高等教育評(píng)估社會(huì)參與機(jī)制創(chuàng)新范文

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一、社會(huì)參與高等教育評(píng)估的機(jī)制梗阻

1.評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行：依附于政府，忽視社會(huì)力量

教育評(píng)估起源于新自由主義的管理思潮。教育評(píng)估組織是調(diào)整政府與高校之間關(guān)系的“緩沖閥”，可以在政府、市場與高校之間形成合理的張力，以應(yīng)對政府與市場雙重“失靈”情況下的困境。因此，教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行應(yīng)該獨(dú)立于政府與高校之外。根據(jù)運(yùn)行中機(jī)構(gòu)與政府之間關(guān)系的疏密程度，教育評(píng)估機(jī)構(gòu)可以劃分為完全獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、半官方的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)以及完全隸屬于政府行政部門的評(píng)估機(jī)構(gòu)。由于舊體制的影響，我國教育評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展較晚，絕大多數(shù)屬于事業(yè)單位，如：2002年成立的上海市教育評(píng)估院以及江蘇省教育評(píng)估院。而“麥可思數(shù)據(jù)公司”以及“大學(xué)排行榜”的三大評(píng)估機(jī)構(gòu)屬于獨(dú)立的民間機(jī)構(gòu)。但是，這種影響大的獨(dú)立的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)鳳毛麟角。隸屬于行政部門的評(píng)估機(jī)構(gòu)參與的評(píng)估項(xiàng)目主要由政府設(shè)立，項(xiàng)目本身以及評(píng)估結(jié)果的社會(huì)認(rèn)同感不強(qiáng)；民間獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)參與的主要是社會(huì)所關(guān)注的問題，如：麥可思數(shù)據(jù)公司的“高校畢業(yè)生就業(yè)、預(yù)警和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)人才供應(yīng)年度報(bào)告”以及廣東管理科學(xué)研究院的“大學(xué)和專業(yè)排行榜”就受到社會(huì)的普遍關(guān)注與認(rèn)可。

2.評(píng)估指標(biāo)的編制：注重行政管理訴求，忽視社會(huì)需求

第四代評(píng)價(jià)理論的代表人物古貝（Guba）和林肯（Lincoln）認(rèn)為，在價(jià)值多元的現(xiàn)代社會(huì)，由于傳統(tǒng)評(píng)估理論過分強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)管理而陷入了單一性價(jià)值的泥沼，因此，現(xiàn)代評(píng)估應(yīng)該尊重利益相關(guān)者的訴求、擔(dān)憂與爭議，并建立共同的評(píng)估價(jià)值，以此解決傳統(tǒng)評(píng)價(jià)無法解決的問題。在現(xiàn)代教育評(píng)估理論的觀照下，可以看到當(dāng)前的教育評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建存在著行政管理中心主義的價(jià)值取向，指標(biāo)體系是由科研人員、評(píng)估組織以及學(xué)校管理者組成的專家團(tuán)隊(duì)研制，盡管他們在主觀上盡量使指標(biāo)的編制更加民主科學(xué)，但是，從實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的教育評(píng)估指標(biāo)主要還是在政府行政管理的話語體系中編制而成的，社會(huì)力量集體失語。因此，政府的需求與行政管理意愿在其中得到了很好的體現(xiàn)，而其他利益相關(guān)者的意愿往往被政府的話語霸權(quán)所篩選，“教學(xué)評(píng)估成為強(qiáng)制師生達(dá)到某種預(yù)期的管制行為，”[1]他們的主動(dòng)權(quán)與積極性在很大程度上被消解。

3.評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用：限制性與隱匿性使社會(huì)喪失知情權(quán)

由于教育評(píng)估項(xiàng)目的形成與實(shí)施都取決于政府，因此，依附于政府的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)就會(huì)對政府負(fù)責(zé)，評(píng)估結(jié)果也會(huì)交由政府處置。我國的高等教育評(píng)估往往是在體制內(nèi)封閉運(yùn)行，評(píng)估過程與評(píng)估結(jié)果的公開制度不完善，評(píng)估過程幾乎是保密狀態(tài)下進(jìn)行的，而評(píng)估結(jié)果也向高等教育的利益相關(guān)者隱匿，僅僅在有限的范圍內(nèi)公開，甚至根本不公開。盡管社會(huì)公眾是一個(gè)非特定性對象的概念，但是作為利益相關(guān)者的個(gè)體卻是具體的，因此，社會(huì)公眾并不是一個(gè)純粹虛化的主體，評(píng)估信息向社會(huì)公開就是對公眾公開。從法理上來說，政府有義務(wù)按照《信息公開條例》公開高等教育的評(píng)估結(jié)果，讓公眾知道并合理使用評(píng)估結(jié)果，這既是對公民知情權(quán)的尊重，更是公民行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要途徑。目前，高等教育評(píng)估結(jié)果的不透明引起了社會(huì)公眾與政府之間的信息不對稱，嚴(yán)重影響了社會(huì)公眾對高等教育的選擇，并引起了對高教評(píng)估合理性與合法性的質(zhì)疑，也影響了政府的公信力。另外，政府主導(dǎo)的高等教育評(píng)估專家也是由行政部門來指定，由于缺乏公開透明的專家遴選機(jī)制以及退出機(jī)制，評(píng)估專家更新頻率低，嚴(yán)重地制約了高等教育評(píng)估信息的公平、公正與公開。

二、社會(huì)參與機(jī)制梗阻的歸因分析

1.“全能政府”包攬高等教育形塑了封閉式的辦學(xué)體制

教育一度被認(rèn)為是統(tǒng)治階級(jí)教化百姓、維護(hù)國家穩(wěn)定的重要手段，因此，教育特別是高等教育被看做政府必須完全控制的公共物品，政府獨(dú)攬了高等教育舉辦、管理以及評(píng)價(jià)等一切權(quán)力。隨著現(xiàn)代國家管理理念的深入，上世紀(jì)末以來，我國政府的職能也開始由“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變，高等教育封閉式的辦學(xué)體制逐步被打開，政府的教育主管部門不再包辦高等教育的舉辦、管理與評(píng)估，一些教育發(fā)達(dá)的省市開始將教育評(píng)估工作從原來的行政職能中分離出來成立獨(dú)立的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)。表面看來，這些教育評(píng)估機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位，已經(jīng)去除了行政性質(zhì)，但是，實(shí)際上是了政府的部分行政權(quán)力，因此，它們所實(shí)施的教育評(píng)估依然是行政委托行為，幾乎無法超脫于行政力量之外。

2.“官本位”文化阻隔了社會(huì)力量參與高等教育評(píng)估

兩千多年封建制度沉積下來的“官本位”思想已經(jīng)形成了強(qiáng)大的“文化場”，并以一種隱性的力量深刻地影響著中國人的思維方式與社會(huì)運(yùn)行模式。在這種“文化慣習(xí)”中，我國高等教育的運(yùn)行過程有很明顯的“官本位”特征，最顯著的表現(xiàn)就是高校的行政化運(yùn)行模式。我國高校實(shí)行科層化的行政運(yùn)行體制，大學(xué)管理者是以政府官員的身份來行使對大學(xué)的管理權(quán)。此外，“官本位”思想排斥了非官方的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對高等教育評(píng)估的參與。我國的本科高校大多數(shù)具有正廳級(jí)及以上的行政級(jí)別，多數(shù)半官方評(píng)估機(jī)構(gòu)的級(jí)別是副廳級(jí)單位及以下，而民間評(píng)估機(jī)構(gòu)更是不帶行政級(jí)別。因此，民間評(píng)估機(jī)構(gòu)與半官方的評(píng)估機(jī)構(gòu)必須得到教育管理部門或者學(xué)校委托授權(quán)的情況下才能對高等教育進(jìn)行評(píng)估，否則評(píng)估結(jié)果不能被官方行政部門認(rèn)可。此外，我國是實(shí)行“市場準(zhǔn)入制度”的國家，行政部門擁有決定半官方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及民間評(píng)估機(jī)構(gòu)“存與廢”的特權(quán)，使民間評(píng)估機(jī)構(gòu)在對公辦高校實(shí)施評(píng)估的時(shí)候有所猶疑；而半官方的評(píng)估機(jī)構(gòu)往往被上級(jí)教育主管部門賦權(quán)而對高校進(jìn)行自上而下的評(píng)估。作為評(píng)估主體，這些評(píng)估機(jī)構(gòu)因?yàn)榈玫搅松霞?jí)的行政賦權(quán)而在地位上高于作為評(píng)估客體的高校，這種不對等的主客體關(guān)系造成了高校對評(píng)估機(jī)構(gòu)的“軟抵制”，評(píng)估中的造假行為也就在情理之中了。同時(shí)，國家權(quán)力先天性的擴(kuò)張欲望會(huì)促使政府對社會(huì)化評(píng)估組織進(jìn)行過分干預(yù)，通過權(quán)力的濫用與越位使社會(huì)化評(píng)估組織依附于政府，從而失去在高等教育評(píng)估中的獨(dú)立性。因此，在高等教育評(píng)估需求旺盛的“強(qiáng)市場”中，社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)卻呈現(xiàn)“弱參與”的態(tài)勢。

3.社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)自身的不足造成功能性缺位

理論上來看，社會(huì)力量參與高等學(xué)校評(píng)估的明顯優(yōu)勢在于通過市場化機(jī)制來整合評(píng)估資源，實(shí)現(xiàn)評(píng)估項(xiàng)目與評(píng)估指標(biāo)的合理形成，評(píng)估過程與評(píng)估結(jié)果的公開公正。高等教育培養(yǎng)的人才最終要進(jìn)入社會(huì)，人才質(zhì)量的高低最終要接受社會(huì)的檢驗(yàn)，而社會(huì)檢驗(yàn)機(jī)制在很大程度上就是市場化的檢驗(yàn)機(jī)制。面對人才市場精細(xì)化程度越來越高的趨勢，教育管理部門的“有限理性”往往會(huì)對市場流動(dòng)快速的變化做出相對遲鈍的反應(yīng)，因此，評(píng)估工作就會(huì)和社會(huì)的需求脫節(jié)。而社會(huì)化評(píng)估機(jī)構(gòu)是在市場化環(huán)境中產(chǎn)生與發(fā)展的，它們對市場有天然的敏感性、靈活性以及共時(shí)性，這就決定了社會(huì)參與高校評(píng)估的合理性。但是，社會(huì)化評(píng)估機(jī)構(gòu)本身也存在規(guī)模過小、專業(yè)人才缺乏、運(yùn)作不規(guī)范等方面的不足。因此，社會(huì)參與高校質(zhì)量評(píng)估在實(shí)踐中還存在不足，最終造成評(píng)估成本的增加以及評(píng)估結(jié)果的失真，這是社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)功能性缺位的表現(xiàn)。

三、社會(huì)參與機(jī)制的理順與創(chuàng)新

1.理順社會(huì)力量的導(dǎo)入機(jī)制

首先，建立以社會(huì)需求為導(dǎo)向的評(píng)估項(xiàng)目形成機(jī)制。傳統(tǒng)評(píng)估項(xiàng)目的形成與運(yùn)行多數(shù)在體制內(nèi)進(jìn)行，評(píng)估項(xiàng)目關(guān)注體制需要而忽視社會(huì)對高等教育的訴求，高等教育評(píng)估無須社會(huì)機(jī)構(gòu)的參與。但是，公民社會(huì)是“國家和市場之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和”，[2]政府不可能在評(píng)估中長期“一家獨(dú)大”，“必須保持權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào)性，讓所有利益相關(guān)者共同參與、共管共治，實(shí)現(xiàn)政府與民間的互動(dòng)性。”[3]因此，必須重建評(píng)估體系，加大社會(huì)訴求在教育評(píng)估體系中的比重，讓社會(huì)參與項(xiàng)目的遴選、指標(biāo)的設(shè)定、評(píng)估專家的遴選等等。同時(shí)，對于一些政府指令性的評(píng)估項(xiàng)目要運(yùn)用市場的競爭機(jī)制進(jìn)行招標(biāo)，從中選擇更合適的評(píng)估機(jī)構(gòu)，甚至引入一些社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)對官方或半官方機(jī)構(gòu)完成的評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估，更好地促進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)。其次，建立透明的信息公開機(jī)制。高等教育評(píng)估的目的不僅是對高校辦學(xué)效益的考核，還是為公眾的教育選擇提供客觀信息。因此，高等教育評(píng)估的相關(guān)信息需要通過一定的機(jī)制對社會(huì)公開，讓公眾了解不同高校的教學(xué)質(zhì)量，以此決定自己的高等教育選擇。評(píng)估信息公開機(jī)制首先要公開評(píng)估過程以及評(píng)估結(jié)果，讓社會(huì)公眾在信息對稱的條件下對評(píng)估結(jié)果進(jìn)行判斷。信息公開機(jī)制是教育主管部門合理引導(dǎo)社會(huì)理性選擇高等教育的有效途徑，可以促進(jìn)高等教育的均衡發(fā)展與質(zhì)量提升。同時(shí)，透明的信息公開機(jī)制可以使社會(huì)對評(píng)估工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，最大限度地壓縮權(quán)力尋租的空間。第三，建立合理的競爭機(jī)制。社會(huì)需求的多元性促成了評(píng)估機(jī)構(gòu)的多元化，這些機(jī)構(gòu)代表著不同群體對高等教育的訴求。社會(huì)市場的存在決定了評(píng)估機(jī)構(gòu)之間競爭的存在，由于傳統(tǒng)評(píng)估體制的影響，我國高校評(píng)估機(jī)構(gòu)以官方形式為主、權(quán)力過于集中而且效率比較低下，而社會(huì)性評(píng)估機(jī)構(gòu)剛剛起步且比較式微，因此，教育主管部門首先要賦予高校根據(jù)自身需要選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，以保證多樣化評(píng)估機(jī)構(gòu)的合理存在；要制定合理的博弈規(guī)制，保證評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的有序競爭與有益互補(bǔ)。在必要的時(shí)候還要針對社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)制定階段性的優(yōu)惠政策，讓社會(huì)美譽(yù)度高的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)優(yōu)先得到政府的評(píng)估資源，促進(jìn)它們的快速健康發(fā)展。

2.創(chuàng)新社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的培育機(jī)制

首先，建立社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前我國一些省份的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)基本屬于政府行政權(quán)力的半官方機(jī)構(gòu)，無法獨(dú)立于政府與高校之間，并且很難給出令社會(huì)信服的評(píng)估結(jié)果。因此，在市場競爭的背景下，政府必須在宏觀方面通過采用適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)手段或啟動(dòng)立法程序，建設(shè)完善的法律法規(guī)體系，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；在微觀方面要制定評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)化教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的多樣化發(fā)展，可以成立社會(huì)團(tuán)體法人性質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，也可以成立基金會(huì)法人性質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，既鼓勵(lì)同質(zhì)化競爭也鼓勵(lì)錯(cuò)位競爭，使高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)生態(tài)性發(fā)展。另外，非營利性（公益性）評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為具有很強(qiáng)的利他性，在運(yùn)行邏輯上遵循的是文化道德邏輯而不是市場邏輯，因此，政府應(yīng)該通過稅收政策、補(bǔ)貼政策，甚至政府購買服務(wù)等方式來支持這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展。其次，健全社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。評(píng)估機(jī)構(gòu)的多元化并存與競爭可以激發(fā)活力、提升評(píng)估質(zhì)量，但是，有很大一部分非官方評(píng)估機(jī)構(gòu)具有營利性特征，它們屬于公民社會(huì)更屬于市場社會(huì)，當(dāng)缺乏有效的制度規(guī)約時(shí)，它們的逐利性就會(huì)異常彰顯，使評(píng)估異化為一種交易行為。因此，政府的核心任務(wù)就是要通過制度建設(shè)來規(guī)范社會(huì)化評(píng)估機(jī)構(gòu)的市場行為，推動(dòng)社會(huì)化評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)范化與組織化建設(shè)，使這些評(píng)估機(jī)構(gòu)真正成為公民有序參與高等教育質(zhì)量建設(shè)的中介與平臺(tái)，如健全監(jiān)督與問責(zé)制度、制定規(guī)范化的評(píng)估秩序、評(píng)估成本的核算與公開制度、外部審計(jì)制度、收費(fèi)制度等。政府還要加強(qiáng)對不同類型的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審核與績效評(píng)估，對有問題的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟進(jìn)指導(dǎo)、責(zé)令整改、停業(yè)甚至撤銷退出；政府還要對評(píng)估專家進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證或者實(shí)行教育評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格制度，[4]促進(jìn)高水平專家的成長以及專家隊(duì)伍的形成，提高社會(huì)化評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與權(quán)威性。

3.建立社會(huì)參與高校評(píng)估的篩選機(jī)制

社會(huì)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)與市場的聯(lián)系最為緊密，可以敏感地發(fā)現(xiàn)公眾的需求并適時(shí)地調(diào)節(jié)。因此，政府與社會(huì)化評(píng)估機(jī)構(gòu)之間要建立互信機(jī)制，政府可以通過招標(biāo)等形式將一些評(píng)估項(xiàng)目委托有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)化教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目來源、指標(biāo)設(shè)置、專家遴選、評(píng)估資金等方面，形成合理的競爭。但是，高等教育評(píng)估市場向社會(huì)機(jī)構(gòu)開放也不是無條件的，而是要從三個(gè)原則把握其適恰性。一是合法性原則，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇與項(xiàng)目的招標(biāo)等環(huán)節(jié)必須在法律框架之內(nèi)，而不能跨越已有的制度規(guī)約；二是合理性原則，按照評(píng)估項(xiàng)目的性質(zhì)、內(nèi)容等選擇最恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估機(jī)構(gòu)，使高等教育評(píng)估既體現(xiàn)評(píng)估的本質(zhì)與目的，又關(guān)注評(píng)估的效率（社會(huì)性效率和本身的運(yùn)作效率）；三是現(xiàn)實(shí)性原則，評(píng)估工作必須與歷史發(fā)展背景相適應(yīng)，不能超越歷史階段，如在我國社會(huì)化評(píng)估機(jī)制尚未完全理清的情況下，高等教育評(píng)估全部實(shí)行社會(huì)化評(píng)估是不現(xiàn)實(shí)的。對評(píng)估項(xiàng)目與評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的切合度或適恰性考量的目的就是建立合理的社會(huì)參與高校評(píng)估的篩選機(jī)制，讓一些與社會(huì)公共利益關(guān)系度極高或者關(guān)系到國計(jì)民生的大項(xiàng)目能夠得到客觀、具前瞻性的評(píng)估，達(dá)到質(zhì)量與效率的最優(yōu)化。

作者：章寧李峻單位：南京郵電大學(xué)