,這一詞最早被提出可追溯到1929年,其定義和觀點也多達數十種。其中,以Freeman的觀點最具代表性:“干系人是能夠影響一個組織目標的實現,或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體。[4]”近年來,干系人的理論有了新的發展,并逐漸被引入到了環境領域,尤其是在環境規劃和管理這一領域上。在國外的環境規劃中,干系人參與理論越來越受到重視,如美國EPA(環境保護局)2008年3月的《HandbookforDevelopingWater-shedPlanning》中對干系人參與制定流域水環境規劃的機制做了較詳盡的闡述。早在2004年,香港PeterHills就從干系人的視角對生態現代化和香港的環境改革進行了研究[5]。然而在我國大陸,即使復雜的流域水環境保護規劃的制定都尚未建立起干系人的參與機制。在我國環境規劃的理論研究中,干系人參與機制鮮有學者提及,可查資料寥寥無幾。

2干系人的確認及分類

干系人的確認:針對某個具體問題,規劃師應當從下面幾個方面界定干系人。首先,識別決策者,即誰有權利決定做或不做某些行動。其次,尋找參與者,即為了完成一個項目,哪些人要參與行動。第三,界定受影響者,項目的實施會使哪些人的境況變得更好或更差。同時,規劃識別的干系人應當有一定的數量限制。干系人過多會使規劃成本過高,影響規劃的費用有效性。因此,干系人的識別要控制在適宜的規模,既保證規劃的公平制定和成功實施,又不使費用過高。干系人的分類:根據上面的定義及分析,本文將干系人分為規劃的制定和實施者、受規劃制定的影響者、有能力協助或阻礙規劃實施者三大類;或者按具體職責的不同分為規劃師(專家)、政府、排污企業、社區(公眾)和其他相關者五類。其中,其他相關者主要是指提供資源或協助者,以及做過類似項目的相關者。根據我國的國情,本文認為將環境規劃所涉及的干系人按具體職責劃分較合適,有利于對其職能的界定。

3干系人的資源及其特征分析

干系人的資源:通常情況下,干系人群組所能具備的技能有會計、平面設計、信息技術、籌款、公關和其他技術專長等。除了干系人自身的技能外,他們還可提供大量的寶貴資源,諸如接觸媒體、招募志愿者、獲取數據集、接洽地方組織、獲得會議設施、得到實地考察場所等。環境規劃的制定是一個極其復雜的過程,在制定的過程中需要涉及極大范圍的技術和人力資源,而干系人正好擁有豐富的技能和資源,這就極大地推動了規劃的制定過程[6]。干系人群組的特征:由于大多數的環境規劃(如流域水環境保護規劃)范圍較大,涉及到的干系人眾多,這些干系人組成了一個干系人群組。這個群組也呈現出了一定的特征:①整體性。干系人群組是由各個不同身份的干系人組成的一個整體。所有干系人都是為著整體目標而努力,經過商談、博弈所制定出的環境保護規劃也必定是其整體利益的代表,而不再是某一部分干系人利益的體現。②有序性。雖然所有干系人是一個統一的整體,但是并不是說在規劃制定的過程中各個干系人的作用和貢獻是均等的。必定有一部分干系人處于領導和決策的地位,是流域規劃的發起者、制定者或是協調者;另一些干系人則發揮輔助作用。因此各個干系人之間的地位是有順序的。③動態性。這里所說的動態性,主要指干系人的組成呈動態變化。即一旦干系人被召集,可詢問他們在代表性上是否還存在遺漏,可根據他們的反饋將其他的干系人補充進來。當然,隨著進程的推進和形勢的改變,也可能會將一部分干系人調整出去。保證干系人的廣泛參與,同時又維持其在一定的數量,這也是在制定環境時所要遵守的費用有效性的基本要求[7]。

4干系人的角色和職責分析

規劃師:在環境規劃中,規劃師起到了組織和推動作用。規劃師是指受政府部門委托,協助和指導環境規劃的制定和實施的專家或研究人員,一般來自高校和專門的研究機構。規劃師不是孤立地作為環境規劃的制定者,而是廣泛地組織干系人參與,并利用干系人參與的成果,制定出反映干系人中各利益集團利益的環境規劃。具體而言,規劃師參與的工作有:①充分調查現狀,識別出所有的干系人,提交給政府來組織干系人參與討論;②與所有干系人共同確定環境問題,并提出解決問題的方案以供討論,直到達成普遍接受的方案;③總結各種干系人的意見,并進行進一步的調查,使其更符合實際,提出達到目標的多種可行的行動方案;④分析比較各個方案的費用效益,根據費用效益分析和各干系人提出的意見篩選并組成最優的行動方案,并協助政府部門將行動方案分解到具體的企業、社區等;⑤總結和審閱干系人的行動計劃,提出監督方案、檢查方案、風險管理等方案,并輸出流域水環境保護規劃文本;⑥控制與評估環境規劃的實施狀況,根據變化情況對環境規劃方案做出適時修改。政府:在環境規劃中,規劃師要盡量縮小政府的決策權,使決策更大程度地由干系人做出。因為政府在決策方面的權力要明顯強于其他干系人,如果沒有科學的規劃流程和積極的規劃師,決策結果可能更多地是反映政府部門的意愿,而不是公眾的意愿[8]。但政府在環境規劃的各干系人中是最為重要的一方,沒有政府的參與和支持,環境規劃將不具備現實意義。但應當警醒并真正認識到,政府如果缺乏合法性,沒有權威,便喪失了“有效組織生活的基礎”[9]。具體是政府在環境規劃的實施過程中協調干系人中的排污者和社區集團的利益,在環境規劃的決策過程中扮演決策參與者,而不是唯一和最后決策者的角色。在規劃的制定過程,需要政府參與的階段有:①發起規劃,邀請規劃師;②按照規劃師的建議,組織相關干系人討論;③在干系人意見不一致的情況下決策;④監督規劃的實施。排污企業:作為追求經濟利益最大化的企業,它沒有治理污染的動力,也不會主動提出對環境質量的需求。因此,為了能使企業積極執行環境規劃中的各項措施,在規劃開始制定時就應主動要求企業參與討論制定規劃。在規劃制定過程中參與談判,爭取自己的最大利益。將企業納入干系人中,其目的就是在環境規劃中體現污染者的義務,促使污染者主動執行該項規劃。所以,環境規劃應當吸收排污者參與決策,以利益為驅動,激勵他們主動參與環境保護,增強環境規劃的可實施性。在規劃的制定過程中,企業應參與問題的界定、規劃方案的討論、規劃措施的執行等環境規劃的重要環節。社區(公眾):公眾是環境規劃的主要受益者,公眾的環境利益是環境規劃的最終目的。作為環境規劃的受益者,公眾是保護環境最為積極的人群,公眾的訴求也最能反映環境問題。但是他們沒有緊密的組織和雄厚的經濟實力,聲張和維護自身利益的能力較弱,因此社區的環境利益是政府和規劃師最需要主動傾聽和調查的部分。在規劃的制定過程中,需要社區(公眾)參與的階段有:①參與對目前環境問題的界定和對未來環境做出規劃設計;②參與確定環境規劃的總目標和具體目標;③參與環境規劃的實施并對實施進行監督[10]。其他相關者:其他相關者是規劃的重要協助者,主要是指提供資源或協助者以及做過類似項目的相關者。每一個環境規劃的制定都應是一個系統工程,涉及面極廣,需要大量的資源。因此,將那些有過類似經驗的人作為干系人讓其參與進來,他們的相關經驗可幫助規劃師對當前問題做出較為迅速和正確的判斷,使規劃的制定盡早步入正軌。他們在規劃制定過程中,主要參與下面幾點:①參與問題的界定和總體目標的擬定;②參與目標的修正和分解;③協助規劃師做費用效益分析,從而篩選出可行性方案;④參與規劃監督方案的制定。

5干系人對環境規劃決策的影響及其存在的問題

5.1對環境規劃決策的影響

在制定環境規劃中引入干系人進行分析,是為了更好地模擬現實世界,使環境規劃具有更強的可接受性和可操作性。干系人將參與環境規劃制定、討論、實施的全過程,起到參與、促進、監督規劃的制定與實施的作用。由于環境規劃和每個干系人的利益聯系在一起,使他們都關心規劃的制定和執行,并積極地參與其中,促進環境規劃的實施。干系人參與對環境規劃決策的影響主要表現在:①干系人參與有助于形成有效的制衡機制。由于各個干系人的參與,使環境規劃的制定過程變成了類似多方談判的過程,每個利益集團都有自己利益,相應的也就都有利于自己的解決問題的措施和方案。當這些利益集團需要達成一致時,各方必須都同時做出讓步,最后達成一個混合方案。規劃不再是某一個利益集團意志的體現,而是所有參與者意志的共同體現。所以形成了一個相互制約的機制,避免了規劃只代表部分人的利益。②干系人參與機制激勵了相關干系人參與制定規劃的熱情,有利于形成真正的“共同治理”。由于干系人的參與可以為自己的團體贏得利益,使他們有了參與規劃制定的熱情和驅動力。由于多方參與,這樣就提高了規劃的水平,大大增強了規劃的科學性和可實施性。更為重要的是,這種廣泛參與制約了各類干系人之間權力的嚴重不平衡分配,使規劃的出臺代表了所有干系人的共同利益,達到了“共同治理”的效果。干系人參與有助于提高政府環境決策的質量,降低政府管理環境的成本,并避免因“一家獨大”所帶來的風險,對企業則可實現環境效益和經濟效益相統一,對(社區)公眾則維護了他們對環境權益的要求。

5.2存在的問題

主要有:①各個干系人的利益目標有時是與規劃目標不匹配的,各個干系人之間的利益也難以協調。在不同種類的干系人之間甚至同類干系人個體之間都有著不同的目標。要想協調各方干系人的利益以求達到共贏,難度非常大。如何選擇共贏的模式,是一個非常重要的課題。②在我國現行的環境規劃中,還沒有全面的干系人參與的經驗可供借鑒。在我國,由于干系人參與機制的利用和發展仍停留在企業層面上,至今也沒有真正地引入到環境規劃中來。因此,我國還沒有相關經驗可供參考,現階段還要借鑒國外的一些成功案例對我國干系人參與規劃進行探索,并從中不斷積累經驗。

5.3結論及建議

干系人參與雖然有著很多益處,但是在鼓勵其參與的過程中還要掌握適度原則,如文中分析的那樣,干系人的數量不能過少但也不宜過多。此外,在鼓勵干系人參與時還要注意:①聚焦干系人所提及的問題。如果在環境流域規劃中,干系人看不到自己關心的問題得到陳述,那么就應修改規劃,添加其注意內容,或者是清楚地告訴他們那些問題是在哪里被表述的或是對其原意進行解釋。②盡快行動,盡早確認差異。干系人的確認要越早越好,這樣在規劃草案未出臺之前邀請他們參與就容易建立起信任機制,使他們盡力協助形成目標、確認問題等。為了更好地制定規劃,要盡早地確認干系人之間的不同利益、目標以及他們的文化背景差異。③清晰而頻繁的交流。環境規劃是一個長期而復雜的過程,不能因為缺乏與干系人的交流而使他們落在了規劃步伐的后面,可通過網絡、郵件、電話等與他們保持頻繁交流,以保證他們每次在參與規劃時都有最新的信息。