環(huán)境規(guī)劃中相關(guān)人參與及職責(zé)范文

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環(huán)境規(guī)劃的制定是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,而有些環(huán)境規(guī)劃往往因?yàn)榭缭讲煌男姓^(qū)域,所涉及到的干系人眾多,其制定的過程就更應(yīng)反復(fù)斟酌。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)是所有的利益集團(tuán)共同參與,相互談判、討論和博弈,直至均衡。即各干系人均要學(xué)會(huì)利益表達(dá),把各自的要求轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮鬀Q策選擇[1]。最終的環(huán)境規(guī)劃方案應(yīng)體現(xiàn)所有干系人的利益,而不是某一群體的利益,應(yīng)體現(xiàn)出規(guī)劃區(qū)域的整體利益,而不是區(qū)域某一部分的利益,從而使社會(huì)全體成員都享有在健康、安全和舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利[2],因此一個(gè)合理的環(huán)境規(guī)劃必須保證相關(guān)干系人的參與[3]。

1相關(guān)概念及背景

干系人也稱利益相關(guān)者,這一詞最早被提出可追溯到1929年,其定義和觀點(diǎn)也多達(dá)數(shù)十種。其中,以Freeman的觀點(diǎn)最具代表性:“干系人是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體。[4]”近年來,干系人的理論有了新的發(fā)展,并逐漸被引入到了環(huán)境領(lǐng)域,尤其是在環(huán)境規(guī)劃和管理這一領(lǐng)域上。在國(guó)外的環(huán)境規(guī)劃中,干系人參與理論越來越受到重視,如美國(guó)EPA(環(huán)境保護(hù)局)2008年3月的《HandbookforDevelopingWater-shedPlanning》中對(duì)干系人參與制定流域水環(huán)境規(guī)劃的機(jī)制做了較詳盡的闡述。早在2004年,香港PeterHills就從干系人的視角對(duì)生態(tài)現(xiàn)代化和香港的環(huán)境改革進(jìn)行了研究[5]。然而在我國(guó)大陸,即使復(fù)雜的流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定都尚未建立起干系人的參與機(jī)制。在我國(guó)環(huán)境規(guī)劃的理論研究中,干系人參與機(jī)制鮮有學(xué)者提及,可查資料寥寥無幾。

2干系人的確認(rèn)及分類

干系人的確認(rèn):針對(duì)某個(gè)具體問題,規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)從下面幾個(gè)方面界定干系人。首先,識(shí)別決策者,即誰有權(quán)利決定做或不做某些行動(dòng)。其次,尋找參與者,即為了完成一個(gè)項(xiàng)目,哪些人要參與行動(dòng)。第三,界定受影響者,項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)使哪些人的境況變得更好或更差。同時(shí),規(guī)劃識(shí)別的干系人應(yīng)當(dāng)有一定的數(shù)量限制。干系人過多會(huì)使規(guī)劃成本過高,影響規(guī)劃的費(fèi)用有效性。因此,干系人的識(shí)別要控制在適宜的規(guī)模,既保證規(guī)劃的公平制定和成功實(shí)施,又不使費(fèi)用過高。干系人的分類:根據(jù)上面的定義及分析,本文將干系人分為規(guī)劃的制定和實(shí)施者、受規(guī)劃制定的影響者、有能力協(xié)助或阻礙規(guī)劃實(shí)施者三大類;或者按具體職責(zé)的不同分為規(guī)劃師(專家)、政府、排污企業(yè)、社區(qū)(公眾)和其他相關(guān)者五類。其中,其他相關(guān)者主要是指提供資源或協(xié)助者,以及做過類似項(xiàng)目的相關(guān)者。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情,本文認(rèn)為將環(huán)境規(guī)劃所涉及的干系人按具體職責(zé)劃分較合適,有利于對(duì)其職能的界定。

3干系人的資源及其特征分析

干系人的資源:通常情況下,干系人群組所能具備的技能有會(huì)計(jì)、平面設(shè)計(jì)、信息技術(shù)、籌款、公關(guān)和其他技術(shù)專長(zhǎng)等。除了干系人自身的技能外,他們還可提供大量的寶貴資源,諸如接觸媒體、招募志愿者、獲取數(shù)據(jù)集、接洽地方組織、獲得會(huì)議設(shè)施、得到實(shí)地考察場(chǎng)所等。環(huán)境規(guī)劃的制定是一個(gè)極其復(fù)雜的過程,在制定的過程中需要涉及極大范圍的技術(shù)和人力資源,而干系人正好擁有豐富的技能和資源,這就極大地推動(dòng)了規(guī)劃的制定過程[6]。干系人群組的特征:由于大多數(shù)的環(huán)境規(guī)劃(如流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃)范圍較大,涉及到的干系人眾多,這些干系人組成了一個(gè)干系人群組。這個(gè)群組也呈現(xiàn)出了一定的特征:①整體性。干系人群組是由各個(gè)不同身份的干系人組成的一個(gè)整體。所有干系人都是為著整體目標(biāo)而努力,經(jīng)過商談、博弈所制定出的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也必定是其整體利益的代表,而不再是某一部分干系人利益的體現(xiàn)。②有序性。雖然所有干系人是一個(gè)統(tǒng)一的整體,但是并不是說在規(guī)劃制定的過程中各個(gè)干系人的作用和貢獻(xiàn)是均等的。必定有一部分干系人處于領(lǐng)導(dǎo)和決策的地位,是流域規(guī)劃的發(fā)起者、制定者或是協(xié)調(diào)者;另一些干系人則發(fā)揮輔助作用。因此各個(gè)干系人之間的地位是有順序的。③動(dòng)態(tài)性。這里所說的動(dòng)態(tài)性,主要指干系人的組成呈動(dòng)態(tài)變化。即一旦干系人被召集,可詢問他們?cè)诖硇陨鲜欠襁€存在遺漏,可根據(jù)他們的反饋將其他的干系人補(bǔ)充進(jìn)來。當(dāng)然,隨著進(jìn)程的推進(jìn)和形勢(shì)的改變,也可能會(huì)將一部分干系人調(diào)整出去。保證干系人的廣泛參與,同時(shí)又維持其在一定的數(shù)量,這也是在制定環(huán)境時(shí)所要遵守的費(fèi)用有效性的基本要求[7]。

4干系人的角色和職責(zé)分析

規(guī)劃師:在環(huán)境規(guī)劃中,規(guī)劃師起到了組織和推動(dòng)作用。規(guī)劃師是指受政府部門委托,協(xié)助和指導(dǎo)環(huán)境規(guī)劃的制定和實(shí)施的專家或研究人員,一般來自高校和專門的研究機(jī)構(gòu)。規(guī)劃師不是孤立地作為環(huán)境規(guī)劃的制定者,而是廣泛地組織干系人參與,并利用干系人參與的成果,制定出反映干系人中各利益集團(tuán)利益的環(huán)境規(guī)劃。具體而言,規(guī)劃師參與的工作有:①充分調(diào)查現(xiàn)狀,識(shí)別出所有的干系人,提交給政府來組織干系人參與討論;②與所有干系人共同確定環(huán)境問題,并提出解決問題的方案以供討論,直到達(dá)成普遍接受的方案;③總結(jié)各種干系人的意見,并進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查,使其更符合實(shí)際,提出達(dá)到目標(biāo)的多種可行的行動(dòng)方案;④分析比較各個(gè)方案的費(fèi)用效益,根據(jù)費(fèi)用效益分析和各干系人提出的意見篩選并組成最優(yōu)的行動(dòng)方案,并協(xié)助政府部門將行動(dòng)方案分解到具體的企業(yè)、社區(qū)等;⑤總結(jié)和審閱干系人的行動(dòng)計(jì)劃,提出監(jiān)督方案、檢查方案、風(fēng)險(xiǎn)管理等方案,并輸出流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃文本;⑥控制與評(píng)估環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施狀況,根據(jù)變化情況對(duì)環(huán)境規(guī)劃方案做出適時(shí)修改。政府:在環(huán)境規(guī)劃中,規(guī)劃師要盡量縮小政府的決策權(quán),使決策更大程度地由干系人做出。因?yàn)檎跊Q策方面的權(quán)力要明顯強(qiáng)于其他干系人,如果沒有科學(xué)的規(guī)劃流程和積極的規(guī)劃師,決策結(jié)果可能更多地是反映政府部門的意愿,而不是公眾的意愿[8]。但政府在環(huán)境規(guī)劃的各干系人中是最為重要的一方,沒有政府的參與和支持,環(huán)境規(guī)劃將不具備現(xiàn)實(shí)意義。但應(yīng)當(dāng)警醒并真正認(rèn)識(shí)到,政府如果缺乏合法性,沒有權(quán)威,便喪失了“有效組織生活的基礎(chǔ)”[9]。具體是政府在環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施過程中協(xié)調(diào)干系人中的排污者和社區(qū)集團(tuán)的利益,在環(huán)境規(guī)劃的決策過程中扮演決策參與者,而不是唯一和最后決策者的角色。在規(guī)劃的制定過程,需要政府參與的階段有:①發(fā)起規(guī)劃,邀請(qǐng)規(guī)劃師;②按照規(guī)劃師的建議,組織相關(guān)干系人討論;③在干系人意見不一致的情況下決策;④監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施。排污企業(yè):作為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的企業(yè),它沒有治理污染的動(dòng)力,也不會(huì)主動(dòng)提出對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求。因此,為了能使企業(yè)積極執(zhí)行環(huán)境規(guī)劃中的各項(xiàng)措施,在規(guī)劃開始制定時(shí)就應(yīng)主動(dòng)要求企業(yè)參與討論制定規(guī)劃。在規(guī)劃制定過程中參與談判,爭(zhēng)取自己的最大利益。將企業(yè)納入干系人中,其目的就是在環(huán)境規(guī)劃中體現(xiàn)污染者的義務(wù),促使污染者主動(dòng)執(zhí)行該項(xiàng)規(guī)劃。所以,環(huán)境規(guī)劃應(yīng)當(dāng)吸收排污者參與決策,以利益為驅(qū)動(dòng),激勵(lì)他們主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù),增強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的可實(shí)施性。在規(guī)劃的制定過程中,企業(yè)應(yīng)參與問題的界定、規(guī)劃方案的討論、規(guī)劃措施的執(zhí)行等環(huán)境規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。社區(qū)(公眾):公眾是環(huán)境規(guī)劃的主要受益者,公眾的環(huán)境利益是環(huán)境規(guī)劃的最終目的。作為環(huán)境規(guī)劃的受益者,公眾是保護(hù)環(huán)境最為積極的人群,公眾的訴求也最能反映環(huán)境問題。但是他們沒有緊密的組織和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,聲張和維護(hù)自身利益的能力較弱,因此社區(qū)的環(huán)境利益是政府和規(guī)劃師最需要主動(dòng)傾聽和調(diào)查的部分。在規(guī)劃的制定過程中,需要社區(qū)(公眾)參與的階段有:①參與對(duì)目前環(huán)境問題的界定和對(duì)未來環(huán)境做出規(guī)劃設(shè)計(jì);②參與確定環(huán)境規(guī)劃的總目標(biāo)和具體目標(biāo);③參與環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施并對(duì)實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督[10]。其他相關(guān)者:其他相關(guān)者是規(guī)劃的重要協(xié)助者,主要是指提供資源或協(xié)助者以及做過類似項(xiàng)目的相關(guān)者。每一個(gè)環(huán)境規(guī)劃的制定都應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及面極廣,需要大量的資源。因此,將那些有過類似經(jīng)驗(yàn)的人作為干系人讓其參與進(jìn)來,他們的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可幫助規(guī)劃師對(duì)當(dāng)前問題做出較為迅速和正確的判斷,使規(guī)劃的制定盡早步入正軌。他們?cè)谝?guī)劃制定過程中,主要參與下面幾點(diǎn):①參與問題的界定和總體目標(biāo)的擬定;②參與目標(biāo)的修正和分解;③協(xié)助規(guī)劃師做費(fèi)用效益分析,從而篩選出可行性方案;④參與規(guī)劃監(jiān)督方案的制定。

5干系人對(duì)環(huán)境規(guī)劃決策的影響及其存在的問題

5.1對(duì)環(huán)境規(guī)劃決策的影響

在制定環(huán)境規(guī)劃中引入干系人進(jìn)行分析,是為了更好地模擬現(xiàn)實(shí)世界,使環(huán)境規(guī)劃具有更強(qiáng)的可接受性和可操作性。干系人將參與環(huán)境規(guī)劃制定、討論、實(shí)施的全過程,起到參與、促進(jìn)、監(jiān)督規(guī)劃的制定與實(shí)施的作用。由于環(huán)境規(guī)劃和每個(gè)干系人的利益聯(lián)系在一起,使他們都關(guān)心規(guī)劃的制定和執(zhí)行,并積極地參與其中,促進(jìn)環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施。干系人參與對(duì)環(huán)境規(guī)劃決策的影響主要表現(xiàn)在:①干系人參與有助于形成有效的制衡機(jī)制。由于各個(gè)干系人的參與,使環(huán)境規(guī)劃的制定過程變成了類似多方談判的過程,每個(gè)利益集團(tuán)都有自己利益,相應(yīng)的也就都有利于自己的解決問題的措施和方案。當(dāng)這些利益集團(tuán)需要達(dá)成一致時(shí),各方必須都同時(shí)做出讓步,最后達(dá)成一個(gè)混合方案。規(guī)劃不再是某一個(gè)利益集團(tuán)意志的體現(xiàn),而是所有參與者意志的共同體現(xiàn)。所以形成了一個(gè)相互制約的機(jī)制,避免了規(guī)劃只代表部分人的利益。②干系人參與機(jī)制激勵(lì)了相關(guān)干系人參與制定規(guī)劃的熱情,有利于形成真正的“共同治理”。由于干系人的參與可以為自己的團(tuán)體贏得利益,使他們有了參與規(guī)劃制定的熱情和驅(qū)動(dòng)力。由于多方參與,這樣就提高了規(guī)劃的水平,大大增強(qiáng)了規(guī)劃的科學(xué)性和可實(shí)施性。更為重要的是,這種廣泛參與制約了各類干系人之間權(quán)力的嚴(yán)重不平衡分配,使規(guī)劃的出臺(tái)代表了所有干系人的共同利益,達(dá)到了“共同治理”的效果。干系人參與有助于提高政府環(huán)境決策的質(zhì)量,降低政府管理環(huán)境的成本,并避免因“一家獨(dú)大”所帶來的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)企業(yè)則可實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一,對(duì)(社區(qū))公眾則維護(hù)了他們對(duì)環(huán)境權(quán)益的要求。

5.2存在的問題

主要有:①各個(gè)干系人的利益目標(biāo)有時(shí)是與規(guī)劃目標(biāo)不匹配的,各個(gè)干系人之間的利益也難以協(xié)調(diào)。在不同種類的干系人之間甚至同類干系人個(gè)體之間都有著不同的目標(biāo)。要想?yún)f(xié)調(diào)各方干系人的利益以求達(dá)到共贏,難度非常大。如何選擇共贏的模式,是一個(gè)非常重要的課題。②在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)劃中,還沒有全面的干系人參與的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。在我國(guó),由于干系人參與機(jī)制的利用和發(fā)展仍停留在企業(yè)層面上,至今也沒有真正地引入到環(huán)境規(guī)劃中來。因此,我國(guó)還沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供參考,現(xiàn)階段還要借鑒國(guó)外的一些成功案例對(duì)我國(guó)干系人參與規(guī)劃進(jìn)行探索,并從中不斷積累經(jīng)驗(yàn)。

5.3結(jié)論及建議

干系人參與雖然有著很多益處,但是在鼓勵(lì)其參與的過程中還要掌握適度原則,如文中分析的那樣,干系人的數(shù)量不能過少但也不宜過多。此外,在鼓勵(lì)干系人參與時(shí)還要注意:①聚焦干系人所提及的問題。如果在環(huán)境流域規(guī)劃中,干系人看不到自己關(guān)心的問題得到陳述,那么就應(yīng)修改規(guī)劃,添加其注意內(nèi)容,或者是清楚地告訴他們那些問題是在哪里被表述的或是對(duì)其原意進(jìn)行解釋。②盡快行動(dòng),盡早確認(rèn)差異。干系人的確認(rèn)要越早越好,這樣在規(guī)劃草案未出臺(tái)之前邀請(qǐng)他們參與就容易建立起信任機(jī)制,使他們盡力協(xié)助形成目標(biāo)、確認(rèn)問題等。為了更好地制定規(guī)劃,要盡早地確認(rèn)干系人之間的不同利益、目標(biāo)以及他們的文化背景差異。③清晰而頻繁的交流。環(huán)境規(guī)劃是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過程,不能因?yàn)槿狈εc干系人的交流而使他們落在了規(guī)劃步伐的后面,可通過網(wǎng)絡(luò)、郵件、電話等與他們保持頻繁交流,以保證他們每次在參與規(guī)劃時(shí)都有最新的信息。