社會(huì)救濟(jì)制度范文

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第1篇

一、完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度財(cái)力需求預(yù)測(cè)的參量設(shè)置

(一)農(nóng)村貧困救濟(jì)對(duì)象界定

2000年我國(guó)對(duì)農(nóng)村貧困提出雙重標(biāo)準(zhǔn)，即收入低于絕對(duì)貧困線625元的絕對(duì)貧困人口和收入處于625～865元之間的低收入人口，兩者所占比重約分別為3％和5％。由于新時(shí)期的反貧是建立在原來的基礎(chǔ)上，因此要注意銜接性和連續(xù)性。既要對(duì)未解決溫飽的絕對(duì)貧困人口繼續(xù)救濟(jì)，又要對(duì)部分已解決溫飽但自我保障能力弱、極易返貧的低收入人口進(jìn)行扶持，以改善其生存和自我發(fā)展的條件。國(guó)際上一些發(fā)達(dá)國(guó)家通常把20％的低收入人口作為相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還達(dá)不到這個(gè)條件，但新時(shí)期的農(nóng)村救濟(jì)可以以低收入人口的收支狀況作為參照基礎(chǔ)，將一部分低收入人口納入到救濟(jì)對(duì)象當(dāng)中來。結(jié)合目前我國(guó)農(nóng)村反貧工作的階段性特點(diǎn)，可以設(shè)計(jì)高、低兩個(gè)方案。低方案是只將絕對(duì)貧困人口作為救濟(jì)對(duì)象，高方案是除了絕對(duì)貧困人口以外，還將5％的低收入人口納入到救濟(jì)對(duì)象中來。

(二)農(nóng)村貧困人口最低生活保障線

對(duì)農(nóng)村貧困人口的救濟(jì)金給付，離不開最低生活保障線的確定。本部分預(yù)測(cè)分析的基本立意是測(cè)算我國(guó)2006～2010年在保證農(nóng)村貧困人口基本生存狀態(tài)的前提下需要給付多少救濟(jì)金。

基本生存狀態(tài)的含義是指，在一定的社會(huì)環(huán)境下個(gè)人或家庭維持生命正常活動(dòng)所必須的消費(fèi)需求，包括兩部分費(fèi)用：一部分是最低食品支出費(fèi)用；另一部分是最低非食品支出費(fèi)用，如衣著、住房、交通、燃料、生活用品、醫(yī)療、教育、服務(wù)等。以這些維持農(nóng)民生存所必須消費(fèi)的物品和服務(wù)的最低費(fèi)用作為農(nóng)村貧困人口的最低生活保障線。

對(duì)農(nóng)村貧困人口最低生活保障線的確定有很多種方法，如食品能量法、最低收入比例法、問卷調(diào)查法、恩格爾系數(shù)法、食物份額法和馬丁法等。1989年以來，我國(guó)農(nóng)村調(diào)查隊(duì)采用的是食物份額法，后來做進(jìn)一步改進(jìn)采用馬丁法確定食物貧困線和非物貧困線，最低生活保障線即兩者之和。在過去制定農(nóng)村最低生活保障線時(shí)，過多強(qiáng)調(diào)了滿足貧困人口食物需求的重要性，而較少考慮非食品需求。隨著農(nóng)村絕大部分絕對(duì)貧困人口溫飽問題的解決，今后反貧的EI標(biāo)應(yīng)側(cè)重提高貧困人口的生存能力和自我發(fā)展能力。因此，在制定最低生活保障線時(shí)，要適當(dāng)考慮非食品支出部分的重要性。根據(jù)聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)大于59％為貧困人口，可以將恩格爾系數(shù)等于59％作為我們制定最低生活保障線的參照。這里根據(jù)恩格爾系數(shù)理論來確定農(nóng)村貧困人口最低生活保障線，從統(tǒng)計(jì)年鑒和中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告查得農(nóng)村絕對(duì)貧困人口和低收入人口的最低食物支出，利用公式：最低生活保障線=最低食物支出／恩格爾系數(shù)，分別得到2000～2005年低方案和高方案的最低生活保障線，結(jié)果如下。

2000～2005年最低生活保障線(低方案)依次是：900、908、903、918、962、984；

2000～2005年最低生活保障線(高方案)依次是：1246、1256、1252、1271、1331、1361；

對(duì)2000～2005年我國(guó)農(nóng)村貧困人口最低生活保障線的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，建立農(nóng)村貧困人口最低生活保障線的時(shí)間趨勢(shì)模型。設(shè)農(nóng)村貧困人口最低生活保障線為L(zhǎng)，時(shí)間為t。利用Eviews軟件觀看散點(diǎn)圖和進(jìn)行相關(guān)性分析，L與t之間呈直線趨勢(shì)并有較高的相關(guān)系數(shù)。則建立時(shí)間趨勢(shì)模型為：L=c(1)+c(2)t，利用Eviews軟件，采取最小二乘法進(jìn)行回歸分析，得到結(jié)果如下：

低方案的回歸方程為：L1=869.5+17.1t(t=1，2，3……11)(低方案)。其中，R2=0.822169,擬合效果較好；F=18.49330，在假定0.05的顯著性水平下，F(xiàn)0.05(1,4)=7.71，F(xiàn)>F0.05(1,4)，通過總體回歸方程的顯著性檢驗(yàn)；t檢驗(yàn)效果較好，通過參數(shù)顯著性檢驗(yàn)。

高方案的回歸方程為：L2=1204.2+23.4t(t=1，2，3……11)(高方案)。其中，R2=0.831015，擬合效果較好；F=19.67080，在假定0.05的顯著性水平下，F(xiàn)0.05(1,4)=7.71，F(xiàn)>F0.05(1,4)，通過總體回歸方程的顯著性檢驗(yàn)；t檢驗(yàn)效果較好，通過參數(shù)顯著性檢驗(yàn)。

根據(jù)此模型預(yù)測(cè)2006-02010年農(nóng)村貧困人口最低生活保障線，結(jié)果見表1。

(三)農(nóng)村貧困人口人均純收入

第2篇

一、立足行政內(nèi)部救濟(jì)的英國(guó)行政裁判所制度

英國(guó)作為普通法國(guó)家，曾一度認(rèn)為行政法是大陸法系的產(chǎn)物，英國(guó)不存在行政法，行政法是不符合法治原則和普通法原則的。因此英國(guó)的司法傳統(tǒng)即由普通法院依照普通法審理行政案件，這使得行政裁判制度難以發(fā)展。但19世紀(jì)以后，隨著科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，資本主義經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展起來，社會(huì)問題日益增多。行政爭(zhēng)議的數(shù)量也逐漸增多，而且其專業(yè)性增強(qiáng)，普通法院難以及時(shí)公正地予以處理。為妥善解決爭(zhēng)端，行政裁判制度應(yīng)運(yùn)而生。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為緩和階級(jí)矛盾，解決社會(huì)問題，委任立法得到了發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)事務(wù)的增多，使得政府的行政權(quán)擴(kuò)大，行政國(guó)家逐步形成，政府與公民間的行政糾紛隨之增多。這為現(xiàn)代行政裁判所的發(fā)展提供了客觀基礎(chǔ)。

英國(guó)行政裁判所制度與英國(guó)悠久的法律發(fā)展史相比，是一個(gè)出現(xiàn)時(shí)間較短的制度，但它卻是英國(guó)行政法領(lǐng)域最有特色的司法制度之一。這一制度可以說是現(xiàn)代行政裁判制度的起源。根據(jù)1908年的《老年退休金》規(guī)定，英國(guó)設(shè)立了退休金委員會(huì)，以解決關(guān)于年金的爭(zhēng)議，并賦予向地方政策委員會(huì)上訴的權(quán)利。1911年的《國(guó)民保險(xiǎn)法》規(guī)定有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)的爭(zhēng)端可向裁判員法庭提出，對(duì)裁判不服的可向首席裁判員提出上訴。這種裁判員法庭成了今天的社會(huì)保障裁判所的前身。現(xiàn)在意義上的行政裁判所在這時(shí)開始出現(xiàn)。

社會(huì)保障案件的裁判，被稱為英國(guó)20世紀(jì)行政裁判所的歷史。英國(guó)行政裁判所制度不僅成為英國(guó)行政法領(lǐng)域的一個(gè)特色，對(duì)于救濟(jì)國(guó)民權(quán)益起了一定作用，而且對(duì)其他國(guó)家也產(chǎn)生了一定的影響。很多英美法系國(guó)家仿照它建立起了本國(guó)的行政裁判制度。英國(guó)行政裁判所能夠超脫于政治影響之外而獨(dú)立地做出自己的裁決，是完全獨(dú)立于政治控制的。裁判所組成人員具有專門知識(shí)，他們?cè)谔幚硇姓?zhēng)議爭(zhēng)端時(shí)就較普通法官具有優(yōu)勢(shì)。裁判所審理方便、迅速、經(jīng)濟(jì)，行政裁判所不受先例原則的限制，且訴訟費(fèi)用較低，普通公民在遇到行政爭(zhēng)端時(shí)更傾向于求助裁判所。

英國(guó)的行政裁判所種類繁多，根據(jù)工作對(duì)象的不同，一般分為四類，具體包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和稅收裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系裁判所、社會(huì)福利保障裁判所以及外國(guó)人入境裁判所。

根據(jù)英國(guó)行政法的分類，社會(huì)保障方面的行政裁判所統(tǒng)一劃歸為“社會(huì)保障與養(yǎng)老金分庭”，該分庭主要包括社會(huì)保障服務(wù)裁判體系內(nèi)的各裁判所。該服務(wù)體系由設(shè)在不同地點(diǎn)的140多個(gè)行政裁判所組成，在2000年共計(jì)裁決了151290件社會(huì)保障方面的上訴案件，內(nèi)容涉及社會(huì)保障福利、兒童撫養(yǎng)、住房福利等。

英國(guó)行政裁判所在裁決案件是體現(xiàn)了公開、公平、公正的準(zhǔn)則，但由于裁判所的種類繁多，工作對(duì)象和案件受理程序差別很大，客觀情況導(dǎo)致其不可能也不應(yīng)該采取相同的程序。但各個(gè)裁判所在規(guī)定具體程序規(guī)則時(shí)，通常具有一定共性，如：第一，裁判所及其人員的獨(dú)立性。裁判所能夠超脫于政治影響之外而獨(dú)立地做出自己的裁決，是完全獨(dú)立于政治控制的。任何接受外來影響做出的裁決都是無效的。裁判所的成員獨(dú)立，其身份不是非公務(wù)員。第二，裁判所組成人員具有專門知識(shí)。現(xiàn)代行政管理的特點(diǎn)之一是具有專業(yè)獨(dú)立性，由此引起的爭(zhēng)端也不可避免地具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性。行政裁判所一般都由具有法律知識(shí)又具有行政管理經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任。這樣他們?cè)谔幚硇姓?zhēng)議爭(zhēng)端時(shí)就較普通法官具有優(yōu)勢(shì)。通常情況下裁判所主席多由當(dāng)?shù)胤山缛耸恐羞x出，其他成員則大都代表各方利益或是各方面的專家，以便解決難以解決的復(fù)雜的專業(yè)性問題。這種成員的專業(yè)性是普通法院無法比擬的。第三，裁判所審理方便、迅速、經(jīng)濟(jì)。由于英國(guó)普通法院歷史悠久，訴訟程序繁瑣，費(fèi)用較高。這歷來使普通公民望而生畏。行政裁判所與之相比訴訟程序靈活，不受先例原則的限制，且訴訟費(fèi)用較低，普通公民在遇到行政爭(zhēng)端是更傾向于求助裁判所。政府在行使管理社會(huì)的職能時(shí)做出的決定直接關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，審理速度影響到相對(duì)人的利益是否能得到真正的維護(hù)。行政管理的特性也要求行政糾紛能夠高效解決。行政裁判所人員的專業(yè)性和程序的靈活性促使裁判所能相對(duì)迅速、高效地解決糾紛。多數(shù)行政裁判所中裁判所主席通常是有報(bào)酬的，其他成員有時(shí)則沒有報(bào)酬。他們的工作同充當(dāng)治安法官一樣，是一種公共服務(wù)。而尋求行政裁判所解決糾紛的當(dāng)事人通常是沒有人的。這種規(guī)定和習(xí)慣做法降低了裁判所審理案件的成本。

社會(huì)保障上訴服務(wù)體系的行政裁判通常由一名律師獨(dú)任審理案件，對(duì)于涉及兒童撫養(yǎng)、住房福利等復(fù)雜案件，也可由一名律師與一名會(huì)計(jì)師共同審理。對(duì)于涉及無行為能力人的福利的案件，由一名律師與一名執(zhí)業(yè)醫(yī)師共同審理。涉及殘疾人及其護(hù)理費(fèi)方面的案件，則由一名律師、一名執(zhí)業(yè)醫(yī)師和一名具有殘疾人護(hù)理經(jīng)驗(yàn)的共同審理。對(duì)于涉及工傷致殘的社會(huì)保障方面的案件，則可以由一名律師與兩名醫(yī)學(xué)顧問共同審理。

二、公法意義上的德國(guó)社會(huì)法院制度

德國(guó)是世界上建立社會(huì)保障福利制度比較早的國(guó)家。通常認(rèn)為，以1881年威廉一世頒布建立社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)制度的皇帝詔書為標(biāo)志，從俾斯麥制訂社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施開始，已有100多年的歷史，現(xiàn)今已形成了一個(gè)比較完備的社會(huì)保障體系，即社會(huì)法體系。國(guó)家非常重視對(duì)社會(huì)保障法律制度的實(shí)施，非常重視對(duì)這種實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，并使這種監(jiān)督規(guī)范化、法制化。1953年9月頒布了《社會(huì)法院法》，規(guī)定社會(huì)法院的任務(wù)是專門負(fù)責(zé)涉及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和其他有關(guān)社會(huì)保障方面的爭(zhēng)議案件的審理。社會(huì)法院是特殊的行政法院性質(zhì)，本質(zhì)上為行政法司法機(jī)關(guān)，屬于公法范疇。

按照法律規(guī)定，聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)法院分設(shè)三級(jí)，即：1、基層社會(huì)法院。負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)社會(huì)保障方面的爭(zhēng)議案件的審理。基層社會(huì)法院的各個(gè)專業(yè)法庭由一名職業(yè)法官和兩名名譽(yù)法官組成。2、州社會(huì)法院。州社會(huì)法院負(fù)責(zé)對(duì)不服基層社會(huì)法院裁判的上訴案件的審理，因此也稱上訴社會(huì)法院。州社會(huì)法院所屬的各個(gè)專業(yè)法庭由三名職業(yè)法官(其中一名為首席法官)和兩名名譽(yù)法官組成。3、聯(lián)邦社會(huì)法院。它是德國(guó)處理社會(huì)保障方面的爭(zhēng)議案件的最高審判機(jī)關(guān)，全德只設(shè)一個(gè)，負(fù)責(zé)對(duì)有關(guān)社會(huì)保障爭(zhēng)議案件的復(fù)審。聯(lián)邦社會(huì)法院所屬專業(yè)法庭由三名職業(yè)法官和兩名名譽(yù)法官所組成。如果遇有特殊案件，可組成大法庭審理。大法庭由聯(lián)邦社會(huì)法院首席法官、6名職業(yè)法官、4名名譽(yù)法官組成。

德國(guó)社會(huì)法院審結(jié)案件主要涉及失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的爭(zhēng)議。在審理程序上具有以下主要特點(diǎn)：第一，由社會(huì)法院審理的有關(guān)社會(huì)保障方面的爭(zhēng)議案件訴訟主體既可以是自然人和私法或公法范圍內(nèi)的法人，也可以是具有法定資格的社會(huì)團(tuán)體，如工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等，其中一方是特定的，即必須是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。第二，根據(jù)《社會(huì)法院法》的規(guī)定，當(dāng)事人提起有關(guān)社會(huì)保障方面爭(zhēng)議的訴訟必須以有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作出過處理決定，并經(jīng)過復(fù)議程序?yàn)榍疤帷Ｒ簿褪钦f，當(dāng)事人在有關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作出處理決定后，對(duì)決定不服的，可以在接到行政決定書之日起一個(gè)月之內(nèi)向有關(guān)部門申請(qǐng)復(fù)議，如果當(dāng)事人對(duì)復(fù)議結(jié)果仍然不服，一方可向社會(huì)法院。如在德國(guó)，失業(yè)保險(xiǎn)工作由勞工部門主管，勞工部門設(shè)有失業(yè)保險(xiǎn)待遇處和失業(yè)保險(xiǎn)爭(zhēng)議復(fù)議處。如果當(dāng)事人對(duì)勞工部門保險(xiǎn)待遇處的行政決定不服，則可向該部門的失業(yè)保險(xiǎn)爭(zhēng)議復(fù)議處申請(qǐng)復(fù)議。這種復(fù)議程序類似我國(guó)行政糾紛中的行政復(fù)議制度。這種復(fù)議前置程序可以使社會(huì)法院免于處理不必要的訴訟。第三，由于社會(huì)保障方面爭(zhēng)議案件和社會(huì)法院的公法性質(zhì)，決定了審理此類案件在證據(jù)收集上與其他行政法院審理行政案件一樣，采取官方調(diào)查、取證的原則。因此，《社會(huì)法院法》規(guī)定，以官方身份，調(diào)查取證，弄清事實(shí)，是社會(huì)法院的法定義務(wù)。按照規(guī)定，當(dāng)此類爭(zhēng)議到社會(huì)法院后，法院要主動(dòng)對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，包括詢問有關(guān)人員，查閱有關(guān)檔案資料，即使當(dāng)事人未提及的事實(shí)，如果法院認(rèn)為有必要弄清楚的，也可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。第四，在結(jié)案方式上經(jīng)社會(huì)法院審結(jié)的有關(guān)社會(huì)保障爭(zhēng)議案件的結(jié)案方式則有以下幾種：判決結(jié)案；調(diào)解結(jié)案；認(rèn)可結(jié)案；撤訴結(jié)案等。其中，判決結(jié)案的是少數(shù)，絕大多數(shù)是以調(diào)解、認(rèn)可、撤訴等方式結(jié)案的。

三、對(duì)我們的啟示

1、現(xiàn)代社會(huì)保障行政的高度專業(yè)化呼喚專業(yè)化裁決機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。

政府在行使管理社會(huì)的職能時(shí)做出的決定，直接關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，審理速度影響到相對(duì)人的利益是否能得到真正的維護(hù)，行政管理的特性也要求行政糾紛能夠高效解決。而行政裁決機(jī)構(gòu)的人員，必須以很高的的專業(yè)性、靈活的程序性，迅速、高效地解決糾紛，才能夠滿足人們對(duì)政府的利益訴求。我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)正在不斷發(fā)展，但問題也在不斷地增多。在涉及受益人根本利益的問題上，現(xiàn)行制度規(guī)定對(duì)程序的設(shè)計(jì)無疑是有意義的，但在實(shí)踐中，對(duì)形式化程序的關(guān)注程度顯然高于對(duì)實(shí)質(zhì)意義程序的審查。正如對(duì)低保申請(qǐng)人的審查，材料的提供與審查程序是齊備的，但申請(qǐng)人的實(shí)際生活狀況與規(guī)則設(shè)計(jì)的原有目的本身的差異，無疑使程序?qū)彶榈膶?shí)質(zhì)意義受到了影響。在這種情況下，更加專業(yè)化的裁判機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，對(duì)于克服受益人因形式程序的瑕疵而導(dǎo)致實(shí)質(zhì)利益受損、不應(yīng)受益人僅因形式程序完備而得到不當(dāng)利益等情況的出現(xiàn)，是有著積極的意義的。

2、法律救濟(jì)制度的完善，是健全社會(huì)保障行政法律制度的內(nèi)在要求。

我國(guó)的社會(huì)保障行政，在操作層面上體現(xiàn)為村委會(huì)、居委會(huì)的初審和縣級(jí)政府部門的再審，對(duì)于爭(zhēng)議的解決，現(xiàn)行法律規(guī)定的重點(diǎn)在行政內(nèi)部的復(fù)議制度和行政外部的司法救濟(jì)制度。但在實(shí)際的制度運(yùn)作過程中，前者的行政化程度讓人質(zhì)疑，而后者的成本代價(jià)又讓人望而卻步。而具有司法化特征的行政裁判制度與具有行政色彩的社會(huì)法院制度，對(duì)于避免出現(xiàn)上述兩種極端情況，有著制度上的規(guī)范價(jià)值，同時(shí)，這種制度的借鑒與比較，對(duì)于解決社會(huì)保障專業(yè)性強(qiáng)、消除早期處理階段的不公正問題，強(qiáng)化社會(huì)保障行政的行政正義，緩解司法審查的壓力，節(jié)約行政成本等，都有著積極的作用。

3、社會(huì)保障利益的實(shí)現(xiàn)，不僅在于利益的設(shè)定與給予，更在于一種救濟(jì)機(jī)會(huì)的保障。

社會(huì)保障案件的裁判，實(shí)際上是給福利受益人一個(gè)保障其權(quán)利的申訴或上訴的機(jī)會(huì)，而這種機(jī)會(huì)的提供，往往又被看作衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障與福利制度水平的標(biāo)志。有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法律制度建設(shè)的主要問題，是法律實(shí)體規(guī)范的健全與立法層級(jí)的提高，對(duì)于法律救濟(jì)方式的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該放緩。筆者認(rèn)為，就法律制度建設(shè)的應(yīng)有意義而言，對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)，實(shí)際操作層面的制度建設(shè)及其應(yīng)有價(jià)值的體現(xiàn)，對(duì)于樹立法律的權(quán)威，實(shí)質(zhì)推進(jìn)國(guó)家依法行政的進(jìn)程，意義更為重大。正如有的學(xué)者對(duì)社會(huì)保障行政中正當(dāng)程序的研究，其立足點(diǎn)就在于要為我國(guó)的社會(huì)保障制度的完善，提供一種兼具形式意義與實(shí)質(zhì)意義的程序制度，而這種制度的構(gòu)建，能夠?yàn)楸Ｗo(hù)公民合法權(quán)益、提高行政效能、降低案件事實(shí)的錯(cuò)誤率、節(jié)約行政成本等，提供有效的規(guī)則保證。而程序制度本身，就包含著為公民提供有效的救濟(jì)機(jī)會(huì)。

第3篇

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助改革；貧困；發(fā)展

英國(guó)大規(guī)模的圈地運(yùn)動(dòng)和工業(yè)革命引起了社會(huì)變遷，促進(jìn)了社會(huì)救助的誕生。1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》的頒布，奠定了英國(guó)乃至歐美各國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助立法的基礎(chǔ)，也開創(chuàng)了現(xiàn)代社會(huì)救助制度的先河。在20世紀(jì)30年代歐美各國(guó)陷入經(jīng)濟(jì)大蕭條危機(jī)，社會(huì)救助扮演了更為重要的角色，它在保障失業(yè)工人基本生活、緩解貧困、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，社會(huì)救助制度在世界范圍內(nèi)普遍建立，同時(shí)救助模式也出現(xiàn)了明顯的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。從20世紀(jì)70～80年代開始，由于能源危機(jī)以及老齡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等因素的影響，西方國(guó)家對(duì)社會(huì)救助制度又進(jìn)行了新一輪的調(diào)整和改革，形成了新型的、具有積極特點(diǎn)的社會(huì)救助模式。盡管我國(guó)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在著諸多不同，但社會(huì)救助制度本身的發(fā)展規(guī)律是可循的。

一、國(guó)外社會(huì)救助制度發(fā)展改革路徑

縱觀國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的發(fā)展特別是近十幾年的發(fā)展歷程，都不同程度地面臨著社會(huì)救助支出膨脹、資源使用效率低下、管理成本上升、救助對(duì)象福利依賴現(xiàn)象嚴(yán)重、社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效益扭曲等等問題。針對(duì)這些問題，各國(guó)根據(jù)各自的國(guó)情采取不同的改革措施，使社會(huì)救助在保障公平的基礎(chǔ)上促進(jìn)效率，達(dá)到社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的帕累托改進(jìn)。概括起來，國(guó)外社會(huì)救助制度的改革呈現(xiàn)出以下幾種路徑。

（一）由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變

社會(huì)救助制度的基本目標(biāo)是保障貧困者的最低生活需要，幫助其脫離貧困狀態(tài)。發(fā)展中國(guó)家社會(huì)救助主要解決絕對(duì)貧困問題，而發(fā)達(dá)國(guó)家解決的是相對(duì)貧困問題。無論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度都以保障貧困者的基本生存為主要目標(biāo)。當(dāng)社會(huì)成員的收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€即有資格獲得政府救助，救助方式以現(xiàn)金或?qū)嵨餅橹鳌＿@種救助屬于被動(dòng)消極的救助。上世紀(jì)90年代，“就業(yè)是最有效的脫貧方式”理念開始興起，于是，美國(guó)、英國(guó)、荷蘭、新西蘭、挪威等主要發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)起了一場(chǎng)“從社會(huì)福利到工作福利”的計(jì)劃，旨在通過福利補(bǔ)貼提高受助者的就業(yè)能力，幫助失業(yè)者盡快重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。

以英國(guó)為例，從1996 年開始，工黨政府為了鼓勵(lì)人們積極就業(yè)，將以前實(shí)施的收入補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)改革為求職者津貼，為積極尋求就業(yè)機(jī)會(huì)的人提供補(bǔ)助。布萊爾政府在1998年開始了一項(xiàng)大規(guī)模的“從福利到工作”計(jì)劃，分別為青年人、長(zhǎng)期失業(yè)者等弱勢(shì)群體制定了不同的行動(dòng)計(jì)劃，并且采取了一系列政策措施，幫助其就業(yè)。

（二）由權(quán)利型向權(quán)利義務(wù)結(jié)合型轉(zhuǎn)變

權(quán)利與義務(wù)的非對(duì)等性是社會(huì)救助區(qū)別與社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要特征。現(xiàn)代社會(huì)救助理念認(rèn)為，貧困并非完全是個(gè)人原因造成的，所以當(dāng)個(gè)人陷入生活貧困狀態(tài)時(shí)，就有權(quán)利向政府申請(qǐng)救助，同時(shí)政府在社會(huì)救助方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。20世紀(jì)90年代以來，“不承擔(dān)責(zé)任就沒有權(quán)利”的積極理念開始在西方國(guó)家社會(huì)救助政策中萌生，其基本思路就是將領(lǐng)取救助待遇與工作聯(lián)系起來， 即對(duì)獲得救助的對(duì)象增加工作要求，旨在減少福利依賴。它反映了一種新的福利價(jià)值觀，即依靠工作比依靠政府救助更能改善人們的經(jīng)濟(jì)境況。

美國(guó)在20世紀(jì)90年代對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，其中重要的一項(xiàng)就是在救助過程中增加對(duì)受助者的工作要求。如1996年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》，同時(shí)“貧困家庭臨時(shí)救助” （簡(jiǎn)稱TANF）取代了實(shí)施多年的“未成年子女家庭援助”（簡(jiǎn)稱AFDC）項(xiàng)目。新的法案要求依靠政府救助的家長(zhǎng)在兩年內(nèi)必須工作， 否則這個(gè)家庭將失去救濟(jì)金。

（三）減弱負(fù)激勵(lì)效應(yīng)

西方國(guó)家（特別是福利國(guó)家）在實(shí)施社會(huì)救助制度過程中，受助者都不同程度存在負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，即所謂的“貧困陷阱”和“失業(yè)陷阱”。這主要?dú)w因于較高的“有效邊際稅率”（簡(jiǎn)稱EMTR）――努力工作使名義收入增加，而實(shí)際收入反而降低（或有微小提高）。負(fù)激勵(lì)效應(yīng)削弱了受益者的工作積極性，造成其對(duì)福利的長(zhǎng)期依賴。減少和避免負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，提高受助者的勞動(dòng)參與率，是許多國(guó)家社會(huì)救助制度改革的一個(gè)重要內(nèi)容。

1996年新西蘭對(duì)原有的“家庭用途補(bǔ)助計(jì)劃”的扣減率做了較大幅度的修改。新西蘭政府采用了雙管齊下的方法，一方面，增加低收入者的工作報(bào)酬；另一方面降低對(duì)低收入者的扣減率。改革之后，對(duì)于收入在5000～10000美元這一低收入群體而言，其EMTR的總體水平較改革之前降低了50%。

二、我國(guó)社會(huì)救助制度的再設(shè)計(jì)

我國(guó)已形成了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為核心、以災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)援助、法律援助等專項(xiàng)救助為配套措施的綜合救助體系，目前社會(huì)救助制度面臨著提高救助功效、完善現(xiàn)行制度和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新任務(wù)。

（一）重新定位目標(biāo)群體

社會(huì)救助首先要解決的一個(gè)基本問題是：誰將獲得這種福利？ 即社會(huì)政策中所謂的“目標(biāo)定位”――受益者資格的認(rèn)定。 社會(huì)救助是幫助那些“真正需要救助的人”，這是社會(huì)普遍存在的一個(gè)共識(shí)，大多數(shù)國(guó)家是通過家計(jì)調(diào)查來甄別“窮人”。

我國(guó)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度將救助的目標(biāo)群體定位于人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，并且通過家庭收入和財(cái)產(chǎn)調(diào)查的方式來確定。但各地在實(shí)施醫(yī)療救助、教育救助以及住房救助等專項(xiàng)救助制度時(shí)， 往往也只是簡(jiǎn)單地將民政部門認(rèn)定的城鄉(xiāng)低保對(duì)象作為專項(xiàng)救助項(xiàng)目的受益者，這種簡(jiǎn)單對(duì)接的方法， 直接導(dǎo)致了低保救助的“懸崖效應(yīng)”， 即一旦享有低保， 其獲得的效益將大大高于低保邊緣戶的家庭收入，這樣不僅有可能造成救助資源的浪費(fèi)，而且有可能制造新的社會(huì)不公平。

為了確保將有限的資源分配給最需要幫助的人，有必要對(duì)我國(guó)目前社會(huì)救助的受益目標(biāo)群體重新定位。第一，細(xì)化目標(biāo)對(duì)象，具體劃分為殘疾人救助、未成年人救助、老年人救助、失業(yè)救助、家庭臨時(shí)困難救助等，這樣針對(duì)性較強(qiáng)，較接近做到“應(yīng)保盡保”。第二，根據(jù)救助對(duì)象的實(shí)際需要確定有效的救助形式。比如為未成年人提供食品券，為老年人提供護(hù)理服務(wù)，為失業(yè)者提供職業(yè)技能培訓(xùn)，將救助與就業(yè)服務(wù)更好地結(jié)合起來，提高救助效率。

（二）重新定位救助管理職能部門

我國(guó)目前在實(shí)施社會(huì)救助政策過程中，存在著多部門管理的現(xiàn)象。部門各行其是，缺乏協(xié)調(diào)，直接影響了社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。目前相關(guān)部門的職能分工大體如下：民政部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、災(zāi)民救助、臨時(shí)救助、應(yīng)急救助和社會(huì)互助等；勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)就業(yè)援助；衛(wèi)生部門落實(shí)醫(yī)療救助政策；城建委負(fù)責(zé)住房救助；教育局落實(shí)教育救助；工會(huì)開展困難職工幫困。這種政出多頭的執(zhí)行機(jī)制， 既增加了救助環(huán)節(jié)和運(yùn)行成本， 同時(shí)又容易造成重復(fù)救助或救助資源分配不均的現(xiàn)象。

鑒于目前這種多部門管理的現(xiàn)狀，有必要重新定位社會(huì)救助管理職能部門。應(yīng)當(dāng)由民政部門全面負(fù)責(zé)各項(xiàng)社會(huì)救助事務(wù)的運(yùn)行，相關(guān)部門配合民政部門開展工作。這樣既降低了社會(huì)救助的運(yùn)行成本，也有利于社會(huì)資源的整合。

（三）提高救助標(biāo)準(zhǔn)，降低有效邊際稅率

我國(guó)最低生活保障制度在運(yùn)行實(shí)踐中是一種消極的救助，只有當(dāng)家庭收入低于當(dāng)?shù)卣_定的貧困線時(shí)才可以享受救助待遇，并且實(shí)行差額救助，即實(shí)際救助金額等于當(dāng)?shù)卣_定的救助標(biāo)準(zhǔn)減去申請(qǐng)救助者的實(shí)際收入，這種100%的有效邊際稅率的做法直接導(dǎo)致兩個(gè)后果，其一是受助者無意通過自己的勞動(dòng)或其他方式增加自己的收入，因?yàn)樵黾佣嗌僖馕吨ザ嗌伲黄涠钦业焦ぷ鞯氖芤嬲咄鶗?huì)隱瞞他們的收入，繼續(xù)享受低保待遇。這些結(jié)果都會(huì)直接損害社會(huì)救助的目標(biāo)，一方面使部分低保對(duì)象長(zhǎng)期沉淀下來，形成永久的貧困；另一方面實(shí)際收入水平已超過低保標(biāo)準(zhǔn)（但隱瞞收入）的仍然占有社會(huì)救助資源，真正需要救助的貧困者卻因?yàn)橘Y源的有限性而被漏到網(wǎng)外，這又形成新的社會(huì)不公。

我國(guó)社會(huì)救助待遇水平偏低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，以城市最低生活保障為例，2012年在全國(guó)36個(gè)主要城市中，民政部網(wǎng)站公布的低保標(biāo)準(zhǔn)占當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配際收入的比重，最低為15%，最高為28%，均值約為20%；實(shí)際人均補(bǔ)差占當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氲谋戎刈罡邽?6%左右，最低的只有5%，大部分不足10%。我國(guó)現(xiàn)階段的救助水平只能維持貧困者的基本生存。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃》明確提出：完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，讓人民群眾共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

三、結(jié)論

社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的第一塊基石，它是保障貧困群體基本生活的最后安全網(wǎng)。可以肯定地說，我國(guó)社會(huì)救助制度是改革開放以來社會(huì)保障制度體系建設(shè)中最為成功的領(lǐng)域之一。目前，我國(guó)的社會(huì)救助制度正處于加快建設(shè)與發(fā)展之中，從最低生活保障制度向綜合型社會(huì)救助體系發(fā)展，從生存型救助向促進(jìn)發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助到追求一定生活質(zhì)量型救助發(fā)展，這是社會(huì)救助制度適應(yīng)時(shí)展與社會(huì)進(jìn)步的必由之路。在社會(huì)救助制度的發(fā)展進(jìn)程中，面臨許多問題，需要從多方面加以改進(jìn)與完善。20世紀(jì)90年代以來西方發(fā)達(dá)國(guó)家福利制度的改革，從消極的社會(huì)救助向積極的社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，加大就業(yè)援助，增強(qiáng)個(gè)人責(zé)任意識(shí)、激勵(lì)受助者走向工作等一系列的改革措施，值得我國(guó)借鑒。

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