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關(guān)鍵詞:地方政府 公共服務(wù) 治理 績(jī)效評(píng)估
引言
地方政府承擔(dān)著大量地方性公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品供給職能,如交通、公共安全、消防、教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、供水、供電等。地方政府的職能定位在本質(zhì)上要求地方政府治理應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)職能、建立多中心的治理結(jié)構(gòu)、提高地方治理的效率等。可以說(shuō),地方政府治理績(jī)效不僅影響地方公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量,同時(shí)影響地方公眾的生活質(zhì)量、地方公眾對(duì)政府的信任、和諧社會(huì)建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定。因此,加強(qiáng)地方政府治理績(jī)效的評(píng)估對(duì)于提高地方政府治理能力,改善公共服務(wù)質(zhì)量,提高地方政府治理績(jī)效具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
到目前為止,我國(guó)在公共部門的績(jī)效評(píng)估方面,主要集中政府目標(biāo)、政府網(wǎng)站及一些職能部門工作績(jī)效與公共服務(wù)的評(píng)價(jià),對(duì)于地方政府治理績(jī)效評(píng)估的研究還比較少。倪星(2007)指出在我國(guó)績(jī)效評(píng)估中存在地方治理過(guò)程與績(jī)效評(píng)估脫節(jié)、對(duì)績(jī)效評(píng)估的整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)過(guò)程考察不夠、多種方法的應(yīng)用尚欠整合、缺乏原創(chuàng)性研究等問(wèn)題。
地方政府治理的內(nèi)涵與基本特征
(一)地方政府治理的內(nèi)涵
自從1989年世界銀行正式使用“治理危機(jī)”以來(lái),治理一詞頻繁出現(xiàn)在行政學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域,但是對(duì)于治理內(nèi)涵的界定目前還是模糊且不統(tǒng)一的。例如,Kooiman(2003)認(rèn)為治理旨在解釋社會(huì)問(wèn)題或創(chuàng)造社會(huì)機(jī)會(huì),建立一套社會(huì)規(guī)則,為管理活動(dòng)建立一套標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)學(xué)者毛壽龍(1998)認(rèn)為治理是指政府對(duì)公共事務(wù)管理過(guò)程不直接介入,掌舵而不是劃槳。俞可平(2001)認(rèn)為治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。尚虎平(2009)把政府治理界定為:“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)政府與市場(chǎng)、第三部門、公民社會(huì)實(shí)現(xiàn)合作、協(xié)調(diào),以達(dá)到合理分配資源、適當(dāng)處置各種利益、圓滿處理各種關(guān)系,從而滿足公眾需要的一種新型的政府與市場(chǎng)、政府與第三部門、政府與公民社會(huì)的多重伙伴關(guān)系”。楊雪冬(2008)指出治理關(guān)注的是權(quán)力如何行使,并指出從全球到國(guó)家,再到地方以及社區(qū)都可以發(fā)生治理現(xiàn)象,涉及國(guó)家、私人部門以及公民社會(huì)等眾多主體。民主、法治、透明、責(zé)任、服務(wù)、公平、效率、有競(jìng)爭(zhēng)力等被認(rèn)為是治理的基本準(zhǔn)則。
對(duì)于地方治理,鄭志龍(2009)指出地方治理意味著政府與公民社會(huì)之間的互動(dòng)更為頻繁,治理關(guān)系也更為復(fù)雜。英國(guó)學(xué)者Bovaird和Loeffler(2007)對(duì)把地方治理的定義為:“為了影響公共政策的結(jié)果,地方利益相關(guān)者相互作用的方式”。地方治理已不僅僅是政府自己的事情,而是更多的征求相關(guān)利益者的意見(jiàn)基礎(chǔ)上形成的協(xié)商管理地方公共事務(wù)的民主過(guò)程。正如Bovarid(2004)所指出的地方政府治理不再僅在政府內(nèi)部尋找好的管理模式,而是追求外部利益相關(guān)者認(rèn)可價(jià)值的管理模式。鑒于此,本文認(rèn)為地方治理是地方政府在充分尊重公眾及其它利益相關(guān)者意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行地方性決策、實(shí)施地方事務(wù)管理、提供地方公共服務(wù)的過(guò)程。
(二)地方政府治理的基本特征
1.地方政府治理的主體具有多元性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,復(fù)雜的地方公共事務(wù)僅憑借公共機(jī)構(gòu)難以解決,需要借助非政治的力量。因此,地方政府治理的主體具有多元性,除地方政府外,還包括社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、公眾、企業(yè)、第三組織等。
2.地方政府治理的內(nèi)容具有復(fù)雜性。凡是與地方政府有關(guān)的事務(wù)都在其治理范圍之內(nèi),如地方公共服務(wù)供給、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)穩(wěn)定、相鄰地區(qū)協(xié)調(diào)等。并且在不同國(guó)家的不同時(shí)期,地方政府治理的內(nèi)容可能具有一些差異。
3.地方政府治理要求具有回應(yīng)性。地方政府治理要達(dá)到共建和諧社會(huì)的目標(biāo),在客觀上要求應(yīng)具有回應(yīng)性,及時(shí)了解、回應(yīng)公眾多樣化的需求。一個(gè)具有回應(yīng)性的政府,應(yīng)具有透明性、責(zé)任性、效率性和公平性等基本特征。
4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府,這就要求任何地方政府依法行事,其各個(gè)部門各司其職,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行公共服務(wù)職責(zé),維護(hù)公眾的合法權(quán)益。
地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建―以公共服務(wù)為例
地方政府治理績(jī)效是指各級(jí)地方政府在管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過(guò)程中所取得的成績(jī)和效益。地方政府治理績(jī)效評(píng)估,就是根據(jù)治理的目標(biāo)、采用科學(xué)的方法,對(duì)各級(jí)地方政府治理的績(jī)效進(jìn)行測(cè)量、考核,反映其工作的實(shí)際效果,從而獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,促進(jìn)政府改進(jìn)工作,提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量(倪星,2007)。
對(duì)于地方政府治理的績(jī)效評(píng)價(jià),目前文獻(xiàn)不多,并且不同的文獻(xiàn)從不同角度進(jìn)行評(píng)價(jià),例如透明國(guó)際的腐敗指數(shù),世界銀行的責(zé)任與行政執(zhí)行能力指標(biāo),英國(guó)國(guó)際發(fā)展部從人事和民主方面評(píng)估治理績(jī)效。對(duì)于公眾而言,最關(guān)心的問(wèn)題在于地方政府是否改善了他們的生活質(zhì)量以及是否克守透明、公平的治理規(guī)則。英國(guó)學(xué)者Bovaird(2006)以英國(guó)康沃爾(Cornwall)市Carrick區(qū)議會(huì)公共住房服務(wù)為例,從公眾生活改善與治理規(guī)則的執(zhí)行兩個(gè)方面對(duì)地方政府治理的質(zhì)量進(jìn)行了評(píng)估,這對(duì)于我國(guó)地方政府治理績(jī)效評(píng)估具有較強(qiáng)的借鑒意義。借鑒Bovaird的評(píng)價(jià)方法,本文從結(jié)果評(píng)估和過(guò)程評(píng)估兩個(gè)維度設(shè)計(jì)我國(guó)地方政府治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。
(一)地方政府治理績(jī)效―結(jié)果評(píng)估
從結(jié)果角度評(píng)估政府治理,是對(duì)政府治理實(shí)施一段時(shí)間后效果的評(píng)價(jià)。近年來(lái)興起的政策科學(xué)評(píng)估,即是從結(jié)果緯度評(píng)估公眾對(duì)于政策執(zhí)行結(jié)果的滿意度,進(jìn)而判斷政策是否合理。地方政府治理績(jī)效的結(jié)果評(píng)估,主要從公眾對(duì)公共服務(wù)與生活質(zhì)量的滿意程度方面來(lái)評(píng)價(jià)。表1給出了地方政府治理結(jié)果評(píng)估的緯度及內(nèi)容解釋。
需要說(shuō)明的是,雖然本文建立的地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以公共服務(wù)為例,但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面,而是通過(guò)公共服務(wù)提供達(dá)到所想要的治理效果,如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧等。因此,在指標(biāo)衡量時(shí),都是從公眾感知角度,評(píng)價(jià)公眾是否對(duì)公共服務(wù)滿意,而不是對(duì)公共服務(wù)本身的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。如健康和社會(huì)福利項(xiàng)中,應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達(dá)到滿意,而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)方面,可以進(jìn)一步細(xì)化,如在健康與社會(huì)福利方面,可以通過(guò)以下幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行主觀評(píng)價(jià):目前的狀況與以前相比是否有所改善?對(duì)目前的狀況是否滿意?同時(shí),還可以用客觀性指標(biāo),如目前健康與社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)是否低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?
(二)地方政府治理績(jī)效―過(guò)程評(píng)估
對(duì)地方政府治理績(jī)效從結(jié)果緯度進(jìn)行評(píng)估,可以監(jiān)督地方政府在治理過(guò)程中是否把地方公共利益放在最重要的位置,但怎樣才能保證良好的治理效果,則需要評(píng)估者關(guān)心在地方政府治理過(guò)程是否遵守了治理的基本準(zhǔn)則和基本程序,因此過(guò)程緯度的評(píng)估可以通過(guò)對(duì)治理準(zhǔn)則和程序的遵守情況的評(píng)價(jià)促進(jìn)治理結(jié)果的公共利益趨向,具體評(píng)估指標(biāo)及其內(nèi)容解釋如表2所示。
結(jié)論與應(yīng)用前景分析
地方治理在我國(guó)的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準(zhǔn)則與基本特征的基礎(chǔ)上,對(duì)地方治理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià),以達(dá)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)督治理過(guò)程、激勵(lì)治理創(chuàng)新的目的。在我國(guó),改革和創(chuàng)新地方政府治理過(guò)程,是提高地方政府治理能力,改善地方政府治理績(jī)效,是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。因此,對(duì)于地方政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)對(duì)于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。
雖然本文提出評(píng)估地方政府治理績(jī)效的基本構(gòu)想,試圖從結(jié)果與過(guò)程兩個(gè)緯度來(lái)界定治理存在的領(lǐng)域以并評(píng)價(jià)治理績(jī)效,但眾所周知,一個(gè)好的評(píng)估指標(biāo)體系需要客觀公正的評(píng)估主體采用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法,才能達(dá)到客觀公正評(píng)價(jià)的目的。在我國(guó),地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)雖已引入非政府主體,但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限,這在一定程度上影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。因此,應(yīng)鼓勵(lì)支持社會(huì)組織積極參與政府治理過(guò)程及其評(píng)估活動(dòng)。在評(píng)估主體合理、評(píng)估指標(biāo)體系科學(xué)、評(píng)估方法有效、評(píng)估信息獲取成本可控等條件下,地方政府治理績(jī)效評(píng)估將成為改善地方政府治理績(jī)效的重要途徑。
參考文獻(xiàn):
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關(guān)鍵詞 治理理念;背景;內(nèi)涵
一、治理理論提出的背景
治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ),原意是控制、引導(dǎo)和操縱。它始終都是與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用,并主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。1989年,世界銀行在描述當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí),首次使用了“治理危機(jī)”一詞,此后“治理”便被廣泛地用于政治發(fā)展的研究中。20世紀(jì)90年代以后,西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予“治理”新的內(nèi)涵。在有關(guān)治理的各種定義中,全球治理委員會(huì)的定義最具權(quán)威性。1995年,全球治理委員會(huì)發(fā)表了題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告,報(bào)告認(rèn)為:治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。這既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。可以看到,治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的基本特征可概括為:治理不是規(guī)則體系,而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是單向的,而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的這些特征使治理與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治或管理存在本質(zhì)的不同。
隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡,尤其近代資本主義社會(huì)的發(fā)展,國(guó)家公共管理的范圍日趨擴(kuò)展,規(guī)模不斷擴(kuò)大,大量社會(huì)事務(wù)被納入政府議程。公共管理逐漸淡化了階級(jí)統(tǒng)治色彩,進(jìn)而獲得了相對(duì)政治統(tǒng)治的獨(dú)立性。十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初,行政權(quán)力迅速擴(kuò)張,出現(xiàn)了“行政國(guó)家”現(xiàn)象。建立在政治―行政二分法基礎(chǔ)上的官僚行政成為這一時(shí)期管理公共事物的組織工具。二十世紀(jì)70年代末,一場(chǎng)質(zhì)疑官僚行政有效性的運(yùn)動(dòng)在西方各國(guó)蔓延開(kāi)來(lái),結(jié)果開(kāi)始重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì),政府與市場(chǎng)的邊界,“更少的政府,更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。一開(kāi)始,人們提出民營(yíng)化,主張將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù),重塑政府。但他們?cè)谫Y源配置中既看到了市場(chǎng)的失靈,同時(shí)也看到了政府的失靈。進(jìn)入90年代后,全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)極大的改變了公共管理的環(huán)境,社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜,相互依存的程度不斷加大,“政府、市場(chǎng)與非政府組織之間的合作正式成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素。”在這種背景下,非政府組織與政府通力合作,共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn),使公共管理真正成為社會(huì)的聯(lián)合行動(dòng)。
治理理論主導(dǎo)社會(huì)公共事務(wù)的管理主體應(yīng)是多元化,政府從集權(quán)走向分權(quán)是必然的。通過(guò)行政分權(quán)將權(quán)力下放給非政府組織,讓非政府組織參與到公共事務(wù)的決策和管理中來(lái),可以有效提高政府服務(wù)質(zhì)量。非政府組織的發(fā)展壯大,使得它們?cè)谏鐣?huì)管理中作用也日益重要。它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些管理職能,或是與政府機(jī)構(gòu)一道合作,共同行使某些社會(huì)管理職能。由非政府組織獨(dú)立行使或它們與政府一道行使社會(huì)管理職能的過(guò)程,便不再是統(tǒng)治,而是治理。
二、治理理論的內(nèi)涵闡述
“治理”的概念最早出現(xiàn)于1989年世界銀行報(bào)告中。1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí),首次使用了“治理危機(jī)”一詞,此后,“治理”便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中,現(xiàn)在逐漸發(fā)展為一個(gè)內(nèi)涵豐富、適用廣泛的理論。二十世紀(jì)90年代以來(lái),“治理”概念日益成為公共管理的核心概念。全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告,對(duì)治理作出了如下界定:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào)。
各方面對(duì)于治理不同的解讀都是希望政府要積極轉(zhuǎn)變治理公共事務(wù)的方式,通過(guò)授權(quán)和分權(quán)的形式,鼓勵(lì)公民社會(huì)組織參與公共事務(wù)的管理,形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。筆者認(rèn)為治理是以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過(guò)程,實(shí)質(zhì)上是一種合作管理。其內(nèi)涵主要包括三方面:(1)多元化治理。治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體的多元化。它認(rèn)為管理社會(huì)需要權(quán)威,但這個(gè)權(quán)威不一定是政府,社會(huì)上還有些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的機(jī)構(gòu),如志愿團(tuán)體、非政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)、社區(qū)互助組織,它們運(yùn)動(dòng)在負(fù)責(zé)維持秩序、參與社會(huì)事物的管理與調(diào)節(jié),形成社會(huì)各種力量共同治理的局面的領(lǐng)域內(nèi)。(2)互動(dòng)性治理。傳統(tǒng)政府對(duì)社會(huì)管理的統(tǒng)治以行政命令為核心機(jī)制,權(quán)力運(yùn)行以政府為中心,是自上而下的。在這種運(yùn)行模式下,社會(huì)是權(quán)力受侵者,永遠(yuǎn)處于被動(dòng)的地位。而治理的互動(dòng)性,主要指的是權(quán)力運(yùn)行的方向是雙向互動(dòng)的,是基于共同目標(biāo)的各行為主體互動(dòng)的過(guò)程。(3)網(wǎng)絡(luò)化治理。治理的核心是信任合作,以此為基礎(chǔ)形成合作網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)以多中心為特征,網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)結(jié)點(diǎn)就是組織之間的共同的目標(biāo)。在共同目標(biāo)的指導(dǎo)下,各個(gè)對(duì)象參與管理,實(shí)行自我管理,形成了一個(gè)自組織的管理網(wǎng)絡(luò)。
以治理理念為指導(dǎo)的當(dāng)代西方管理改革,既彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足,也反映出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì),對(duì)西方公共行政管理產(chǎn)生了重大影響。我們同西方國(guó)家共處于經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際環(huán)境之中,同樣要應(yīng)對(duì)信息社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。對(duì)于治理這一公共行政新理念,我們不能漠然視之,應(yīng)認(rèn)真研究,積極借鑒,以改進(jìn)我們的行政管理,提高管理效率。同時(shí),又要從我國(guó)國(guó)情出發(fā),切不能照搬照套,操之過(guò)急,要研究其應(yīng)用于我國(guó)行政管理的適切性。
參考文獻(xiàn):
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近一時(shí)期以來(lái),通過(guò)對(duì)社會(huì)主義法治理念的學(xué)習(xí),我在執(zhí)法觀念上有了很大改變和提高。進(jìn)行社會(huì)主義法治理念教育是加強(qiáng)政法隊(duì)伍思想政治建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措。根據(jù)院里統(tǒng)一部署,我對(duì)自己在工作、思想等方面情況進(jìn)行了認(rèn)真自查,并制定了整改措施。現(xiàn)將查擺出來(lái)的問(wèn)題及整改措施報(bào)告如下:
一、查擺出來(lái)的問(wèn)題
1、法律服務(wù)意識(shí)有待加強(qiáng),在工作中還我存在著一些等靠思想,深入社區(qū)宣傳法律知識(shí)做得不好,有時(shí)工作一忙就把這項(xiàng)工作拖延了。
2、對(duì)社會(huì)主義法治理念基本內(nèi)涵、本質(zhì)要求認(rèn)識(shí)得還不夠深刻,在工作中踐行得不夠好。
3、因?yàn)檗k公室工作比較繁雜,我忽視了對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí),法律專業(yè)素養(yǎng)不足,一些業(yè)務(wù)問(wèn)題掌握不深不透,在為群眾解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)會(huì)有模棱兩可的情況,
二、整改措施
針對(duì)自查出來(lái)的問(wèn)題,在今后的工作中,我要充分發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性,從思想抓起,從自身做起,深刻領(lǐng)會(huì)社會(huì)主義法治理念的內(nèi)涵。
一是增強(qiáng)服務(wù)意識(shí),明確自身工作責(zé)任,本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度,做好或大或小的每一項(xiàng)工作,并在服務(wù)過(guò)程中注意自己的一言一行,站在群眾的角度分析和解決問(wèn)題,切實(shí)保護(hù)好群眾合法權(quán)益。
二是在工作之中和工作之余,多鉆研法律業(yè)務(wù)知識(shí),學(xué)習(xí)創(chuàng)新性的執(zhí)法理念,把握新時(shí)期檢察工作的要求,既要把握法律概念的基本內(nèi)涵,也要在實(shí)際工作中拓展法律內(nèi)涵在應(yīng)用中的外延。