環境公益訴訟制度的司法檢視范文

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《湖北經濟學院學報》2017年第1期

摘要：

2013年《民事訴訟法》和2015年《環境保護法》中新增的環境公益訴訟條款標志著我國正式開始了通過公益訴訟遏制環境侵權的司法實踐進程。然而，我國現行環境公益訴訟制度的總體效果并不盡人意，存在著訴訟主體范圍過窄、必要保障機制缺失、具體審判操作規范缺乏等一系列問題。為了更充分地發揮環境公益訴訟對環境侵權的遏制作用，很有必要采取適當擴大訴訟主體范圍、建立訴訟保障機制等舉措。

關鍵詞：

環境公益訴訟制度；環境污染；環境侵權；司法審查

隨著我國工業化進程的加速，以水污染和霧霾等現象為典型的生態環境問題日益突出，已經嚴重影響到人民的身體健康、生命安全和國民經濟的可持續發展，實行充分發揮社會監督作用的環境公益訴訟制度是應對這一威脅的必然選擇。[1]正是在這樣的背景下，2013正式實施的《民事訴訟法》明確規定了符合條件的機關和有關組織可以提起環境公益訴訟。2015年開始生效的新《環境保護法》同樣對環境公益訴訟進行了制度上的規定。以此為契機，我國通過公益訴訟遏制環境侵權的改革正式啟動。總體來講，我國的環境公益訴訟制度在實踐中已經在一定程度上發揮了對環境公益的司法保護功能，然而我國的生態環境仍然呈現惡化趨勢，環境公益訴訟制度對環境侵權的遏制作用還有待進一步增強。由于環境公益訴訟制度運行時間不長，其在具體司法實踐中出現了一系列亟待解決的問題。因此，有必要對其進行認真的司法檢視和反思，從而采取針對性的措施，對我國的環境公益訴訟制度進行重新構建。

一、環境公益訴訟制度的司法檢視

環境公益訴訟制度的司法運行依賴于相關法律的存在，而其運行效果則與具體的司法實踐息息相關。以下即從環境公益訴訟的具體法律規定和司法實踐兩方面對其進行檢視。

（一）環境公益訴訟制度的法律規定

現有的環境公益訴訟制度主要由《民事訴訟法》、《環境保護法》兩大法律部門及其他相關法律共同構成，具體包括三個方面。第一，民事訴訟法的規定。2013生效的《民事訴訟法》第五十五條明確指出，法定的機關組織可以對污染環境等損害社會公益的行為提起訴訟。第二，環境保護法的規定。2015年生效的《環境保護法》第五十八條指出，對污染和破壞生態環境對社會公益造成損害的行為，依法登記且從事環境公益事業五年以上的組織可以對其提起訴訟。第三，其他相關規定。2015年7月，《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》實施，通過試點的方式授權檢察院開展環境公益訴訟。2015年1月、6月和2016年2月最高人民法院分別頒布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》、《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，則是針對公益訴訟的相關法律規定所制定的相應審判規制。

（二）環境公益訴訟的司法實踐

據統計，截至2014年底的過去8年中，全國法院系統受理的環境公益訴訟的案件僅65件，而新的《環境保護法》實施之后，僅2015年即受理此類案件59件，超過了之前8年受理案件的總和，2016年前5個月則受理此類案件23件。在2015年至2016年5月份受理的82件環境公益訴訟案件中，環境公益組織提起64件，檢察機關提起18件。這些訴訟涉及到全國多數省份，案件類型涵蓋了水、大氣、土壤、固體廢棄物等諸多方面。提起訴訟的公益性組織包括中國生物多樣性保護與綠色發展基金會、中華環境保護基金會、北京市朝陽區自然之友環境研究所等規模較大、組織機構相對完善、訴訟能力較強的公益組織。[2]總體上來講，環境公益訴訟的司法實踐不僅使公眾能真正參與到環境公益的司法保護之中，而且起到了促使環境行政管理部門執法能力提高的重要作用，維護了環境正義，有利于國家環境治理整體能力的提高。

二、環境公益訴訟制度司法實踐的反思

雖然在新《民事訴訟法》和《環境保護法》的推動下，我國環境公益訴訟制度在司法實踐方面取得了一定進步，但每年僅幾十件的受案總數對我國整體環境保護所起到的作用微乎其微。因此，有必要找出其功能不能得到充分發揮的根源所在。

1.訴訟主體范圍過于狹窄

環境公益訴訟制度設置的目的是盡可能發揮社會上存在的各種力量，對各種侵犯環境公益的行為進行監督。這一制度充分發揮作用的前提是具有監督權力和權利的個人或組織具有成為環境公益訴訟法定主體的資格。然而，根據現有法律的規定，環境公益訴訟的訴訟主體范圍過于狹窄，嚴重限制了這一制度在司法實踐中的作用，這是導致全國每年環境公益訴訟僅有微不足道的幾十件的根本原因。首先，與環境公益相關的組織是提起訴訟的唯一法定主體。根據2013年《民事訴訟法》第五十五條和2015年《環境保護法》第五十八條，我國的環境公益訴訟必須由符合法律規定的與環境公益相關的組織提起。由于法律直接將占社會主體絕大多數的公民和其他組織排除適格的訴訟主體之外，根據民政部門2015年公布的數據，我國符合條件具備提起環境公益訴訟資格的組織僅有700多家，而事實上由于種種條件的限制，在2015年提起環境公益訴訟的組織僅包括其中規模較大的10家組織。由于具備提起環境公益訴訟能力的主體數量過少，環境公益訴訟的功能受到極大的限制。[3]其次，公眾不具備提起環境公益行政訴訟的資格。根據2015年《行政訴訟法》第二條的規定，只有其合法權益受到行政機關及其工作人員侵犯的公民或組織才能提起行政訴訟。因此，行政訴訟的原告必須是其自身權益受到侵害才能提起訴訟。而環境公益訴訟中，受到侵害的對象是公共利益，不是具備提起訴訟法定資格的公益組織，從而將包括民間組織在內的公眾直接排除在環境公益行政訴訟之外，使其不能利用環境行政訴訟司法審查程序對相應行政機關及其工作人員侵犯環境公益的行為進行充分監督，極大地降低了造成環境公益侵權的行政違法行為受到司法制裁的可能性。[4]第三，檢察機關提起公益訴訟的地位未定。到目前為止，《民事訴訟法》和《環境保護法》規定的具有正式提起公益訴訟資格的主體只有環保公益組織，檢察機關提起相關訴訟的法律依據是2015年7月全國人民代表大會常務委員會頒布的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。事實上，雖然2015年1月至2016年5月檢察機關提起的環境公益訴訟已經達到18件，占同期環境公益訴訟受案總數的五分之一強，但檢察機關作為提起環境公益訴訟的合法主體仍然沒有得到正式確認。[5]檢察機關只能根據上述法律文件的規定，在部分地區的訴訟試點進行相應的環境公益訴訟，從而極大地限制了其通過訴訟保護環境公益的可能。

2.必要保障機制缺失

全國有超過七百多家組織具有法律規定的提起環保公益訴訟的資格，然而在2015年只有10家提起了59件環保公益訴訟，其根源在于當前的環境公益訴訟制度缺乏必要的保障機制，致使多數具有資格的主體在環境公益侵權面前，因為多種條件的限制而不得不放棄提起環境公益訴訟，從而使環境公益訴訟制度只能在極小的范圍內起到保護環境公益的作用。這種保障機制的缺失主要體現在三個方面。首先，絕大多數環保公益組織缺乏必要的取證能力。由于環境污染侵權涉及到非常專業的污染成分檢測和受害影響評估等方面的內容，環保公益組織往往缺乏此方面的人才和相應的設施。雖然當地環保行政部門一般都掌握有詳細的數據，但相關環境侵權的加害主體之所以沒有受到懲罰，往往是因為地方政府出于地方保護主義的目的，對造成環境污染問題的企業單位實行縱容甚至支持，因此根本不會將這些數據提供給意圖或者正在進行環保公益訴訟的環保公益組織。而進行比較專業的損害鑒定，有資格的鑒定機關也會以同樣的原因拒絕環保公益組織的要求。在這樣的情況下，環保公益組織或者難以得到提起訴訟所需要的初步污染證據，或者根本不能確定相應的損害賠償額，從而導致其或者根本不能立案，或者立案后因為缺乏損害的評估依據而敗訴。其次，多數環保公益組織難以承擔昂貴的公益訴訟成本。雖然環保公益組織可以通過申請的方式，免交全部或部分訴訟費用，但其仍然不得不承擔相應的人員、律師以及技術等多方面的費用。尤其當環保公益訴訟涉及到復雜的技術問題，需要較長實踐進行技術鑒定時，原告環保公益組織需要承擔的訴訟成本更為高昂。因為原告環保公益組織并不是訴訟賠償的真正受益人，即使最終勝訴其所付出的訴訟成本也很難完全收回。因此，從成本收益的角度，環保公益組織提起公益訴訟幾乎不能產生任何收益，反而會為其帶來一定的訴訟費用成本。正是由于環保公益訴訟中原告的訴訟費用得不到任何保障，使絕大多數適格的主體知難而退，放棄了通過訴訟維護環保公益的努力。[6]最后，損害賠償金缺乏明確的處理規定。在環境公益訴訟原告勝訴的情況下，因為原告并不是直接受害者，所以損害賠償金不能直接支付給原告。然而相關法律對這一賠償金如何支付以及支付后如何處理均沒有任何規定。這一現象不僅為相應判決中負有賠償義務的主體拖延執行甚至拒不執行提供了借口和可能，而且也使相應的賠償金在處理過程中帶有很大的隨意性，難以確保其被真正用于相應的環境修復乃至改善的事務中。因此，環保公益組織在進行環保公益訴訟選擇的過程中，必須面對上述的取證、訴訟費用以及賠償金處理等三方面必要保障機制缺失的難題，導致絕大多數具有法定提起環境公益訴訟的主體不得不放棄通過訴訟維護環境公益的選項。[7]這一事實的存在必然對環境公益訴訟的司法實踐構成極大的困擾。

3.具體審判操作規范缺乏

由于環境公益訴訟開展的時間不長，而且實際受理的案件過少，在其審判實踐中出現了很多缺乏具體審判操作規范的問題，從而給相應的司法工作人員造成了很大的困擾。這種困擾主要體現在四個方面。首先，訴訟原告確定的問題。在民間公益組織提起訴訟的情況下，受理公告期限屆滿，如有其他組織申請加入，是否應當接受其作為共同原告還是以期限屆滿為由拒絕其參加訴訟？在檢察機關提起訴訟的情況下，如果公告期間有民間公益組織加入，檢察機關和民間公益組織之間的關系到底是共同原告還是僅保留民間組織的原告身份，檢察機關作為支持起訴人？其次，同一案由的民事和刑事乃至行政審判的程序銜接問題。針對同一破壞環境公益的行為，根據現有法律規定，司法實踐中可能出現民間公益組織向中級人民法院提起民事公益訴訟，檢察機關則到相應的基層人民法院提起刑事訴訟。在這樣的情況下，到底是按照程序分開審理，還是按照效率和專業的原則合并審理？假如合并審理，民事和刑事乃至行政訴訟之間的程序如何銜接？具體的審判組織如何確定？再次，被告環境修復責任和損害賠償責任之間的關系問題。環境修復和損害賠償是法律規定環境侵權被告承擔責任，然而這兩種責任之間卻存在互相替代的關系。在這樣的情況下，在判決時到底是以修復責任為主，還是以損害責任為主？或者是由被告按照自身情況自由選擇？亦或是在修復不能或被告不承擔修復責任的情況下才承擔賠償責任？[8]最后，和解和調解的適用問題。訴訟中的和解和調解程序是提高訴訟效率，使相關主體的合法權益得到及時保護的有效措施。然而，由于和解和調解的標的同原告公益組織自身的利益并不產生直接的影響，出于保護環境公益的考慮，是否應當允許雙方和解和調節？假如允許和解和調解，應當將其限定在哪些類型的環境公益訴訟中？上述現象均為現有法律尚沒有具體規定的司法實踐中可能碰到的問題，由于缺乏統一的規范化的操作規定，必然造成法院在處理具體案件時各行其是的結果，從而在很大程度上限制環境公益訴訟功能的充分發揮。

三、環境公益訴訟制度的完善與重構

正是因為環境公益訴訟在具體的司法實踐中存在訴訟主體范圍過于狹窄、必要保障機制缺失以及具體操作規范缺乏等問題，新的《民事訴訟法》和《環境保護法》均將環境公益訴訟寫入了相應的條款之中，但是其在具體司法實踐中所取得的效果很不理想，因此有必要采取針對性的措施對現有環境公益訴訟制度進行完善和重構。

1.適當擴大環境公益訴訟的法定主體范圍

當前環境公益訴訟主體法定范圍過窄的情況嚴重限制了各方面力量通過環境公益訴訟對環境公益侵權案件的司法審查監督，必須在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《環境保護法》及其他相關法律中適當擴大環境公益訴訟的法定主體范圍。首先，將公民納入環境公益訴訟的適格主體中。針對《民事訴訟法》、《環境保護法》均將公民這一最為龐大的社會監督主體排除在外的情況，有必要在現有《民事訴訟法》第五十五條和《環境保護法》第五十八條的基礎上，增加公民可以提起環境公益訴訟的法律條款。其次，將公眾作為環境公益行政訴訟的適格主體。修改《行政訴訟法》第二條的規定，將現有的自身合法權益受到行政機關及其工作人員侵犯的前提條件修改為自身合法權益或社會公益受到行政機關及其工作人員侵犯，將公眾這一最大的社會力量納入法定的環境公益行政訴訟主體，使國家機關及其工作人員涉及環境公益的行政行為處于行政訴訟這一有效的司法審查監督之下，從而更好地促進國家機關及其工作人員環境公益執法能力的提高。[9]最后，將檢察機關作為環境公益訴訟的主體。在現有全國人民代表大會常務委員會頒布的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》這一法律文件的基礎上，在現有《民事訴訟法》第五十五條和《環境保護法》第五十八條中進一步增加檢察機關可以提起環境公益訴訟的內容。通過以上措施的采取，即能將適格的環境公益訴訟主體從現有的環境公益組織擴大到包括環境公益組織、公民和檢察機關三者，并使公民和環境公益組織等公眾成為環境公益行政訴訟的適格主體，從而最大限度地發揮公民和公益組織的社會力量和檢察機關的國家力量通過環境公益民事訴訟和行政訴訟的司法審查對環境公益侵權進行監督的功能。

2.建立以環境公益訴訟基金制度為中心的訴訟保障機制

由于環境公益訴訟原告在取證能力和訴訟費用上的不足，以及不能作為侵權賠償金支付對象等原因的存在，環境公益訴訟的原告在提起訴訟以及訴訟進行過程中的利益得不到有效保障，從而極大地降低了其作出通過環境公益訴訟對環境侵權進行司法監督的可能性。有鑒于此，應當創設以環境公益訴訟基金制度為中心的訴訟保障機制。具體來說，這一機制的核心是建立環境公益訴訟基金制度。環境公益訴訟基金來源由民間捐贈、政府財政支持以及環境公益訴訟的懲罰性賠償三部分組成。這一訴訟基金的功能主要包括以下三個方面：首先，負責對符合條件的環境公益訴訟的社會公眾性質的原告進行費用資助，資助范圍按照具體情況包括訴訟過程中產生的各種合理費用的全部，如向法院繳納的訴訟費用、律師費用、取證費用，復雜訴訟人員的報酬和交通補貼等，為其提供基本的訴訟費用保障；其次，負責環境公益訴訟損害賠償金的管理，損害賠償金分成補償性賠償和懲罰性賠償兩部分，補償性賠償用于對被損害的環境的修復以及對直接受害人的補償，懲罰性賠償則納入環境公益訴訟基金之中，作為基金保障環境公益訴訟原告訴訟費用的主要來源之一；最后，負責為環境公益訴訟的原告提供咨詢、指導和必要的法律援助以及取證協調等，盡可能協助原告解決取證以及在訴訟其他事務上遇到的各種難題。在訴訟基金基本上解決了環境公益訴訟原告的費用保障并負責處理損害賠償金的基礎上，還需要以法律的形式明確環境管理部門在協助環境公益訴訟原告取證方面的責任，對拒不履行這一責任的環境管理部門及其工作部門，由人民法院直接對其進行調查取證。以環境公益訴訟基金制度為中心的訴訟保證機制的創設將可望解除環境公益訴訟的原告對其取證能力、訴訟費用以及損害賠償金處理等方面的后顧之憂，充分調動其通過環境公益訴訟保護環境公益的積極性，改變當前環境公益訴訟在絕對數量上微不足道的不正常局面。

3.完善環境公益訴訟的操作規范

環境公益訴訟在具體操作規范上的不足給其司法實踐帶來了很大的困擾，因此要保證環境公益訴訟在司法實踐中的順利運作，還必須對其具體操作規范上的缺失進行相應的完善。首先，以法律的形式明確環境公益訴訟原告的范圍。環境公益訴訟的原告指的是提起訴訟的原告，在受理公告期限屆滿前加入的符合法律規定的民間公益組織，可以與提起訴訟的原告一起構成共同原告。由檢察機關提起訴訟的，受理公告期限屆滿前加入的符合法律規定的民間公益組織，與檢察機關一起構成共同原告。期限屆滿后，除非新申請加入的組織不參與訴訟可能對訴訟的公正性造成嚴重損害，否則不允許其作為共同原告參與訴訟。其次，確立環境案件“三審合一”的審判制度。在當前建立專門的環境法庭的試點改革的基礎上，明確環境案件審判的“三審合一”制度，由專門的環境法庭對由于同一案由產生的環境公益民事、刑事和行政案件合并審理。再次，確定環境侵權責任分為環境補償責任和懲罰性賠償責任。懲罰性賠償直接支付賠償金，而環境補償責任則進一步分為行為修復責任和補償性賠償責任。環境補償責任以行為修復責任為主，補償性賠償作為侵權被告不能或沒有履行全部或部分行為修復責任的補充責任。最后，對于環境公益訴訟過程中的和解和調解適用問題。原則上應當明確規定由于環境公益訴訟涉及到社會公益，不允許原告和被告之間實行自愿和解和調解。但是對于一些案情比較簡單、主要涉及到賠償金額及承擔責任方式等影響不大且數額較小的環境訴訟案件，可以在審判人員對雙方達成協議的公正性進行審查后予以確認并據此結案。[10]通過這些具體操作規定的制定，使環境公益訴訟排除具體審判過程中很多不確定因素的影響，保證其審判過程的順利進行，為其提供質量和效率更高的程序保障。

四、結語

環境污染是人類社會發展對生態環境必然帶來的主要負面影響之一，由于其直接影響到人民的身體健康、生命安全以及國民經濟的可持續發展，必須通過相應的法律措施對其進行規制，而環境公益訴訟制度則是通過司法審查達成對環境污染進行規制的目的。為了充分發揮這一制度的積極作用，我國最新修改的《民事訴訟法》和《環境保護法》均對其進行了具體的規定，并開啟了我國通過環境公益訴訟遏制相應侵權的司法改革進程。通過一年多來司法實踐的運行結果，我國在環境公益訴訟方面相較于之前取得了一定的成績，但其總體效果依然不盡人意。因此，有必要對當前的環境公益訴訟制度的司法實踐進行深刻的檢視和反思，對現有不合理的法律規定以及司法實踐中出現的新問題進行制度創新，充分發揮環境公益訴訟制度遏制環境公益侵權，促進政府環境治理能力提高的作用。

參考文獻：

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作者:陳維君 單位:西南政法大學法學院 華南農業大學人文與法學學院