企業競爭化改革的實踐及問題范文

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0引言

近年來，全國許多城市出現“天然氣荒”、“柴油荒”，給人民生活帶來不便的同時嚴重影響了國民經濟的正常發展，引發了學術界對于公用企業競爭化改革的新思考．文獻[1]從競爭法的角度分析公用企業競爭化改革的實效，文獻[2]通過<反壟斷法>的手段實現公用企業的進一步改革，文獻[3]討論公用企業的反壟斷法實現路徑，而我國的反壟斷法本身尚不完善并存在很多漏洞【4J，所以也有學者具體分析反壟斷法的主要條款"】．本文采用實證分析法，以電力和電信行業改革為例研究我國公用企業競爭化改革實踐，并借助分析歸納法以反壟斷法的視角分析公用企業競爭化改革的問題，探求通過<反壟斷法>的進一步完善推進公用企業競爭化改革的可行之路．

1我國公用企業競爭化改革的實踐

為提高公用企業經營效率以及服務質量，打破壟斷，我國從20世紀80年代起開始在電力、電信、鐵路運輸和民用航空等領域中引入競爭機制進行逐步改革．以電力和電信為例，1985年電力工業改革開始，首先進行了投融資體制改革．一是實行集資辦電政策，吸引社會資金投資興辦發電廠；二是中央政府逐步放松對電力工業的監管，同時給地方政府適當放權，以中央政府和多個部委為主的各層地方政府共同管理．據統計，1985年，全國獨立核算電力工業企業lO504家，1996年增至12644家，增長20．37％．其中國有電力工業企業由1985年的327家增至1996年的781家，增長43．7％．發電領域出現了主體多元化和利益多元化，發電環節的競爭基礎基本確立．1998年成立國家電力公司，推出了以“政企分開、省為實體”和“廠網分開、競價上網”為內容的規制改革．1998年12月。廠網分開、竟價上網”開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江等6個省市先行進行試點工作．2002年10月，通過了新的電力行業改革方案，確定了電力重組框架：在電網方面，設立國家電網公司和南方電網公司；在發電方面，將原國電公司發電資產一分為五，組建中國華能集團公司、中國華電集團公司、中國龍源集團公司、中國電力投資集團公司、中國大唐集團公司等5家發電公司．隨后，電力行業的監管機構一國家電監會成立．電信行業改革始于1993年國家電信局從郵電部獨立出來，并成立了中國聯通公司，1998年，成立了信息產業部，“聯通”和“中國電信”均歸信息產業部管理．1999年12月和2000年1月、6月，中國電信改革過程中又分別組建了中國移動集團公司、中國電信集團公司和中國衛星通信集團公司，尋呼業并人聯通公司．為強化競爭，政府又向網通、吉通和鐵通頒發了電信運營許可證．重組后的中國電信業形成了網通、中國電信、中國移動、聯通、鐵通以及中國衛星通信集團在內的“5+1”的市場格局．中國電信行業的各個業務領域初步形成了兩家以上公司相互競爭的局面．與此同時．從1998年到2000年，國務院和信息產業部還相繼對電信行業的相關收費進行了多次調整，電信行業的壟斷利潤也大幅度減少．

總而言之，我國公用企業的改革主要從以下3個方面人手：(1)從改革的方式看，基本圍繞產業拆分重組、政企分開、投資主體多元化等幾個方面展開；(2)從改革的進程看，隨著政治體制改革政企分開的進程漸進式的推進；(3)從改革的成果看，電信和民用航空領域的改革最為成功，基本上形成了多個市場主體良性競爭的市場運作機制，而電力、鐵路運輸部門在系統內部也基本建立了符合市場競爭模式的現代企業制度．改革在一定層面緩和了我國公用企業經濟效率低下，發展不均衡，服務水平低下等問題，但長期存在的問題并沒有根本解決，新的矛盾卻層出不窮，本文開始所述現象正是矛盾的突出表現．

2公用企業競爭化改革

我國現有的公用企業反壟斷法律體系以反壟斷法為統帥，以<反不正當競爭法>等規范市場競爭主體行為的法律、行政法規為支撐，以<電力法>、<鐵路法>等行業性法律為主體，以<電信條例>等行業性行政法規、規章和地方性法規為補充．相對而言法律體系專業性程度較低，可操作性較差，尤其是反壟斷法律體系的建立和公用企業改革幾乎是同時進行的，許多法律的出臺是為了配合包括公用企業改革在內的計劃經濟體制改革，先改革再立法也很常見，這種同生共長的關系注定了反壟斷法律體系本身的不成熟、不完善，但即使如此，以目前的反壟斷法反觀我國的公用企業競爭化改革仍可見端倪．

2．1法律手段在規制公用企業中的作用不夠

目前，我國對公用企業的改革和調整，基本上是依靠行政力量推動和實現，不是依靠法律來規范和約束(法律本身也是在這個過程中逐步建立并完善的)．從英美等國反壟斷的實踐來看，行政手段的運用對于公用企業壟斷競爭格局的重建并非最佳選擇，很容易僅僅只是將壟斷利益在不同行政機關之間進行了置換，競爭機制的引入只是流于形式；從國內情況看，隨著我國市場經濟體制深入發展和國有企業改革深入，公用企業原有的利益格局已發生重大變化，單純依靠行政手段已無法適應新形式的需要；從國際背景看，我國加入WTO之后，尤其是在2006年過渡期也已結束需全面履行義務之秋，外資準入和WTO規則對公用企業市場監管提出的法治化要求必須實現．因此，在對公用企業市場壟斷進行規制的過程中，應當主要利用法律。建立健全有關法律規范體系，制定符合WT0規則的法律制度和行業調控制度．

2．2反壟斷監管部門缺位

公用企業改革打破壟斷，引人市場競爭不僅僅需要完備的法律體系，更需要進行大量的調查研究和分析，切實建立相對獨立且具有相當權威、專業的反壟斷監管機構．因為公用企業畢竟有別于不同企業，身負社會公益重任，在對其進行改革引入市場競爭時還應注意區分競爭性環節和非競爭性環節，競爭性環節主要用于反對經濟壟斷，在非競爭性環節部分，主要行業監管，這種區分和監管的具體操作需要有專門的反壟斷監管機構的介入．從發達國家公用事業改革的實踐看，—個獨立的、專業、權威的執法機構的建立至關重要，我國的公用企業改革缺乏這樣的監管部門．造成的直接后果是競爭性環節和非競爭性環節的劃分缺乏科學依據，改革難以形成系統．給拆分或重組后的企業埋下了新矛盾的隱患．

2.3民間投資主體市場準入的差別待遇

有序的市場競爭從主體地位的平等開始．計劃經濟體制下我國公用企業由政府投資經營，電力、天然氣、供水、鐵路運輸等主要是由政府財政持續投資形成的．民間投資禁止進入公用事業領域，從規范市場主體行為的<反不正當競爭法>來看，首先是在市場主體地位之間造成了差別待遇．計劃經濟體制改革以來，市民社會逐步建立．逐漸放松了對公用企業投資主體的嚴格限制，但并未從根本上改變公共產品生產領域產權單一的市場結構，公用企業市場準人制度仍然為民間資本設置了不可逾越的壁壘，這種差別待遇所形成的主體地位的不平等不利用公用企業競爭機制的良性發展．

2．4反壟斷執法機構權威性、獨立性闕如

與發達國家相比，我國反壟斷執法機構權力分屬不同的部門，權力的分散造成獨立性和權威性闕如．反壟斷執法機構的執法對象不僅是壟斷企業限制競爭的行為．而且還有政府濫用行政權力限制競爭的行為，行政性性壟斷案件，往往牽一發而動全身，涉及面廣、調查難度大，如果反壟斷法的執法機關沒有相當大的獨立性和權威性．必然會受到利益受到損害的行政部門的干擾，不利于依法作出裁決¨j．綜上所述，從反壟斷法的角度研究．我國的公用企業競爭化改革尚存在法律層面的硬傷，公用企業競爭化改革尚處于初級階段，反壟斷法本身的完善有利于公用企業改革，相關法律本身的完善和發展必將對公用企業競爭化改革產生影響．

3反壟斷法實現路徑

公有企業競爭化改革的反壟斷法實現路徑主要是完善反壟斷法律體系，應該在實踐中不斷摸索完善行業立法和制定我國反壟斷法實施細則，完備的行業立法可以為公用企業的競爭化改革提供行為規范和法律指導；實施性和可操作性俱佳的<反壟斷法>可以規范公用企業的行為，將公用企業和其他企業在反壟斷法的范疇內統一法律適用．

3．1完善行業立法

首先．中國公用企業規制改革有先改革、后立法的傳統．因此法律體系的滯后勿需冗論，結果是缺少總體法律框架的整體架構，新的問題層出不窮．如我國現行的<鐵路法>、<電力法>等大多制定于競爭化改革之前，其立法指導原則通常是為了保證國家基礎設施安全，規范產業主體的行為僅僅只是副產品，因此。無法適應進一步競爭化改革的需要．由于<反壟斷法>是對市場主體一般的反限制競爭的法律，一般來說，其調整對象為聯合行為、結合行為、濫用優勢和市場結構控制．在公用企業內在缺乏競爭、市場結構僵化的情況下，僅靠反壟斷法從“外部”規制壟斷，效果未必理想．其次，由于公用事業涉及行業諸多，每個行業都有自身特點，故此應因行業制宜加強完善．通過行業立法，明確各級政府監管職能，對市場準人、價格規制、普遍服務原則等做出具體規定，以規范市場秩序，保障公平競爭．此外，公用企業的競爭化改革逐步推行，不同業務領域的開放程度不一致，因此，也需要通過各行業立法，針對各行業的特點，以立法明確公用企業的地位及與政府之間的關系，真正實現政企分開，有利于確定相應的行業目標，規范政府對公用企業市場行為的管理，促進公用企業規范化和長遠發展．

3．2完善我國反壟斷法實施細則

反壟斷法是反壟斷法律體系中的核心法律，從各國<反壟斷法>的實施實踐來看，反壟斷法的實施效果直接影響一個國家的經濟健康程度．2008年8月1日開始實施的<反壟斷法>涉及我國當前社會經濟生活的許多實際沖突，蘊含著不同的商業與政治利益的矛盾的定性與化解，但是<反壟斷法>原則性很強，界定各方利益和行事規范的操作細則闕如，被戲稱為“無牙無爪的老虎”．原本計劃在2008年8月1日<反壟斷法>實施前制定40余個配套規則，絕大部分被擱淺，僅出臺了個別細則．各部委各部門應該在自己的職權范圍內根據職權、單位職責和性質制定<反壟斷法實施細則>，具體而盲應該由國務院反壟斷委員會制定的關于相關市場界定的指南、關于禁止濫用市場支配地位行為的有關規定、關于禁止壟斷協議的有關規定、關于禁止濫用行政權力排除限制競爭行為的規定等反壟斷指南；商務部制定關于相關市場界定的指南、經營者集中申報暫行辦法、經營者集中審查暫行辦法、關于對未依法申報的經營者集中調查處理的暫行辦法、關于對未達申報標準涉嫌壟斷的經營者集中調查處理的暫行辦法和關于對未達申報標準涉嫌壟斷的經營者集中證據收集的暫行辦法等；由發改委制定反價格壟斷行政法執法程序和反價格壟斷規定；由工商行政總商究制定工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位程序規定、關于禁止濫用市場支配地位行為有關規定、工商行政管理機關壟斷案件管轄有關規定和<工商行政管理機關壟斷案件授權有關規定等．應盡快完善相關配套規則，提高<反壟斷法>的可實施性和可操作性．