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一、存在的主要問題
(一)認(rèn)識不夠,機(jī)構(gòu)編制管理工作存在隨意性。機(jī)構(gòu)編制管理的目的在于轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)編制、提高隊(duì)伍素質(zhì)、改善人員結(jié)構(gòu)、提高工作效率,而一些部門和單位片面地強(qiáng)調(diào)自身利益,以工作任務(wù)重、人員少、困難多等客觀因素為理由,在增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員編制、提高機(jī)構(gòu)規(guī)格等方面做文章。另一方面,以項(xiàng)目檢查、考核、驗(yàn)收等理由對下級部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備等相關(guān)問題發(fā)文件、打招呼,上級業(yè)務(wù)主管部門“條條”干預(yù)現(xiàn)象也時有發(fā)生,給編制管理部門貫徹落實(shí)機(jī)構(gòu)編制政策帶來了極大的干擾和困難。
(二)政事不分,行政部門包攬所屬事業(yè)單位的事務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的不斷深入,政府職能必須實(shí)行政企和政事分開。近幾年來,政府對企業(yè)的管理,由直接轉(zhuǎn)變成間接,更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段來宏觀調(diào)控和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,而政府對事業(yè)單位的管理很大程度上還停留在計劃經(jīng)濟(jì)的管理模式上。相當(dāng)一部分行政主管部門把所屬的事業(yè)單位當(dāng)成附屬物,對人、財、物、事實(shí)行統(tǒng)管統(tǒng)攬,用相當(dāng)大的人力、物力、財力去管理本應(yīng)由事業(yè)單位自主處理的繁雜事務(wù)。于是,有的部門以工作任務(wù)多、編制少為由找領(lǐng)導(dǎo),為事業(yè)單位增配領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、增加人員編制、調(diào)動工作人員等,致使機(jī)關(guān)工作政事不分、事業(yè)人員臃腫難消。
(三)超編勢頭難擋,編制控制難度較大。目前,全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員仍然存在部分單位超編現(xiàn)象。一是上輪機(jī)構(gòu)改革的分流任務(wù)尚未完成,至今仍然留在機(jī)關(guān)或事業(yè)單位,形成事實(shí)性超編。二是結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位。如事業(yè)單位中縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校超編嚴(yán)重,形成人員膨脹,鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級小學(xué)離城區(qū)較遠(yuǎn),人員嚴(yán)重不足,編制空缺,大量聘用臨時代課教師。三是政策性安置人員,屬政治任務(wù),在無編或超編的情況下超編安置。四是工作需要與人員編制凍結(jié)難以協(xié)調(diào)。五是人為因素難對付。
(四)處罰機(jī)制不健全,監(jiān)控乏力。目前,國家沒有出臺專門的機(jī)構(gòu)編制法律,中、省、市各級雖然制定了相關(guān)的管理辦法,但是具體的責(zé)任追究措施不夠明確,管理缺乏權(quán)威,監(jiān)控缺乏力度。
(五)部門協(xié)調(diào)不夠,存在各自為政的局面。組織、人事、財政、編制、勞動保障等有關(guān)部門,在對人員、編制、經(jīng)費(fèi)的管理過程中溝通不夠,工乍脫節(jié)。如部分區(qū)市縣配備副科以上干部時,沒有事先與編制部門銜接,存在超編制和超職數(shù)配備的現(xiàn)象;在人員調(diào)配上,有的不與編制部門核對人員編制和崗位設(shè)置情況,隨意辦理調(diào)配手續(xù)。
二、對策措施
(一)加大宣傳力度,提高對機(jī)構(gòu)編制管理工作的認(rèn)識。機(jī)構(gòu)編制工作直接關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固和國家政權(quán)建設(shè)。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制宣傳工作,使各級各部門各單位特別是各級領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫、政企政事不分、效率低下,是阻礙生產(chǎn)力和社會事業(yè)發(fā)展最大的體制,損害的是最廣大人民群眾的根本利益。只有建立精簡統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的黨政管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制,才能促進(jìn)社會生產(chǎn)力的協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)踐證明,機(jī)構(gòu)編制管理的好壞,關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識提高了,才能帶動全社會重視機(jī)構(gòu)編制工作,才能促使上下左右齊抓共管局面的形成,機(jī)構(gòu)編制管理工作也才能真正走向制度化和規(guī)范化的軌道,從而為改革發(fā)展和社會進(jìn)步提供有力的組織保障和體制保障。
(二)繼續(xù)建立和完善制度,強(qiáng)化對機(jī)構(gòu)編制的監(jiān)督。
一是建立健全機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督制度。聘請人大、政協(xié)、紀(jì)檢(監(jiān)察)、“兩辦”督查室等部門的領(lǐng)導(dǎo)為機(jī)構(gòu)編制特邀督查員,對各部門、各單位進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督檢查,并列入年終工作目標(biāo)考核。
二是進(jìn)一步加大對機(jī)構(gòu)編制違規(guī)行為的查處力度。統(tǒng)一制定處罰規(guī)定,對未經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制和簽批進(jìn)人的行為追究責(zé)任,對擅自進(jìn)人的要堅決清退,對擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)的一律不予承認(rèn)、不予登記,對超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的要責(zé)令重新調(diào)整,對嚴(yán)重超編的由相關(guān)部門重新組織競爭上崗、限期分流超編人員。
三是完善控編進(jìn)人辦法。全市統(tǒng)一印制《機(jī)關(guān)事業(yè)單位減人通知單》和《機(jī)關(guān)事業(yè)單位缺編進(jìn)人卡》,機(jī)關(guān)、事業(yè)單位增加或補(bǔ)充人員時,包括人員調(diào)配、政策性安置、錄用、聘用人員,必須由機(jī)構(gòu)編制部門核發(fā)統(tǒng)一印制的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位缺編進(jìn)人卡》,再到組織、人事部門辦理人事計劃調(diào)配審批手續(xù),財政部門按編制部門審核的編制數(shù)核撥經(jīng)費(fèi)。
四是實(shí)行機(jī)構(gòu)編制管理證制度。建立全市各級黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理證制度,是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。《行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理證》由市機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一印制、分級管理,市、縣(市、區(qū))機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)本級機(jī)構(gòu)編制管理證制度的組織實(shí)施,并負(fù)責(zé)本級機(jī)構(gòu)編制管理證的審核、使用管理,機(jī)構(gòu)編制管理證應(yīng)是組織、人事部門配備領(lǐng)導(dǎo)、辦理人員增減、財政部門核撥經(jīng)費(fèi)和統(tǒng)發(fā)工資的依據(jù)。機(jī)構(gòu)編制管理證所列項(xiàng)目要科學(xué)、合理、實(shí)用。其內(nèi)容發(fā)生變化時,各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位要及時到機(jī)構(gòu)編制部門調(diào)整備案。各級機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)定期不定期組織有關(guān)部門對其使用情況進(jìn)行核查,及時發(fā)現(xiàn)和處理存在的問題。
(三)采取多種措施,切實(shí)解決好超編問題。
機(jī)關(guān)事業(yè)單位超編由各種原因造成,應(yīng)從以下幾個方面探討解決的辦法:一是通過改革解決。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,積極推行事業(yè)單位改革,實(shí)現(xiàn)政事分開,改變主管部門對事業(yè)單位的管理方式,把所屬事業(yè)單位的人、財、物、事權(quán)歸于事業(yè)單位,使主管部門從包攬所屬事業(yè)單位的繁雜事務(wù)中解脫出來。二是對編制不足造成超編的事業(yè)單位,應(yīng)在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的定編標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)定編標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行據(jù)實(shí)測算,該補(bǔ)充編制的進(jìn)行增補(bǔ)。三是對人為因素造成超編的,要加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度,對不符合進(jìn)人條件和未按規(guī)定程序?qū)徟米赃M(jìn)入的,一經(jīng)查實(shí),應(yīng)立即清退,并予以通報批評。同時要嚴(yán)格執(zhí)行“凡進(jìn)必考”和競爭上崗辦法,形成公開、公平、公正的激勵競爭機(jī)制。四是積極推行滿編單位先出后進(jìn),出一進(jìn)一,超編單位只出不進(jìn)或“出二進(jìn)一”的管理辦法。四是對改革待分流人員妥善安置和分流。
(四)實(shí)行動態(tài)管理,編制管控為引進(jìn)人才開路。
就目前我市情況看,各級事業(yè)單位普遍存在專業(yè)人才缺乏,致使事業(yè)單位社會化、市場化水平低,缺乏活力和競爭力,嚴(yán)重阻礙了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。實(shí)施人才戰(zhàn)略,會造成一些單位超編,如何解決這個矛盾?第一:要做到靜態(tài)定編和動態(tài)核編相結(jié)合。即在已定編制的基礎(chǔ)上,每年對各事業(yè)單位進(jìn)行一次檢查審核,根據(jù)各單位職能的變化、工作量增減和人員異動情況,對部分單位的編制進(jìn)行審核并予以增減,實(shí)行總量控制,動態(tài)管理。第二:實(shí)行預(yù)留編制引進(jìn)人才。即在事業(yè)單位改革重新核定編制時,由編制部門預(yù)留一部分編制,對個別因工作急需引進(jìn)人才的單位,可給予少量增編。第三:實(shí)施彈性管理,暫掛編制。對一些編制已滿,又急需引進(jìn)人才的單位,可采取暫掛的辦法,解決引進(jìn)人才的需要,待用人單位出現(xiàn)自然減員空編時,及時收回編制。第四:確定人才專用編制,騰編引才。由編制部門在各單位核定的編制數(shù)額內(nèi),騰出10%左右的編制為人才專用編制,這些編制只能用于引進(jìn)專業(yè)對口的大學(xué)本科以上專門人才。
實(shí)踐證明,各個時期制定的編制管理的方針、政策、原則、以及管理方法是同當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)管理體制基本相適應(yīng)的,在特定的歷史條件下發(fā)揮了重要作用,并有力地推進(jìn)了我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展。然而,由于過去的編制工作具有被動性和主觀隨意性特點(diǎn),加上管理力量的脆弱和法制不健全,致使長期以來機(jī)構(gòu)編制缺乏科學(xué)的定量分析、法律的約束和強(qiáng)有力的監(jiān)督,機(jī)構(gòu)、編制往往陷入“膨脹一精簡再膨脹一再精簡”的惡性循環(huán)。現(xiàn)行編制管理模式已經(jīng)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn),一些與新形勢不相適應(yīng)的因素也日益顯露出來。主要表現(xiàn)以下“四性”:
一是編制使用上的交叉性。現(xiàn)行的編制分為3類,即:行政、事業(yè)、企業(yè)。這種編制劃分,使國家機(jī)關(guān)除有行政編制外,還有事業(yè)編制,混編串編比較嚴(yán)重。
二是管理缺乏嚴(yán)肅性。建國幾十年來,編制管理科學(xué)處于逐步完善、發(fā)展當(dāng)中,機(jī)構(gòu)編制還沒有定性、定量標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)行起來可操作性不強(qiáng)。在實(shí)踐中,相當(dāng)一部分人對編制管理的科學(xué)性未引起足夠的重視,憑經(jīng)驗(yàn)、憑感覺開展工作,使得管理的隨意現(xiàn)象比比皆是。
三是機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分缺乏科學(xué)性。現(xiàn)實(shí)中,“條管”與“塊管”、部門與部門、上級與下級之間,在某一特定時期,往往存在各自的局部利益。當(dāng)局部利益發(fā)生沖突和矛盾的時候,人們則從維護(hù)自身利益的角度出發(fā),對一些機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng),采取“打招呼”、“批條子”的辦法,人為給機(jī)構(gòu)編制管理部門施加壓力。
四是管理的監(jiān)督處罰手段缺乏可操作性。“編制就是法規(guī)”,這是從事機(jī)構(gòu)編制管理工作的一個基本原則和觀點(diǎn)。可在現(xiàn)實(shí)中,由于缺乏管理的法律規(guī)范,缺乏違反機(jī)構(gòu)編制管理的監(jiān)督處罰機(jī)制,很難真正把編制作為法規(guī)來執(zhí)行。維護(hù)編制管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,必須進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)。這對加強(qiáng)監(jiān)督工作具有四個方面積極作用:①起預(yù)防作用;②及時發(fā)現(xiàn)問題;③嚴(yán)肅法規(guī);④優(yōu)化管理及提高功效。
二、監(jiān)督的類別和形式
現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制管理中的監(jiān)督體系,一般可以有黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國家行政機(jī)關(guān)綜合部門的監(jiān)督、各單位內(nèi)部監(jiān)督、機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督、群眾和輿論監(jiān)督、司法部門的監(jiān)督等。其主要形式有:
一是審核監(jiān)督。即機(jī)構(gòu)編制管理部門在審批機(jī)構(gòu)編制后的一定時期內(nèi)(比如半年或一年),對所定的“三定”方案的執(zhí)行情況進(jìn)行審核和監(jiān)督,如發(fā)現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象,則予以及時制止和糾正。二是統(tǒng)計分析監(jiān)督。統(tǒng)計是編制管理部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制管理的重要手段之。經(jīng)常性編制統(tǒng)計,可以對違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為動機(jī),產(chǎn)生一定的心理壓力,客觀上起到一些威懾作用。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果,編制部門可以及時采取必要的措施,糾正違規(guī)行為。
三是綜合部門監(jiān)督。主要指審計、人事、財政、紀(jì)檢監(jiān)察等綜合部門的監(jiān)督。如:工資基金監(jiān)督,這是帶有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的行政監(jiān)督措施之一。通過工資統(tǒng)發(fā)中心,編制部門對于違反規(guī)定的單位進(jìn)行有效控制,對超編人員不予發(fā)放工資,以維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的嚴(yán)肅性。四是接受群眾監(jiān)督。這類監(jiān)督體現(xiàn)了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制民主化的特征,是人民群眾當(dāng)家作主的表現(xiàn),如:通過、舉報等形式和有關(guān)部門反映,這樣可以彌補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制的不足和疏漏,形成一個完整的監(jiān)督體系。
上述各類監(jiān)督與編制立法緊密相聯(lián),加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督工作,是更好地執(zhí)行編制相關(guān)法規(guī)的有效途徑。
三、建議和意見
為切實(shí)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,保證編制法規(guī)的執(zhí)行,加強(qiáng)監(jiān)督管理是必不可少的重要手段。因此,我們必須切實(shí)做好如下幾個方面的工作:
一是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),提高監(jiān)督水平。建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究管理體系,既擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,又行使監(jiān)督職能。主要通過各級組織,監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位是否執(zhí)行編制法規(guī)到位。
二是切實(shí)加強(qiáng)宣傳教育,提高法規(guī)觀念。充分發(fā)揮各社會團(tuán)體、新聞機(jī)構(gòu)的作用,利用傳播媒介在當(dāng)代信息社會中功能日趨增強(qiáng)的特點(diǎn),使它們參與監(jiān)督。加大宣傳力度,使全社會都牢牢樹立“編制就是法規(guī)”的意識,懂得機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制的配備、職能的整合和利用都有嚴(yán)格的規(guī)定,不能隨著個別領(lǐng)導(dǎo)意圖的變更而輕易改變。這樣能更好地維護(hù)法規(guī)的統(tǒng)一性,防止權(quán)力濫用,嚴(yán)格按程序辦事。
一、農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理現(xiàn)狀與分析
我縣現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院23家,村級衛(wèi)生所及個體診所316家。分布在農(nóng)村16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和187個自然村。由于受地方經(jīng)濟(jì)的影響,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級診所以及個體診所的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱,有的甚致職工都開不出工資,而且硬件設(shè)施極度匱乏,處于維持現(xiàn)狀。在這種情況下,農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥事管理難以達(dá)到政府和百姓的要求,也給我們藥品監(jiān)管工作帶來了很大困難。首先,農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥事管理功能達(dá)不到要求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)受規(guī)模、人員所限,在藥事管理上藥房人員缺少,有的還不夠從事藥房管理的資質(zhì)條件,還有的是資質(zhì)能力偏低,對藥品的養(yǎng)護(hù)、評價、配制和分發(fā)以及特殊藥品管理的知識還達(dá)不到規(guī)定的要求,以致造成藥事管理功能不全,只能維持簡單的藥事管理職責(zé)。第二,藥學(xué)技術(shù)人員中非藥學(xué)專業(yè)人員占有一定比例,學(xué)歷普通較低,業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,有的藥房人員身兼數(shù)職。這種情況在農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)表現(xiàn)的尤為突出。第三,藥事管理制度不健全。藥事管理的好壞有賴于科學(xué)、健全的管理制度的有效落實(shí)。農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥事管理制度建設(shè)大多沒有擺上日程,個別基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥事管理制度事實(shí)上處于可有可無狀態(tài),既缺乏外部的壓力,又缺少內(nèi)部激勵的動力,就連《藥品管理法》明確規(guī)定的“進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度”,“藥品保管制度”等由于沒有相應(yīng)的法律責(zé)任,在相當(dāng)一部分農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)中得不到落實(shí),給藥品的安全使用帶來了隱患。第四,藥事管理水平較低。在日常監(jiān)管中,農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理水平明顯低于大型綜合性醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品經(jīng)營企業(yè)。農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)涉藥人員的技術(shù)水準(zhǔn)、法律意識和質(zhì)量意識普遍較低。
醫(yī)院往往只重視藥品的進(jìn)出數(shù)量管理,注重藥品的經(jīng)濟(jì)收益,忽視藥品的質(zhì)量管理,而且對藥房、藥庫及設(shè)施的投入比較少,很多農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥房,藥庫硬件還不如普通的藥店,制度和軟件建設(shè)更是處于低層次狀態(tài),不能適應(yīng)保證臨床用藥安全有效的基本要求。第五、藥品養(yǎng)護(hù)和貯存設(shè)施條件較差,農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品貯存設(shè)施可以用“簡陋”二字來形容。一是藥庫藥房條件差,既無隔熱裝置,室內(nèi)也無空調(diào),窗簾、排氣扇,及防鼠裝置等設(shè)施,藥品直接與地面或墻壁接觸,在潮濕多雨的季節(jié)極易吸潮霉變。有些醫(yī)療機(jī)構(gòu),特別是村衛(wèi)生所和個體診所,各種藥品隨意擺放,未按要求進(jìn)行分類,極易混淆;二是陰涼庫缺乏。全縣80%的醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒有設(shè)置陰涼庫,有陰涼庫的其面積與用藥規(guī)模不相適應(yīng),空調(diào)長期關(guān)閉,起不到應(yīng)有的作用。三是冷藏設(shè)備不齊全,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)配有冰箱,95%的村級醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒有冰箱,有冰箱的也是和家庭混用。
一些需要冷藏的藥品如胎盤注射液等也在常溫下存放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)的冰箱不是不使用就是不夠用,冰箱未起到應(yīng)有作用;四是中藥貯存器皿簡陋。用紙箱、竹簍、麻袋盛裝中藥現(xiàn)象普遍,造成中藥飲片發(fā)生吸潮霉變;五是溫度計配備不全,多數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒配備溫度計,有的配備了溫度計,也無記錄,溫濕度超過規(guī)定范圍時,也不采取任何措施,溫濕度調(diào)控成為一名空話;六是一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺少烘干、熏蒸等中藥養(yǎng)護(hù)設(shè)施;七是藥品出庫不按先進(jìn)先出的原則操作,隨意性大,導(dǎo)致經(jīng)營發(fā)現(xiàn)過期失效藥品。第六,藥品采購渠道不正規(guī),質(zhì)量隱患大,由于沒有制度的約束,加之受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,一些醫(yī)療單位愿冒著被查處的風(fēng)險向無證經(jīng)營者采購藥品,尤其是農(nóng)村個體診所,藥品采購渠道比較混亂。而無證經(jīng)營者提供的藥品來源復(fù)雜,加上儲存和養(yǎng)護(hù)條件差,沒有相應(yīng)的藥品質(zhì)量保證措施,因此藥品質(zhì)量難以保證,安全隱患大。又因購進(jìn)藥品無質(zhì)量驗(yàn)收制度也不進(jìn)行驗(yàn)收,一旦藥品出現(xiàn)質(zhì)量問題,難以追根溯源。
二、造成現(xiàn)狀的根本原因造成農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品管理相對混亂的原因很多,歸納起來主要有以下幾個方面
1、法律法規(guī)不夠完善。《藥品管理法》和《藥品管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定,對藥品生產(chǎn)企業(yè),藥品經(jīng)營企業(yè)未按照規(guī)定實(shí)施GSP的,給予警告,責(zé)令限期改正;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷《藥品經(jīng)營許可證》。而時醫(yī)療機(jī)構(gòu)取得用藥資格與藥品經(jīng)營企業(yè)的準(zhǔn)入條件卻不同,醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用(其實(shí)質(zhì)就是經(jīng)營)藥品只要由衛(wèi)生行政部門許可,發(fā)給《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》就可用藥,且用藥范圍廣,并可以合用三類醫(yī)療器械。雖然《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對申請醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員及規(guī)章制度有相應(yīng)要求,但沒有具體的詳細(xì)規(guī)定,所以衛(wèi)生行政部門在核發(fā)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》前,很少組織現(xiàn)場驗(yàn)收,而辦藥店,則要求法人代表具有高中以上學(xué)歷,同時還要有2名藥師以上職稱的技術(shù)人員,并且必須通過GSP認(rèn)證。另外,一般零售藥店要取得三類醫(yī)療器械的經(jīng)營資格,必須要有2名主管藥師以上職稱的藥學(xué)技術(shù)人員。因此,在農(nóng)村申辦藥店的人少,而申辦個體診所的人卻很多。另外,法律法規(guī)對醫(yī)療機(jī)構(gòu)用藥范圍規(guī)定的不明確。《藥品流通監(jiān)督管理辦法》(暫行)第27條規(guī)定:“城鎮(zhèn)中的個體行醫(yī)人員和個體診所不得設(shè)置藥房,不得從事藥品購銷活動。而現(xiàn)實(shí)中城鎮(zhèn)個體行醫(yī)人員和個體診所普遍設(shè)置了藥房。雖然有關(guān)解釋明確了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的區(qū)別,但是藥房和藥柜怎么區(qū)別,法律法規(guī)都沒有明確規(guī)定,因而對違反第27條該如何進(jìn)行處罰現(xiàn)實(shí)中難以操作。
2、不重視藥品管理,設(shè)施設(shè)備投入不夠。農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)歷來只注重醫(yī)療設(shè)備的更新?lián)Q代和醫(yī)療技術(shù)的提高,對藥品管理只抱應(yīng)付態(tài)度。一方面,有些醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)為,醫(yī)療水平及聲譽(yù)的提升完全依賴于醫(yī)療設(shè)備的更新?lián)Q代與醫(yī)務(wù)人員醫(yī)療技術(shù)的提高,而藥品的管理對此沒有明顯的直接影響。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級衛(wèi)生院資金本來就很緊缺,在藥品管理方面投入不如在醫(yī)療設(shè)備上投入經(jīng)濟(jì)效益來得快。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)買一臺空調(diào),一年下來電費(fèi)要好幾千,而保存的藥品價值也不過幾百元,經(jīng)濟(jì)上很不劃算。村級衛(wèi)生所需要在陰涼和冷藏條件下保存的藥品價格有的只有幾元,即使被藥監(jiān)部門查獲,處罰金額也比需要的投入少得多;另一方面,有些人把藥劑科看作是輔助科室,在資金技術(shù)上投入明顯不足;再者,從現(xiàn)實(shí)中看,醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用藥品(既使使用假劣藥品)導(dǎo)致的糾紛遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他醫(yī)療事故導(dǎo)致的糾紛。以上是直接導(dǎo)致醫(yī)療機(jī)構(gòu)對藥品的管理不夠重視,設(shè)施設(shè)備投入不足的主要因素。另外農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)對藥品從業(yè)人員培訓(xùn)不重視。每年除藥監(jiān)部門對藥劑人員進(jìn)行有限的一、二次培訓(xùn)外,很少組織對藥劑人員進(jìn)行藥學(xué)知識和法律法規(guī)的培訓(xùn),從而導(dǎo)致了藥劑人員專業(yè)知識和藥品管理知識不足,整體素質(zhì)偏低,有些藥學(xué)技術(shù)人員缺乏敬業(yè)精神和必要的職業(yè)道德修養(yǎng)。
3、我們還存在監(jiān)管力度還不夠問題。由于藥品監(jiān)督管理部門成立時間短、人員少、資金不足,執(zhí)法裝備落后,從而影響監(jiān)管覆蓋面。*縣現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院23個,村級診所187個,個體診所316個,分布比較分散,每年監(jiān)督檢查頻次達(dá)不到兩次,這也是造成監(jiān)管不到位的一個客觀原因。
三、加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理的對策與建議
1、把農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理納入法制化軌道。上面談到的農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥事管理存在的各種問題,要治理好必須依賴于健全的法制。眾所周知,藥品是直接影響人民身體健康的特殊商品,也是受法律法規(guī)嚴(yán)格管理的商品之一。現(xiàn)行的《藥品管理法》對藥品的生產(chǎn)、經(jīng)營實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度,必須符合法定的條件才能得到法定的“許可”,由于我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)的市場屬性遲遲未能在法律層面得到確認(rèn),尚屬于“使用”單位的性質(zhì),因此醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“用藥”不需要獲得“許可”。這一現(xiàn)狀直接造成了諸多的法律問題和實(shí)踐問題。一方面,醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)著80%份額的藥品質(zhì)量安全的重大責(zé)任;另一方面,醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用藥品卻游離于市場準(zhǔn)入之外,只要成立醫(yī)療機(jī)構(gòu)就自然獲得了使用藥品的權(quán)力,這對廣大藥品經(jīng)營企業(yè)而言是一種超國民待遇,對藥品質(zhì)量安全有效管理也少了最后一道最重要的防線。實(shí)踐證明,基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用藥品的質(zhì)量問題,違法違規(guī)問題一直居高不下,僅靠事后監(jiān)管很難治本,只有通過一定的立法程序,將醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品納入市場準(zhǔn)入的大環(huán)境中去,明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用藥品是市場流通的一種形式,從開辦起就要符合法定要求或標(biāo)準(zhǔn),才能獲準(zhǔn)“使用”藥品資格。否則就嚴(yán)格實(shí)行“醫(yī)藥分家”,不允許其單設(shè)藥房或藥庫。目前在現(xiàn)有管理基礎(chǔ)上,一些地方或通過規(guī)章或通過規(guī)范性文件對基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置的藥房及藥庫提出了基本標(biāo)準(zhǔn),這也不失為一種較好的現(xiàn)實(shí)選擇。
2、依法配備符合資質(zhì)的藥學(xué)技術(shù)人員。筆者認(rèn)為,對農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥房與藥庫實(shí)行市場準(zhǔn)入可能在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。然而,要求農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)配備依法經(jīng)營資格認(rèn)定的藥學(xué)技術(shù)人員是《藥品管理法》(22條)規(guī)定的必須履行的法定義務(wù),應(yīng)當(dāng)可以依法強(qiáng)制推行。問題是雖然《藥品管理法》明確規(guī)定了這一醫(yī)療機(jī)構(gòu)的法定義務(wù),并且進(jìn)一步規(guī)定了禁止性條款,即“非藥學(xué)技術(shù)人員不得直接從事藥劑技術(shù)工作”,但是由于缺少配套的法律責(zé)任條款,這一法定義務(wù)以及禁止性條款在一定程度上成為“擺設(shè)”,僅靠藥監(jiān)人員的教育督促事實(shí)上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)當(dāng)在一些配套規(guī)章如《藥品流通監(jiān)督管理辦法》上明確違反《藥品管理法》第22條應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。如農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)涉藥人員的基本素質(zhì)能依法得到保證,農(nóng)村醫(yī)療的藥事管理水平和藥品質(zhì)量會得到明顯提升。