鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議淺談范文

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【摘要】委托運(yùn)輸管理協(xié)議作為鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理的基礎(chǔ)性法律文件，是鐵路局受托開展運(yùn)輸管理工作以及結(jié)算委托費(fèi)用的基本依據(jù)。文中從鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議的內(nèi)涵出發(fā)，從協(xié)議框架結(jié)構(gòu)、委托內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)關(guān)系三方面對現(xiàn)行的鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議進(jìn)行了系統(tǒng)分析，結(jié)合委托運(yùn)輸管理工作實(shí)際，剖析了現(xiàn)行鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議在實(shí)踐中存在的問題，提出了完善協(xié)議的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】鐵路客運(yùn)專線;委托運(yùn)輸;協(xié)議;思考

目前合資鐵路已經(jīng)成為我國鐵路運(yùn)輸?shù)男陆?jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，它不僅能夠有效的緩解我國鐵路運(yùn)輸供求的矛盾，同時(shí)還能夠拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的增長與發(fā)展，為完善全國路網(wǎng)、擴(kuò)大運(yùn)能、推進(jìn)鐵路投融資改革做出了重要貢獻(xiàn)。根據(jù)原鐵道部《關(guān)于新建合資鐵路委托運(yùn)輸管理的指導(dǎo)意見》(鐵政法〔2011〕149號)要求，鐵路客運(yùn)專線開通運(yùn)營均實(shí)行委托運(yùn)輸管理。鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議作為約定委托方(鐵路客運(yùn)專線合資公司)和受托方(鐵路局)基本權(quán)利義務(wù)的法律文件，是開展委托運(yùn)輸管理工作和結(jié)算雙方費(fèi)用的基礎(chǔ)性依據(jù)。規(guī)范和完善委托運(yùn)輸管理協(xié)議對明確和落實(shí)雙方管理責(zé)任、減少委托運(yùn)輸管理工作中的分歧具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理的內(nèi)涵

①鐵路客運(yùn)專線合資公司通常是由中國鐵路總公司授權(quán)鐵路局作為項(xiàng)目出資人與地方政府、大型國有企業(yè)或其他投資者共同出資建設(shè)和經(jīng)營鐵路客運(yùn)專線的合資公司，其形式屬于合資鐵路公司范疇。

②鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理是指依據(jù)國家和中國鐵路總公司(原鐵道部)有關(guān)鐵路運(yùn)輸管理等法律法規(guī)和規(guī)章制度，本著平等自愿、互利共贏的原則，經(jīng)委托方(鐵路客運(yùn)專線合資公司)和受托方(鐵路局)友好協(xié)商一致，將鐵路客運(yùn)專線運(yùn)輸生產(chǎn)業(yè)務(wù)全部委托或部分委托給鐵路局實(shí)行專業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)相分離，鐵路客運(yùn)專線合資公司負(fù)責(zé)資產(chǎn)經(jīng)營，鐵路局以及下屬各站段作為受托的鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)專業(yè)管理單位，根據(jù)鐵路客運(yùn)專線合資公司下達(dá)的預(yù)算和生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)，完成受托的運(yùn)輸管理和設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修工作，并收取委托管理費(fèi)用。

③委托運(yùn)輸管理模式經(jīng)過近年來的實(shí)踐驗(yàn)證，其有利于發(fā)揮鐵路局規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢，有利于強(qiáng)化專業(yè)管理，保障運(yùn)輸安全，已經(jīng)被2003年以后新組建的大多數(shù)合資鐵路公司，特別是鐵路客運(yùn)專線合資公司普遍采用。

2鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議的實(shí)質(zhì)

鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議屬于委托合同的范疇，是明確協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)的法律文件。在鐵路客運(yùn)專線項(xiàng)目開通運(yùn)營之前，鐵路客運(yùn)專線合資公司作為委托方必須與承擔(dān)委托運(yùn)輸管理工作的相關(guān)鐵路局簽訂委托運(yùn)輸管理協(xié)議，以協(xié)議來約定委托運(yùn)輸管理的范圍、內(nèi)容、雙方責(zé)權(quán)，規(guī)定收入、費(fèi)用發(fā)生和結(jié)算方式，劃分安全管理責(zé)任，以及雙方履責(zé)期間的勞動(dòng)用工、土地管理和知識產(chǎn)權(quán)等有關(guān)事項(xiàng)，通過協(xié)議將鐵路客運(yùn)專線的運(yùn)輸生產(chǎn)工作委托相關(guān)鐵路局完成。

3鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議的系統(tǒng)分析

3．1協(xié)議框架結(jié)構(gòu)分析

目前，鐵路客運(yùn)專線合資公司與鐵路局簽訂的鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議，是依據(jù)原鐵道部2012年6月公布的《合資鐵路委托運(yùn)輸管理協(xié)議示范文本》和《合資鐵路委托運(yùn)輸管理專項(xiàng)管理實(shí)施細(xì)則示范文本》，并結(jié)合各鐵路客運(yùn)專線項(xiàng)目的具體特點(diǎn)而協(xié)商制訂的。鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議內(nèi)容主要有主協(xié)議和附件兩部分。主協(xié)議包含“委托管理的工作內(nèi)容、甲方的權(quán)利和義務(wù)、乙方的權(quán)利和義務(wù)、收入費(fèi)用和結(jié)算、安全管理、勞動(dòng)用工、保密條款、知識產(chǎn)權(quán)、其他相關(guān)約定、不可抗力、違約責(zé)任、協(xié)議變更和解除、爭議解決、附則”共計(jì)十四章。附件包含了《委托運(yùn)輸管理專項(xiàng)管理細(xì)則》、《委托運(yùn)輸管理相關(guān)資產(chǎn)清單》、《清算項(xiàng)目、單價(jià)或金額明細(xì)表》、《委托運(yùn)輸管理管界說明》四個(gè)文件。其中的《委托運(yùn)輸管理專項(xiàng)管理細(xì)則》涵蓋了安全管理、行車組織、客貨運(yùn)、調(diào)度指揮、工務(wù)、信號、通信、供電、車輛、機(jī)務(wù)、信息、房建、用地、統(tǒng)計(jì)、消防、綜合治理、收入和費(fèi)用結(jié)算等合計(jì)19個(gè)專業(yè)部門的工作內(nèi)容。

3．2委托業(yè)務(wù)范圍分析

在鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議中，委托運(yùn)輸管理工作內(nèi)容集中體現(xiàn)在協(xié)議第一章，主要包含運(yùn)輸組織管理、運(yùn)輸設(shè)施管理、運(yùn)輸移動(dòng)設(shè)備管理、運(yùn)輸安全管理、運(yùn)輸收入管理、鐵路用地管理、統(tǒng)計(jì)管理和其他內(nèi)容共計(jì)8個(gè)方面。歸納總結(jié)起來，可大致分為四部分內(nèi)容:一是鐵路客運(yùn)專線合資公司委托鐵路局開行列車工作(其中包含調(diào)度指揮、運(yùn)輸組織、列車開行方案等相關(guān)業(yè)務(wù));二是鐵路客運(yùn)專線合資公司委托鐵路局進(jìn)行設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修工作(包含日常養(yǎng)護(hù)維修和單項(xiàng)收費(fèi)的業(yè)務(wù));三是鐵路局與鐵路客運(yùn)專線合資公司共同委托第三方的業(yè)務(wù)(公司可直接向第三方委托，亦可由鐵路局向第三方委托，鐵路局負(fù)責(zé)安全監(jiān)管);四是其他委托事項(xiàng)(包含路風(fēng)、用地、綜合治理等)。然而由于此部分表述的較為寬泛且專業(yè)性較強(qiáng)，如果沒有對應(yīng)的具體內(nèi)容作為支撐，鐵路客運(yùn)專線合資公司在協(xié)議的談判和協(xié)商階段會(huì)很容易提出質(zhì)疑，從而阻礙雙方協(xié)商的進(jìn)程。

3．3經(jīng)濟(jì)關(guān)系分析

3．3．1鐵路局具有多重身份

在鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理模式下，鐵路局作為一個(gè)運(yùn)輸企業(yè)，除了承擔(dān)自身管轄范圍內(nèi)的運(yùn)輸經(jīng)營職責(zé)外，還具有多重身份:在投資方面，是鐵路總公司(原鐵道部)的出資人代表，代表鐵路總公司(原鐵道部)履行出資人職責(zé)和保障投資權(quán)益;在鐵路客運(yùn)專線合資公司層面，作為公司股東，行使股東權(quán)利;在委托運(yùn)輸管理方面，是委托協(xié)議中的受托方，承擔(dān)著相應(yīng)的運(yùn)輸管理和運(yùn)輸安全責(zé)任。鐵路局的多重身份問題，導(dǎo)致鐵路局在鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議談判中既是談判方，又是利益共同體，處于左右為難的被動(dòng)地位，難以像獨(dú)立的第三方受托人那樣，作為完全市場主體維護(hù)自身權(quán)益。

3．3．2收入和清算模式

在委托運(yùn)輸管理模式下，鐵路客運(yùn)專線合資公司取得收入有兩種方式:一是由公司擔(dān)當(dāng)客車，并相應(yīng)取得票款收入。在此模式下，公司向鐵路局支付開行列車和設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修費(fèi)用。二是由鐵路局擔(dān)當(dāng)客車，公司收取路網(wǎng)使用費(fèi)，主要包括線路使用費(fèi)和接觸網(wǎng)使用費(fèi)。在此模式下，公司向鐵路局主要支付設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修費(fèi)用。因此，鐵路客運(yùn)專線合資公司的收入方式也會(huì)影響雙方簽訂的委托運(yùn)輸管理協(xié)議的基本內(nèi)容。

4鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議在實(shí)踐中存在的問題

4．1委托運(yùn)輸管理費(fèi)用包含的工作項(xiàng)目不明確

鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議雖然在主協(xié)議第一章中列出了委托運(yùn)輸管理八個(gè)方面的主要內(nèi)容，其基本涵蓋了委托運(yùn)輸管理全過程和各專業(yè)的工作項(xiàng)目。但是在履行協(xié)議過程中，委托方和受托方均認(rèn)為此部分章節(jié)內(nèi)容還需進(jìn)一步細(xì)化。由于委托運(yùn)輸管理費(fèi)用包含的日常工作項(xiàng)目不明確，導(dǎo)致委托運(yùn)輸管理日常工作項(xiàng)目、單獨(dú)收費(fèi)項(xiàng)目以及需委托第三方的工作項(xiàng)目邊界不清，此問題已引起鐵路客運(yùn)專線合資公司地方股東的普遍關(guān)注，在協(xié)議實(shí)施執(zhí)行階段又成為雙方的主要分歧點(diǎn)。結(jié)合幾年來鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理工作的實(shí)踐，總結(jié)委托運(yùn)輸管理日常工作事項(xiàng)未能及時(shí)明確的原因大致有以下三點(diǎn):一是鐵路總公司(原鐵道部)層面尚未印發(fā)委托運(yùn)輸管理費(fèi)用包含對應(yīng)工作項(xiàng)目的指導(dǎo)性文件;二是由于鐵路客運(yùn)專線的運(yùn)輸組織模式和設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修模式有別于普速鐵路，且鐵路局對鐵路客運(yùn)專線運(yùn)輸管理工作時(shí)間不長、處在摸索階段，短時(shí)間內(nèi)難以對相關(guān)工作予以全面、具體的界定;三是鐵路局受托運(yùn)輸管理各系統(tǒng)工作的獨(dú)立性較強(qiáng)，涵蓋各專業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)還有待于進(jìn)一步的統(tǒng)一和明確。

4．2委托第三方實(shí)施的工作項(xiàng)目分散且內(nèi)容不全

在鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議中，需委托第三方實(shí)施的工作項(xiàng)目分散在主協(xié)議和專項(xiàng)管理細(xì)則的各專業(yè)內(nèi)容中，表述較為分散，包含的內(nèi)容不全面。協(xié)議中未能約定委托第三方的具體范圍，難以約束受托方的行為，增加了委托方的工作難度。鑒于目前尚無準(zhǔn)確界定是否歸屬委托第三方工作范圍的評判標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上影響了委托運(yùn)輸管理協(xié)議執(zhí)行的難度。委托第三方實(shí)施的工作項(xiàng)目分散和內(nèi)容不全的主要原因在于:一是鐵路客運(yùn)專線屬于新生事物，采用的新標(biāo)準(zhǔn)、新技術(shù)、新設(shè)備較多，鐵路局作為受托方能夠獨(dú)立承擔(dān)的鐵路客運(yùn)專線運(yùn)輸管理的工作內(nèi)容和工作界面難以在短時(shí)期內(nèi)全部明確;二是委托運(yùn)輸管理中存在某些工作項(xiàng)目需要相關(guān)資質(zhì)或行政許可等特殊要求，必須選聘具備相關(guān)資質(zhì)和條件的企業(yè)承擔(dān)對應(yīng)工作;三是受工作強(qiáng)度、直接收益等方面的因素影響，存在相關(guān)受托站段將不愿承擔(dān)的工作項(xiàng)目交給第三方企業(yè)承擔(dān)的可能性。

4．3涉及單項(xiàng)收費(fèi)的工作項(xiàng)目不確定

在鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理協(xié)議中，將“鐵路基本建設(shè)、設(shè)備重點(diǎn)病害整治、大中維修、更新改造、災(zāi)害復(fù)舊、專項(xiàng)整治以及安全技術(shù)設(shè)備投入等”列為委托方單獨(dú)付費(fèi)的項(xiàng)目，由鐵路客運(yùn)專線合資公司與鐵路局另行簽訂協(xié)議，委托相關(guān)站段組織實(shí)施并及時(shí)清算費(fèi)用;公司對鐵路局提供的危及運(yùn)輸安全而先行實(shí)施項(xiàng)目備忘錄予以確認(rèn)，并支付相關(guān)費(fèi)用。由于單項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目的定義和范圍難以準(zhǔn)確界定，鐵路客運(yùn)專線合資公司擔(dān)心鐵路局在委托運(yùn)輸管理費(fèi)用和單項(xiàng)付費(fèi)項(xiàng)目上存在重復(fù)收費(fèi)的問題，導(dǎo)致鐵路局與公司對已發(fā)生單獨(dú)付費(fèi)項(xiàng)目的定性問題上經(jīng)常產(chǎn)生意見分歧。單獨(dú)付費(fèi)項(xiàng)目上的爭議和分歧，已成為影響鐵路客運(yùn)專線合資公司股東會(huì)審議批準(zhǔn)年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案的一項(xiàng)重要因素。雙方分歧的主要原因在于:一是鐵路客運(yùn)專線合資公司在運(yùn)營初期經(jīng)營結(jié)果普遍不理想，而公司年度需要支付的水電費(fèi)、牽引電費(fèi)、銀行利息等成本財(cái)務(wù)均為剛性支出難以壓縮，并且由于鐵路局既承擔(dān)委托運(yùn)輸管理工作又具有股東身份，往往會(huì)導(dǎo)致公司其他股東提出應(yīng)以鐵路局減少收取委托運(yùn)輸管理費(fèi)用，來支持鐵路客運(yùn)專線合資公司發(fā)展的不當(dāng)訴求。二是在財(cái)務(wù)預(yù)算年度中，單獨(dú)付費(fèi)的項(xiàng)目能否發(fā)生難以準(zhǔn)確預(yù)測，將適度的費(fèi)用預(yù)算納入委托運(yùn)輸管理費(fèi)用科目中難度較大;三是由于在委托運(yùn)輸管理協(xié)議的主協(xié)議和附件中，尚無完整的單獨(dú)付費(fèi)項(xiàng)目名稱，因此鐵路客運(yùn)專線合資公司對是否應(yīng)納入單獨(dú)付費(fèi)項(xiàng)目范圍，還是納入委托運(yùn)輸管理日常工作范圍存在不同理解。

4．4鐵路客運(yùn)專線合資公司無法提供委托管理相關(guān)資產(chǎn)清單

鐵路客運(yùn)專線合資公司的委托資產(chǎn)清單是雙方簽訂委托運(yùn)輸管理協(xié)議與核定基本工作量的基礎(chǔ)性資料，是鐵路客運(yùn)專線合資公司的基本“家底”。在委托運(yùn)輸管理協(xié)議正式簽訂時(shí)應(yīng)由公司提供給鐵路局，并進(jìn)行資產(chǎn)清點(diǎn)和交接。但目前實(shí)際情況是鐵路客運(yùn)專線合資公司沒有能力提供相關(guān)資產(chǎn)清單，這就導(dǎo)致出現(xiàn)公司資產(chǎn)邊界不清的問題，給委托運(yùn)輸管理工作的正常開展和費(fèi)用結(jié)算造成了一定影響。分析其原因大致有以下幾點(diǎn):一是采取委托運(yùn)輸管理模式的鐵路客運(yùn)專線合資公司機(jī)構(gòu)編制和人員普遍較少，建設(shè)期的公司機(jī)構(gòu)編制未將此工作落實(shí)到具體部門，同時(shí)又缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員;二是提前謀劃經(jīng)營的意識不強(qiáng)，存在認(rèn)為實(shí)施委托運(yùn)輸管理模式就是將公司經(jīng)營全盤交給鐵路局管理的認(rèn)識誤區(qū)。三是受到國鐵項(xiàng)目工程建設(shè)后由國鐵全盤接管的老舊思想影響，未能實(shí)現(xiàn)鐵路客運(yùn)專線合資公司掌控經(jīng)營主導(dǎo)權(quán)的市場主體意識和思想轉(zhuǎn)變。

5關(guān)于優(yōu)化委托運(yùn)輸管理協(xié)議的相關(guān)建議

5．1將委托運(yùn)輸管理費(fèi)用包含的工作內(nèi)容、單項(xiàng)收費(fèi)和委托

第三方的工作事項(xiàng)進(jìn)行整理并單列為協(xié)議附件鑒于委托運(yùn)輸管理費(fèi)用包含的工作內(nèi)容、單項(xiàng)收費(fèi)和委托第三方的工作事項(xiàng)是委托運(yùn)輸管理協(xié)議的主要實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是鐵路局收取委托運(yùn)輸管理費(fèi)用的結(jié)算基礎(chǔ)，也是協(xié)議雙方關(guān)注的焦點(diǎn)問題。建議鐵路總公司出臺鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理費(fèi)用包含對應(yīng)工作項(xiàng)目的指導(dǎo)意見，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理和歸類，列出委托運(yùn)輸管理費(fèi)用應(yīng)包含的工作內(nèi)容、單項(xiàng)收費(fèi)內(nèi)容和委托第三方工作項(xiàng)目的范圍，作為委托運(yùn)輸管理協(xié)議的附件。

5．2利用鐵路客運(yùn)專線項(xiàng)目開通前的適當(dāng)時(shí)機(jī)形成設(shè)備清單

鑒于鐵路客運(yùn)專線項(xiàng)目開通運(yùn)營之前，項(xiàng)目施工單位尚未撤離，設(shè)備也尚未交付給受托運(yùn)營單位———鐵路局。這是能夠盤清公司設(shè)備數(shù)量的最佳時(shí)機(jī)。建議在鐵路客運(yùn)專線聯(lián)調(diào)聯(lián)試和試運(yùn)行階段，由鐵路客運(yùn)專線合資公司組織各施工單位按照各標(biāo)段對擬移交設(shè)備進(jìn)行清點(diǎn)、對賬和驗(yàn)收，形成鐵路客運(yùn)專線合資公司交付鐵路局承擔(dān)委托運(yùn)輸管理工作的設(shè)備清單。

5．3制定適應(yīng)市場化需求的委托單價(jià)和清算辦法

一是建議鐵路總公司出臺鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸指導(dǎo)性清算單價(jià)范圍，同時(shí)考慮地域差異允許一定的浮動(dòng)，給鐵路局與鐵路客運(yùn)專線合資公司談判中留出談判空間。二是組織對現(xiàn)行的清算辦法進(jìn)行修訂和完善，形成規(guī)范透明、符合市場規(guī)律的鐵路運(yùn)輸和服務(wù)清算規(guī)則。要把各鐵路局作為企業(yè)參與清算，而不是把國鐵作為一個(gè)主體參與清算。三是在收入清算單價(jià)、安全投入、養(yǎng)護(hù)維修等一系列容易產(chǎn)生分歧的事項(xiàng)上，鐵路客運(yùn)專線合資公司受自身?xiàng)l件的限制，可考慮委托專業(yè)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方中介機(jī)構(gòu)，對委托運(yùn)輸管理費(fèi)用進(jìn)行評估、測算和監(jiān)督。

5．4制定委托和受托方共同認(rèn)可的高鐵技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，鐵路局各專業(yè)部門陸續(xù)制定了鐵路客運(yùn)專線委托運(yùn)輸管理各專業(yè)的技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)，但鐵路客運(yùn)專線合資公司對這些專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并未完全認(rèn)可，在工作層面上僅可作為鐵路局單方確定的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定執(zhí)行。在委托運(yùn)輸管理工作中雙方出現(xiàn)意見分歧時(shí)，無法作為公認(rèn)的依據(jù)進(jìn)行協(xié)商。建議鐵路總公司在既有專業(yè)技術(shù)、管理和工作標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，整合出臺專門的鐵路客運(yùn)專線技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)體系，作為委托運(yùn)輸管理協(xié)議的附件來替代目前的《專項(xiàng)管理細(xì)則》內(nèi)容。

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作者：羅綱 單位：鄭州鐵路局企業(yè)管理和法律事務(wù)處