社會心態(tài)約束視角下政府公共管理改革范文

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政府公共管理是政府對社會公共事務的管理。公共事務同公眾的利益具有直接的相關(guān)性,公眾在公共管理中扮演著重要的角色。政府與公眾的關(guān)系是政治哲學的一個核心問題,二者關(guān)系在契約論的理論譜系中已經(jīng)得到明確的闡述,但在政府管理的實踐中,二者關(guān)系并沒有得到合理的處理。美國行政學者羅森布魯姆等在《公共行政學:管理、政治和法律的途徑》一書中提出,在許多情形中,公眾與公共行政都發(fā)生直接的互動關(guān)系,公眾扮演著服務對象、顧客、被管制者、參與者、訴訟當事人和基層公務員等五種角色。[1]公共管理的效能是通過以政府為核心的公共管理主體同社會公眾的良性互動來實現(xiàn)的。當前,我國加強社會建設和社會管理具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公共管理與社會心態(tài)的相關(guān)性

公共管理是20世紀70年代以來公共行政發(fā)展的新的實踐模式和理論范式。一般來說,政府公共管理主要采用工商管理和經(jīng)濟學的理論和方法,以顧客(公眾)為導向,通過引入市場機制來高效地實現(xiàn)公共利益和滿足公眾的公共服務需求。公共管理更注重效率與公平的協(xié)調(diào),更注重效果和公眾滿意。在公共管理范式中,公眾成為政府公共管理的重要變量和政府治理過程的一個主要方面。政府公共管理并不是政府的單向性活動,特定社會條件下的公眾會對公共管理產(chǎn)生重要影響,如果不充分考慮社會公眾的因素,公共管理的有效性則難以得到保障。

公眾行為受多種因素影響,其中社會心態(tài)對公眾行為具有直接而重要的影響。所謂社會心態(tài)(socialmen-tality),一般指在一段時間內(nèi)彌散在整個社會或社會群體/社會類別中的社會共識、社會情緒和感受,以及社會價值取向。[2]某種社會心態(tài)的形成和改變是多種因素共同作用的結(jié)果,諸如社會結(jié)構(gòu)的變化、利益格局的調(diào)整、新的思潮的出現(xiàn)等等。社會心態(tài)最終要通過公眾的行為來體現(xiàn),因而也對政府公共管理提出了挑戰(zhàn)。

其一,公共管理會對社會心態(tài)產(chǎn)生深刻影響。公共管理通過一定的政策手段和制度措施直接或間接作用于整個社會或社會的特定群體,必然會觸及社會多方利益,在利益機制的作用下,社會心態(tài)就會隨之發(fā)生一定的甚至根本性的變化。同時,政府公共管理效果會影響公眾的認知和價值判斷,從而引起社會心態(tài)的變化。

其二,社會心態(tài)會反作用于公共管理,影響公共管理的有效性。某種社會心態(tài)一旦形成就會具有相對的穩(wěn)定性,會通過價值取向、情感態(tài)度、思維方式、行為模式等表現(xiàn)出來,進而會直接影響公眾的行為取向和決策行為。公共管理的有效性表現(xiàn)為公共政策既定目標和政府管理方式預期作用的實現(xiàn)。既定目標和預期作用能否實現(xiàn)除了政府組織本身的問題以外,還受制于公眾對于公共政策和管理方式的預期和態(tài)度,不同的社會心態(tài)會影響公眾對于特定問題的認知,形成不同的行為模式,會使實際的公共管理呈現(xiàn)不同的效果。理性健康的社會心態(tài)可以緩解社會矛盾,引導人們進行理性的決策,促進公共管理沿著既定目標前進,取得預期效果;而在消極社會心態(tài)的影響下,公眾的非理性行為必然增多,導致社會矛盾和沖突加劇,社會交易成本增加,政府政策功能減弱甚至政策失敗。

其三,公共管理功能是通過政府公務員的具體行政管理行為來實現(xiàn)的。具有多重社會角色的公務員群體同樣要受到社會歷史條件的約束,其思維方式和行為模式仍然會表現(xiàn)出其所處歷史階段的社會心理特征。公眾社會心態(tài)必然會在公務員群體的行為中反映出來,不良的社會心態(tài)會使公務員的行為偏離政府的組織目標和職業(yè)倫理規(guī)范,嚴重影響政府公共管理的效果。

因此,政府在進行公共管理的過程中,必須考慮其對社會心態(tài)的影響,盡量消除對社會心態(tài)的消極影響,促進健康社會心態(tài)的形成。同時,政府公共管理必須注意當前的社會心理條件,保證政策執(zhí)行和管理方式的有效性。

二、不良社會心態(tài)對公共管理的影響

在社會轉(zhuǎn)型時期,社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻調(diào)整,原有利益格局被打破,公眾社會心態(tài)會發(fā)生較大變化,并呈現(xiàn)出相互矛盾的雙重特征。一方面,人們的競爭意識、效率意識、效益意識、民主意識等普遍提高,人們精神面貌和社會心態(tài)較以往有了較大改進;另一方面,隨著貧富差距的不斷拉大,社會利益沖突嚴重,加之轉(zhuǎn)型期的種種不規(guī)范的現(xiàn)象,對社會心態(tài)產(chǎn)生了嚴重負面影響,社會上出現(xiàn)許多不良的社會心態(tài)。本文就與公共管理有效性直接相關(guān)的幾種社會不良心態(tài)進行簡要分析。

其一,不公平感成為一種較為典型的社會心態(tài)。轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整在客觀上造成了貧富差距拉大的現(xiàn)實,這是當前我國社會心態(tài)變化的根本原因。根據(jù)亞當斯的公平理論,公平不僅僅是一種分配結(jié)果的正當性,還是人的一種主觀感受。人的公平感是來自于兩個維度的,即自身利益的縱向改進以及自身利益同他人利益的橫向比較。也就是說,公眾的公平感不僅僅是自身利益的改善,更是同他人相比較的結(jié)果。而后者在社會輿論的影響下,具有一定的放大作用,因此,公眾的不公平感加劇。這種不公平感會導致群眾情緒激烈,歸因失誤等非理性現(xiàn)象。加之,社會上特定群體用不公正的手段或者憑借對行政權(quán)力的控制來獲取利益的現(xiàn)象,加劇了公眾的不公平感,在這種強烈的負面心態(tài)下,政府面臨嚴重壓力和嚴峻考驗,政府公共管理的難度可想而知。

其二,認同和排斥的矛盾心態(tài)。改革開放以來,我國經(jīng)濟高速發(fā)展,人民群眾生活水平得到較大提高,人民群眾從內(nèi)心里是擁護改革開放的,也就是說對黨和國家的方針政策是認同和支持的。但是公眾的收入差距逐步拉大也是事實,越來越多的人意識到改革的成果沒有公平合理的共享。同時,在改革的過程中,政府管理存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象,甚至對公眾利益產(chǎn)生傷害,使部分社會群體對公共政策和政府管理產(chǎn)生懷疑和排斥心理。這種矛盾的心態(tài)必然影響公眾對于公共政策的預期和判斷,削弱了政策合法性,嚴重影響公共管理的效果。

第三,社會信任缺失,情感冷漠的社會心態(tài)比較嚴重。改革開放以來,經(jīng)濟建設是政府的工作重心,客觀上忽略了精神文明和公民道德建設。在市場經(jīng)濟體制的建立過程中,良好的市場倫理并沒有隨之建立起來。人們在追求物質(zhì)利益的過程中,因沒有良好的社會規(guī)范和倫理約束,產(chǎn)生了許多欺詐、侵權(quán)等行為,使得人們?nèi)狈ο嗷サ男湃?公眾缺乏良好的公共精神,公眾冷漠的社會心態(tài)比較嚴重。這樣,社會自治機制難以形成,社會缺乏自我管理能力,公共管理缺乏充分的社會資本支撐,政府社會管理的內(nèi)容和復雜性必然增加。

第四,一定社會群體的非理性心態(tài)比較普遍。非理性心態(tài)表現(xiàn)為人們不能按照事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律理性地去認識事物,在社會群體行為習慣的影響下,單純根據(jù)自己感性認識作出決策,導致特定社會群體的投機要原因,但政府有關(guān)部門對此并沒有給予足夠的重視,這種非理性住房消費行為在一定程度上制約了政府調(diào)控措施的有效性?？傊?非理性的社會心態(tài)引發(fā)的非理性行為會嚴重影響社會經(jīng)濟秩序,導致公共政策效力減弱乃至失靈,進而增加了政府公共管理的難度。

三、基于社會心態(tài)的公共管理理念與制度創(chuàng)新

社會發(fā)展離不開有利的社會心理條件的支持,同時也受到相對不利的社會心理條件的制約。處于轉(zhuǎn)型期的中國社會,社會深層次矛盾日益顯現(xiàn),社會心態(tài)和社會心理條件日益復雜,社會經(jīng)濟活動的風險性增加。社會心態(tài)成為影響我國政府公共管理有效性的重要變量。

(一)政府公共管理理念創(chuàng)新

管理理念是引導公共管理實踐的價值觀和指導思想。轉(zhuǎn)型期公共管理必須具有明確的管理理念,才能保證公共管理實踐符合社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求,有效地與社會環(huán)境結(jié)合。根據(jù)轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟發(fā)展的基本特點,我國的公共管理應以科學發(fā)展觀為指導,具體確立以人為本,公平與效率并重的發(fā)展理念。公共管理必須從人出發(fā),充分考慮個體和群體的需求內(nèi)容和行為模式,正確規(guī)范和引導人的行為。正如鄧小平同志所指出的:“中國的事情能不能辦好,社會主義和改革開放能不能堅持,經(jīng)濟能不能快一點發(fā)展起來,國家能不能長治久安,從一定意義上說,關(guān)鍵在人?！盵3]這是公共管理取得實際效果的基本前提。公共管理必須為社會經(jīng)濟發(fā)展服務,充分發(fā)揮市場效率是公共管理的題中之義。因此,要正確處理政府與市場的關(guān)系,注意二者關(guān)系調(diào)整的階段性。促進公平是破解利益沖突、平衡社會心態(tài)的根本手段,也是社會和諧的基本特征。要把公平的理念貫穿于政府公共管理的全過程。關(guān)注公平能夠排解不良社會心態(tài),增強公眾對于政府和國家方針政策的認同感,形成信任機制,為政府公共管理創(chuàng)造良好社會心理條件。

(二)政府公共管理體制和方法創(chuàng)新

社會心態(tài)是社會變革的重要社會心理條件,在我國轉(zhuǎn)型期復雜社會心態(tài)的約束條件下,政府公共管理要通過制度和方法創(chuàng)新,提升政府能力和公共管理的有效性。

其一,政府職能轉(zhuǎn)變過程中,要突出與民生相關(guān)的政府微觀職能建設。新公共管理理論主張通過市場化途徑和社會中介組織等社會自治機制來提供公共服務。從我國公共管理的現(xiàn)實來看,我國市場體系和運行機制還不完善,社會中介組織還很不發(fā)達,公共服務的市場化和社會化缺乏必要的社會條件、組織條件和制度條件。在公眾對公共服務需求不斷增加的大背景下,政府仍然是我國公共服務的最重要主體。雖然政府明確了其基本職能定位(經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務),但問題是這些職能過于宏觀,在政府管理實踐中的操作性較差。特別是在與民生問題相關(guān)的政府微觀職能界定上還很模糊,具體表現(xiàn)為許多職能表述模糊,職能歸屬部門模糊,相當多的問題沒有在理論上找到與之對應的職能歸屬,導致政府有關(guān)部門對群眾反映和要求解決的具體問題反應遲鈍,相互推諉,群眾反應強烈。事實上,政府的這些微觀職能,特別是對具體事件的處理效果,會直接影響公眾對政府的印象和態(tài)度。如果一些問題長期得不到解決或者解決的效果不好就會對公眾心態(tài)產(chǎn)生不良影響,導致公眾采取其他途徑(甚至違法途徑)去解決,往往造成比較嚴重的社會影響。因此,必須盡快規(guī)范政府的微觀管理職能,形成一個具有操作性的職能體系,改善政府管理效能。

其二,盡快建立順暢的公眾參與機制,提高民主行政水平。不良社會心態(tài)的形成的一個重要因素就是公眾意見表達渠道不暢,特別是對社會具體問題的意見表達,缺乏與政府的有效溝通。溝通失靈必然堵塞民意,造成公眾對政府以及公共政策缺乏正確的認知和理解,而政府也不了解公眾的具體需要和心理需求,必然影響社會穩(wěn)定和諧。因此,必須創(chuàng)新公眾參與公共管理的有效途徑,全方位拓寬社情民意表達的渠道,把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。這樣既有利于良好社會心態(tài)的形成,也有利于政府公共管理水平的提升。

其三,強化政府監(jiān)管,明確政府責任。我國市場經(jīng)濟體制還不完善,政府和市場的合理關(guān)系還沒有得到很好確立,市場經(jīng)濟相關(guān)的法律法規(guī)還不健全,社會信用體系還不健全。西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟體制多是內(nèi)生型的自發(fā)秩序,而我國的市場經(jīng)濟體制是外生型的,即是以政府為主導的建構(gòu)秩序,因此缺少市場經(jīng)濟體制作用充分發(fā)揮的內(nèi)外部條件。市場的不規(guī)范性導致不符合市場規(guī)則的行為還大量存在,進而造成對社會公共利益的侵害,比如制假販假、商業(yè)欺詐、官商勾結(jié)等現(xiàn)象。加強政府監(jiān)管是轉(zhuǎn)型期政府的重要任務。政府監(jiān)管的效果如何直接影響政府在公眾心目中的地位和公眾對于政府的認同感。如近期集中爆發(fā)的一系列食品安全事件所暴露出的政府監(jiān)管缺失,導致公眾心態(tài)發(fā)生變化,進而產(chǎn)生公眾抵觸情緒的放大效應,致使公眾對中國整個食品行業(yè)產(chǎn)生憂慮與質(zhì)疑,加劇了行業(yè)危機。因此,在強調(diào)市場的基礎性作用的同時,政府監(jiān)管必須加強,這樣才能保證市場經(jīng)濟健康發(fā)展。

其四,科學制定公共政策,保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性,提高政策質(zhì)量。公共政策是政府公共管理的重要依據(jù),政府對社會公共事物的管理主要是依賴各種政策手段實現(xiàn)的,公共政策質(zhì)量直接決定公共管理的質(zhì)量。公眾是在相關(guān)政策的引導和規(guī)范下從事社會經(jīng)濟活動的,政策會影響到公眾對于問題的判斷和預期,如果政策本身不科學,必然會導致公眾不良社會心態(tài)的出現(xiàn)。因此,政府公共管理必須創(chuàng)新公共政策的決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)控機制,充分聽取各方面的意見和建議,保證政策質(zhì)量。

其五,加強廉政建設和公務員隊伍建設,改善政府形象,提升政府公信力。公務員群體在公共管理過程中要直接面對公眾,因其身份特征和工作性質(zhì),他們的行為表現(xiàn)和工作效果會對公眾產(chǎn)生巨大影響。當前,一些群眾對政府不滿的情緒在很大程度上就是由有些公務員不良工作作風和行為方式引起的。不良的工作作風甚至腐敗等違法亂紀行為嚴重影響了黨和政府的形象,傷害了人民群眾的感情,致使政府公信力受到嚴重影響,從而影響了公共管理的有效性。因此,必須堅決將反腐敗斗爭深入下去,加強對公務員的教育,加強業(yè)務培訓,提高其思想覺悟和工作能力,改善工作作風。否則,再好的制度也是難以落實的。

總之,轉(zhuǎn)型期的社會現(xiàn)實要求我們必須進行政府公共管理創(chuàng)新,積極引導健康和諧社會心態(tài)的形成。同時,公共管理實踐要充分考慮社會心態(tài)因素,提高公共管理的有效性。