縣域經濟發展中的土地問題范文

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一、工業化城鎮化發展需要的建設用地與糧食安全問題

根據我國現行的土地管理法規，城鎮土地的所有權屬于國家，而農村土地所有權則屬于農村集體組織，二者之間的轉化需要經過政府土地管理部門的審批。這種管理體制直接導致以下問題:其一，農用土地和城鎮土地在使用價值上的差別。農用土地的使用價值不僅取決于經營者素質、財力，還取決于市場機遇，投資增值很小，而城鎮建設田地的使用價值和周圍的工商業設施緊密聯系，取決于區位，有很強的外部效應。城鎮土地的使用價值遠遠大于農村用地。其二，負擔的社會功能差別。城鎮土地只承擔保障工商業和城鎮居民的生活和居住，而農村土地承擔著保障農民基本生活、就業和國家糧食安全，明顯地農村土地承擔了更多的外部效應。在我國人均耕地面積太少的情況下，這種外部性社會功能已經使農村土地失去應有的市場彈性和市場效益。而且明顯的城鄉福利級差使農民愿意失去土地成為城鎮居民。其三，兩種土地利益分享的差別。農村土地對農村勞動力的就業吸納力和對糧食安全的貢獻都是針對國家總體利益的，不會或很少對農村集體或地方政府構成影響，而城鎮建設用地的有關稅收屬于地方稅種，城鎮建設用地帶來的土地上的工商業利益也屬于地方政府。在目前以GDP作為衡量地方官員職責的考核機制下，城鎮建設用地的使用對地方政府則是利益提升。而國家強制性征地這唯一合法途徑又為權利尋租和官員腐敗提供了操作空間，直接導致“圈地”運動和大量的土地征用腐敗案件發生。據國土資源部公布的數據，十年前(2003年)，各地開發區總數5524個，占地面積3.51萬平方公里，已經超過全國城鎮建設用地面積的總和。當時經濟并不發達的江蘇泗陽縣經濟開發區規劃面積就有43.3平方公里，當年就占用基本農田4000多畝。

二、縣域經濟自組織發展與國土安全、生態安全問題

改革開放以來，我國縣域經濟發展的主要特征表現為差異性、發展的不平衡性和自組織性。縣域經濟自組織發展容易造成盲目投資、重復建設、無序競爭，不僅浪費資源(尤其是土地)，也不利于市場經濟體制的健全與發展，而且直接造成環境惡化。三十年來，中國可耕地面積減少了20%，每年沙漠化面積達到3400平方公里，國土荒漠化已達1/5，可耕地效力遞減達到43%、牧場則達了90%。每年消耗20億噸硫化煤燃料，有害氣體排放量居世界首位。居住著一半以上人口的三大河流域，實際上已陷入自然再生能力喪失的境地。水利部部長陳雷說:近五十年來，中國因水土流失而損失的耕地達五千多萬畝，平均每年約一百萬畝。另據國土資源部統計表明，目前全國耕種土地面積10%以上已受重金屬污染，每年因土壤污染致糧食減產100億公斤。

縣域經濟的發展肩負著保障國土生態安全的重大職責。西方主要工業化國家早在上個世紀初就已經完成了國土區域空間的功能規劃。在中國古代也是對縣域進行分等級按功能管理，比如，隋朝將全國縣“以所管閑劇及沖要為等級”。唐代以地位、戶口與地理條件等綜合劃分全國的縣為赤、畿、望、緊、上、中、下七等。清雍正時期，將全國縣的分等為“沖、繁、疲、難”。而改革開放以來，縣域經濟發展基本上是靠山吃山、靠水吃水的資源依賴型思路，必然造成環境破壞和資源浪費，是明顯的不可持續發展路子。要落實科學發展觀，就必須對國土空間布局進行科學劃分，而縣域則是國土陸地空間的主體。必須對縣域進行國家主體功能區規劃，即保證區域經濟科學和諧發展，又保障國土安全和生態平衡。國務院通過國家發改委《全國主體功能區規劃》，將國家主體功能區分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。主體功能區規劃與建設對國土生態安全和區域經濟的科學發展具有重大意義。一是基本形成功能定位清晰的國土空間格局;二是基本實現人口分布與經濟布局相協調;三是基本實現人口和經濟的分布與生態環境相協調;四是基本實現公共服務均等化和生活條件均質化。必須強調，主體功能區建設是區劃、規劃、政策和考核“四位一體”，區劃是前提，規劃是關鍵，而配套政策和考核是保障。但目前各省對縣域的國家功能劃分基本上停留在規劃文件層面，有些甚至連規劃工作尚未啟動。必須盡快完成縣域主體功能區的規劃建設工作，并針對功能區定位研究制定差別化的財政、投資、產業、土地、人口管理和環境政策，建立完善科學的績效評價指標和考核方法，并加大對土地弱化區域的財政轉移支付力度，并通過土地增值稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅強化土地資源的優化配置。還要在此基礎上開展跨行政區域的流域規劃保護和林山、草地濕地等生態環境的跨區域保護治理工作，全面保證國土生態安全。

三、畸形的土地財政問題

中國是政府主導型市場經濟國家，中國的地方政府屬于“地方發展型政府”。“從行政管理體制的設置來看，‘屬地管理’和‘行政發包’是中國政府體系的典型特征”。“發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以長期擔當經濟發展的主體力量為主要方式，以經濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式”。當前我國省、市、縣政府間財政支出責任劃分模糊，地區之間差別較大，基礎教育、醫療衛生等最基本公共服務以及農業等法定支出主要由縣鄉政府提供，縣鄉支出責任偏大。絕大多數縣域都是財政入不抵出。據統計，縣域單位財政總支出超過總收入600多億元，補貼縣945個，赤字縣556個，二者合計占縣域總數的72.15%，赤字總量占地方財政總量的77%。縣域政府既要提供公共服務，又要籌資推動經濟發展，存在巨大的資金缺口，而城鎮化工業化發展對土地的大量需求和土地資源稀缺性之間的矛盾導致地價節節攀升，地方政府對土地市場的壟斷使得土地財政應運而生。根據國家審計署2010年度審計報告顯示:至2010年底，地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元。共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

全國共有2052個縣域，即絕大多數縣是以土地出讓收入作為債務抵押的。土地增值已經成為地方尤其東南沿海縣域地區生產總值的重要因素。1999－2008年間，中國土地出讓面積從45391公頃上升到165860公頃，年均增長率15.5%，同期土地出讓金收入也不斷上升，成交價款從514.3億元上升到1025億元，剔除通脹因素，成交價款年均增長率高達45%，是財政收入中增長最快的一種。國土資源部部長徐紹史介紹，2010年全國土地出讓金總價款2.7萬億人民幣，同比增長70.4%。土地財政是當前我國經濟發展中的畸形現象，不僅大量耕地被抵占、閑置，危害農業生產，而且嚴重侵害農民利益，滋生官員腐敗，導致社會矛盾激化。據調查，江蘇在土地用途增值的土地收益分配中，政府約占60－70%，村一級集體組織得25－30%，而農民僅得到5－10%。2011年，全國發現違法用地行為7萬件，涉及土地面積75.1萬畝(其中耕地26.4萬畝)。而改革開放以來，通過低價征收農民土地，至少使農民蒙受20000億元的損失。吳敬璉認為目前中國經濟科學發展面臨四個方面的“體制性障礙”，其中第一個是“各級政府對土地、信貸等重要資源擁有過大的支配權”。要減少地方政府尤其縣域政府對土地財政的依賴和控制其對土地支配權的膨脹，首先要打破地方政府對土地一級市場的壟斷，推動農村集體建設用地在符合城市規劃的前提下自由流轉。讓地方政府逐步從土地經營者的角色中淡出，成為純粹的管理者。其次，深化財政體制改革，增強縣域政府支出責任與財力的匹配度，減輕市縣政府城鎮化支出壓力。再次，加快推進地方債務預警與監控體系建設，建立中央層面的全國財政風險預控機制。最后，正視當前城鎮化的推動力問題，切實縮小城鄉福利差距。

四、現代農業的發展問題

中國農業正在經歷歷史性變革，農業現代化明顯的落后于工業化城鎮化。農業增加值占GDP的比重已在10%以下，但農業勞動力占總勞動力的40%，40%的勞動力創造不到10%的GDP，農業的產業安全問題必須正視!我國目前正處于現代農業的發展階段，必要的耕地保障和規模經營是基礎。截至2010年底，我國耕地總數不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發達國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。根據黨國英等專家的調查估算，目前我國村莊空置面積超過1億畝，相當于全國耕地總量的1/18。“農村居民點用地達24798萬畝，把統計公布的7.13億農村人口和1.5億進城務工人口加在一起，人均農村居民點用地也達到214平方米，遠超150平方米的國標上限”。如果再不進行有效的耕地保護，我國的現代農業沒法同國際水平接軌，傳統農業的低效益無法根本扭轉。發展現代農業是從根本上解決三農問題的戰略舉措。現代農業的發展必然使農業的經濟學特征發生變化，受投資農業成為主體，全要素介入是必然，需求彈性增大是趨勢。現代農業的發展包括三方面:一是農業生產的技術化，利用先進的科學技術和生產要素裝備農業，實現農業生產機械化、電氣化、信息化、生物化、生態化和化學化;二是農業組織管理的科學化，實現農業生產專業化、社會化、區域化和企業化;三是農業人力資源的知識化。要完成這三個方面的任務，首先是土地必須規模集中，集約經營。工業化城鎮化必須加速推進，將絕大多數農戶從土地上脫離出來，進入非農產業和城市，實現人口向城鎮集中、土地在農村集中，為農業規模化生產、集約化經營創造條件;城市人口增加和生活水平不斷提高，內需擴大，促進農產品消費需求、拓展農業功能。而目前農民轉移的最大障礙應該說是土地管理制度。因為農戶對土地較為模糊的產權已經極大地阻礙了土地使用權在不同經濟主體之間的順利轉移，從而也阻礙了現有農戶土地產權的價值實現和由土地財富向資本財富的轉換。其次，現代農業發展需要適應的組織體系和金融服務體系。政府要增加對農業基礎設施和現代農業科技的投入，加強農業科技推廣，支持龍頭企業、合作組織和各種現代化的生產流通的發展，克服當前我國農業發展面臨的大市場與小農戶的矛盾，大力發展農村小額信貸、農村銀行、農業保險等適合于農業生產特性的金融組織，體系性支持現代農業發展。再次，現代農業需要現代農民，必須加大對農村人力資源和公共建設的投入。農民素質提升，可工可農可商，掃除了向城市發展的技術文化障礙。同時，在制度上允許和保障城市居民到農村就業，實現城鄉人力資源的對流。早在十八世紀，法國著名思想家孟德斯鳩就發人深省地說過:“農作物單位產量的決定因素是民眾有沒有自由，至于農田是否肥沃反倒是其次的”。

五、結語:

(一)明確縣域經濟發展主題，轉變縣域經濟增長方式，走資源節約型環境友好型、人力資源充分發揮的可持續發展道路。目前我國經濟已經進入中速增長期，發展的環境既不樂觀，內部運行的矛盾也集中突顯，主要表現在:高強度的資源消耗與約束硬化的矛盾、產能過剩與市場空間受限的矛盾、產業結構升級尚未完成與勞動力結構變化的矛盾、相對滯后的社會管理思路手段與人民群眾迅速提高的社會參與意識的矛盾。縣域經濟是國民經濟的弱勢部分，這些問題表現更加突出。目前縣域經濟發展的核心主題仍是工業化、城鎮化和農業產業化。隨著國際競爭加劇、資源能源的制約顯化，縣域經濟發展的外部環境逐漸趨緊、內部約束趨硬，必須走資源節約型環境友好型、人力資源充分發揮的可持續發展道路，以經濟結構優化調整和內涵式發展促進經濟增長方式的轉變。

(二)深刻認識工業化內涵，堅定不移的走新型工業化道路，以內涵式城鎮化推動新型工業化。城鎮化是工業化的基本載體和重要推動力。必須承認，中國城鎮化的動力很大程度是社會福利制度的級差。要從根本上轉變這一動力偏差，將城鎮化的動力轉變為實現城鄉居民的就業理想、提高生活質量、提升生活環境。以內涵式城鎮化推動粗放型平面式工業化向立體式集約化的新型工業化轉變。經驗表明:每征用一畝耕地，就有1.5個農民失業。在“十一五”期間，中國建設共占用耕地1641萬畝，平均每年328.2萬畝，這意味著每年大約492.3萬農民因失地而失業。這在當前中國縣域職業技術教育嚴重滯后和農村社會保障很不完善的情況下，將是貧困發生的重大因素和社會不穩定的直接誘因。必須清楚，在中國這樣一個有著龐大人口基數的發展中大國實現工業化城鎮化，對資源的巨大需求是其他國家無法比擬的!要堅定實施節約優先戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和堅持最嚴格的耕地節約制度。充分認識土地資源是數量、質量和生態三者的有機統一。轉變經濟發展方式，樹立資源效率觀，適應市場經濟要求，推進資源、資產、資本三位一體管理。從重行政配置、項目審批、微觀管理向重市場調節、制度設計、宏觀管理轉變，加強監管，嚴格數量管控。健全土地資源利用的評價、考核和監管體系。協調土地資源開發和生態保護建設，大力推進農村土地整治，積極發展循環經濟，促進生態服務功能發揮。

(三)深入農村土地流轉制度研究，深化土地制度配套改革，切實保障農民的受益權，堅決抵制土地私有化論調。土地是農業生產的基本資料，土地制度是農村經濟發展的基礎性制度。目前，農地集體所有權主體不明，使用(經營)權主體邊界不清，以及農業生產用地配置機制不健全等問題需要深入研究，在有利于現代農業發展的同時，切實保障農民的利益。既不能簡單地把政權跟土地所有權都合為一體，又要決定抵制土地私有化論調。因為土地私有化早已是工業革命以前的制度形態，現代產業革命的發展就是在不斷改變土地私有的制度遺留。因為土地私有化不僅加大工業化城鎮化的成本，而且導致土地兼并，農民貧富分化，造成重大的社會問題。另外，土地私有化并不能解決我國農業經營的規模問題。

當前深化土地制度配套改革的中心應該是明晰產權、促進流轉、把握規劃、提高效益。進一步明晰土地財產權，完善土地征用制度，延長土地經營權年限，甚至允許宅基地流轉。允許流轉土地經營權，農業集約經營便具備條件，可大規模從事農業生產，擺脫小農經濟，加速中國農業的現代化和全球化步伐。浙江等沿海省市近幾年的實踐顯示，有償轉包、業主租賃、分季流轉、土地入股、土地互換等多種土地流轉形式，為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間。

作者：閆恩虎單位：廣東嘉應學院