國外公共服務創新研究及其啟示范文

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如何推動公共服務創新,為社會提供更高質量的公共服務,是世界各國政府所面臨的共同課題。盡管不一定明確冠以“公共服務創新”的名稱,但公共服務創新已經毋庸置疑地成為全球行政改革的核心內容。我國正處于以服務型政府為標志的行政改革的關鍵時期,面臨著公共服務創新的重要任務。這就要求在科學發展觀的指導下,立足實際,吸收和借鑒國外的理論和實踐經驗,推動我國公共服務創新的順利進行。

一、國外公共服務創新的代表性理論

自20世紀80年代以來,不同的行政改革理論興起,新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論是其中的典型代表。這些理論為公共服務創新提供了戰略思路,推動了西方各國行政改革的實踐。

1.新公共管理理論:以“顧客”為中心的公共服務創新

20世紀70年代末,西方國家經濟發展出現了滯脹的局面,而同一時期政府規模一直呈擴張趨勢,這就使得各國政府面臨著財政上的窘境。同時,各種社會矛盾和問題突出顯現,再加上長時期以來政府效率低下、服務意識不足,人們開始對政府在公共服務領域的顧此失彼提出責難,政府遭遇信任危機。傳統官僚制公共行政模式的弊端成為人們攻擊的對象。面對這樣的困境,各國政府不得不通過改革創新來化解危機、謀求發展。在這種背景下,新公共管理理論開始進入人們的視野。它打破了傳統的公共行政思維,提出了在政府部門引入市場競爭機制的新理念。這種前所未有的公共行政模式在理論和實踐上都產生了廣泛而深刻的影響。20世紀80年代,西方國家興起了聲勢浩大的政府改革運動。

在不同學者的眼里,新公共管理的定義不盡相同,但其基本取向是一致的,即它是一種“以采用商業管理的理論、方法及技術,引入市場競爭機制,提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義”[1]。新公共管理理論的核心主張是:在政府領域引入工商企業和私營部門的管理手段,引入市場工具,克服傳統方式的弊端,提高政府績效。它打破了傳統行政改革以政府為中心的思維習慣,主張用“顧客導向”的理念對政府進行改革。其中,最具影響力的是戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出的“企業家政府”理論。該理論提出了重塑政府的十大原則,包括起催化作用的政府、社區擁有的政府、競爭性政府、有使命感的政府、講究效果的政府、受顧客驅使的政府、有事業心的政府、有預見的政府、分權的政府、以市場為導向的政府。

新公共管理理論的貢獻體現在以下兩點。第一,提供更好的公共服務是新公共管理理論的目標追求。新公共管理運動本身是對公共服務面臨的現實問題的回應。“一方面,公共服務帶來的財政壓力使得國家按照傳統的方式無法獨立承擔公共服務的提供,必須尋求社會力量的合作;另一方面,經濟全球化的發展加劇了國家之間的全面競爭,國家必須通過改善服務,提供優惠條件等諸多方式來留住國內資本,吸引國際資本。”[2]新公共管理理論為如何實現公共服務創新提供了新的思路。政府不再是公共服務的直接提供者,而是公共服務供給的組織者。政府要動員和發揮社會和市場的作用,調動一切可以調動的資源,形成有活力、有效率的公共服務供給格局。新公共管理理論開發了一系列進行公共服務創新的新方式、新手段。第二,新公共管理理論的本質是政府與公民關系的重塑。新公共管理理論提出了“顧客導向”的理念,要求政府及其工作人員轉變理念,由管理者變為服務者。公民不再扮演接受安排和“恩賜”的角色,而是被看做可以對提供服務者提出要求的顧客。在新公共管理理論的倡導者看來,“顧客導向”理念的提出是為了更好地強調公民的重要地位和作用,形成公共服務創新的動力支持,督促政府努力提高公共服務質量和效率。新公共管理理論特別使用了“顧客”這一概念,它并不是如它的批評者所說的那樣,要否認公民的主體地位,而是要把以往掛在口頭上的主體地位切切實實地落實到實際行動中。它強烈呼吁政府轉變自身角色,由凌駕于社會之上的官僚機構轉變為負責任的“企業家”,公民由被動的接受者轉變為享有選擇權利的顧客或消費者。新公共管理理論花費了大量的精力來尋找提高政府效率的方式和手段,盡管批評者認為這都是以管理為中心的思維體現,但不能忽略的是,無論是為提高效率而進行的市場化和社會化改革,還是削減政府開支、壓縮政府規模的機構改革,都是為了提高政府部門公共服務的質量和效率,給“顧客”提供更好的服務。這一切都有助于重塑政府與公民的良好關系。

2.新公共服務理論:重視公民參與的公共服務創新

新公共管理理論的提出,極大地開拓了政府改革的視野,有力地推動了西方的行政改革運動,但同時也暴露出一些缺陷。一些學者對新公共管理理論中的“企業化政府”概念進行了批評,對其市場化的舉措提出質疑。如他們認為新公共管理理論對效率和工具理性的過分追求,使公共行政可能面臨民主價值的缺失;將服務對象比做顧客,可能使公民權利遭到忽視;“從劃槳到掌舵”的角色轉變很容易使人們幾乎淡忘了誰是船的主人。在對新公共管理理論進行批判的基礎上,以登哈特為代表的學者提出了新公共服務理論。他們明確提出用基于公民權、民主和公共利益至上的新公共服務模式替代效率主義導向的新公共管理模式。

新公共服務理論是“關于公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統中所扮演角色的一系列思想和理論”[3]。它在對新公共管理理論觀點進行批判的基礎上提出了自己的七大原則,包括:服務于公民,而不只是顧客;追求公共利益;與企業家精神相比,應該更加重視公民權;思考要有戰略性,行動要有民主性;責任并不簡單;服務,而不是掌舵;重視人而不只是重視生產效率。新公共服務理論的貢獻體現在以下兩點。第一,公共利益是新公共服務理論的基本價值觀。公共利益在公共服務創新中居于中心地位。政府不是公共利益的單獨主宰者,公民集體的、共同的意志選擇是公共利益形成的基礎。政府的重要任務不僅僅是要找到快速解決問題的方案,更是要創立公民明確表達意志的舞臺,創造公民之間無拘無束地進行真誠對話的條件,幫助公民去發現和明確表達自己的利益需求。第二,新公共服務理論高度重視公民參與。新公共服務理論以“公民”的觀念取代新公共管理理論的“顧客”概念,對公民價值給予高度認可,提出政府要把公民的需求和價值放在全部行為的首要位置。在政府與公民的關系中,公民必須首先是享有各種權利的公民,而不是簡單的作為服務對象的顧客。政府不是公共服務項目和公共服務資源的所有者,而是多種主張和觀點進行博弈過程中的調解者、中介者或裁判者。在倡導積極公民權的公共服務體系中,政府不再充當高高在上的主管,而是要對每個公民個體或群體的價值給予充分的尊重。政府公務員要基于對所有公民的尊重進行管理,培養“公共服務心境”。政府必須主動去理解公民正需要什么、正在關心什么,必須及時地對公民的利益需求作出回應,保證公民權利能夠得到更好的實現。

3.治理理論:政府與公民合作的公共服務創新

20世紀90年代,全球化和分權化的社會趨勢改變了公共行政的生態環境,社會關系日趨復雜,相互依存度提高,范圍不斷擴展。與此同時,西方非政府組織日益壯大,在社會中的地位日益重要,他們要求參與到公共行政過程中,借以表達和實現自己的利益訴求。政府利用其統治地位和政治權威自上而下對社會進行單向管理的傳統公共行政方式已經不能滿足社會發展的需要,政府不得不下放權力,傾聽社會的呼聲,與社會公民合作,謀求對公共事務的共同治理。同時,信息技術的發展也強烈地推動著這種共同治理的進程。

所謂治理指的是“為了實現與增進公共利益,政府部門與非政府部門(私營部門、第三部門和公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作,在相互依存的環境中分享公共權力,共同管理公共事務的過程”[4]。“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”[5]不論如何定義治理這個概念,治理的本質特征就是政府與公民等社會力量主體之間的合作。它拋棄了傳統的政府與非政府組織、企業及公民分立的思維模式,打破了政府在公共事務治理中的壟斷地位,強力主張公共事務治理主體的多元化。

治理理論的貢獻體現在以下兩點。第一,治理理論重視政府與公民的互動與合作。在傳統觀念中,公共服務的提供主體只能是政府,但在治理理論看來,包括政府在內的任何力量都無力獨自解決公共問題,必須依靠互相合作。政府和其他社會組織或個人甚至企業,都是平等的治理主體,都具有其獨特的優勢和作用。對政府而言,治理就是由政府單獨提供公共服務到依靠與社會力量合作的變化;對公民而言,治理就是從被動接受到主動參與的變化。在治理理論的視野中,包括公共服務創新在內的公共事務的治理不再是以政府為唯一中心的單向管理活動,而是政府與非政府部門、企業以及公民多元主體的協調、合作的過程。政府部門和非政府部門之間通過溝通,交換各自擁有的資源和知識,彌補各自的先天不足之處,實現互惠互助。第二,治理理論強調建立伙伴關系的公民參與。治理實際上就是政府與社會關系的重構、政府權力回歸社會的過程。治理理論中所提到的善治狀態有賴于政府與公民的合作,有賴于公民對治理過程的認同和支持。這種認同和支持來源于公民的積極參與。按照美國學者謝爾·阿恩斯坦的“公民參與階梯論”的劃分,這屬于完全型公民參與形式的一種,即政府與公民結成合作伙伴關系。這個階段的政府不是將注意力放在如何調動和發動公民上,而是著眼于如何為公民實現自我服務和自主服務創造和提供條件和資源。公民依照法定的程序和規則,積極參與到公共事務的處理中,政府與公民成為公共事務中的合作伙伴。

二、國外公共服務創新的典型實踐

在西方以公共服務創新為主要內容的行政改革中,政府積極采取措施鼓勵公民參與,鼓勵公民進入公共服務創新過程,力圖通過公民參與的力量解決公共服務創新面臨的問題,提升公共服務能力。

1.英國的公民憲章運動[6]

公民憲章運動被梅杰首相稱為“整個90年代政府政策的核心”。據英國政府官方報道,公民憲章運動在提高公共服務質量和公民滿意度方面起到積極作用,在國際上引起巨大反響。英國政府所有公共服務機構和部門都按照要求制定各自的憲章。公民憲章的內容主要包括以下幾個方面。一是明確幫助公民了解和熟悉公共服務部門。公眾對于公共服務部門的結構和職責分工往往缺乏了解,處于辦事無門的困境。以承諾的形式實現服務內容的具體化和明確化,幫助公民了解公共服務部門職能,有助于克服“機構迷宮”給公眾帶來的不便和困難。二是提高公共服務效率。明確公共服務部門的辦事要求和辦事程序,避免公民因為不了解需要的手續和程序而徒勞往返,節約服務成本,提高服務效率。三是制定并公布公共服務標準,為公民監督創造條件。關于服務標準的承諾對內構成工作的目標和動力,對外則提供了評價工作的依據。

2.法國的《共和國地方行政指導法》[7]

在公共行政的改革浪潮中,法國對政府與公民的關系進行了調整和塑造。1992年,法國頒布施行了《共和國地方行政指導法》,從制度層面推動各級政府將更多的公共事務決定權下移,使更多的基層民眾能夠直接面對和參與公共事務,公民成為解決和處理公共問題、提高基層治理水平的重要支持力量。該法規定,經基層政府首腦或部分議員提議,基層政府可以組織市民參與公共事務的決策活動,以共同商議、集體調研、個別咨詢等方式直接聽取市民的意見和建議。特別是在一些關系民眾切身利益的問題上,如大型基礎設施建設、環境保護等,要采用公眾調查和民意測驗的方法。2003年修憲報告進一步指出:“允許市鎮政府在其職能范圍內組織當地公眾對重要決定進行投票表決,而不僅僅是意見咨詢;并賦予地方選民請愿權,可要求市鎮政府將其管轄內的任何問題,列入磋商大會的議事日程。”這種公共事務的決策過程,使得所有將受決策影響的公民,都有機會公開表達意見,反復討論,彼此爭取支持。而且公民的意見和建議都將獲得重視,投票表決賦予每個公民平等的權利。

3.加拿大的“以公民為中心”的公共服務戰略[8]

2000年以來,加拿大政府制定了“以公民為中心”的公共服務戰略,圍繞公民的需求和方便公民接觸政府來提高公共服務水平。加拿大政府首先組織了三次大的調查研究,了解公民對政府公共服務現狀的滿意程度、公民對公共服務的期望等問題。在調查研究成果的指導下,加拿大政府開始了一系列改革。第一,1999年發動了“加拿大服務創新運動”,方便公民接觸政府。其主要內容是建立和發展“一站式”服務,讓公民在多個政府部門和多種政府服務的迷宮中很快地找到所需的服務,最終做到能夠讓加拿大公民在一個地點獲取幾乎所有的公共服務。第二,2000年5月,財政部通過“提高公共服務質量和水平創新運動”方案,要求所有的聯邦政府部門制定提高公民滿意度的目標。它要求,到2005年,每個部門至少提高10%的公民滿意度。第三,加快政府機構整合步伐,建立公共服務中心,以滿足公民要求無縫隙的、更方便的公共服務的需求。第四,重視電子政府建設。至2004年,大量關鍵性的政府公共服務可通過網絡來提供。

三、國外公共服務創新理論與實踐對中國的啟示

西方國家是行政改革的先行者,改革內容全面而廣泛。西方國家的公共服務創新是在市場經濟相對發達、公共服務體系完備、公民社會的發展相對成熟的條件下進行的,因此,它著力強調通過市場化、社會化等多元方式解決當下面臨的問題,進一步提升公共服務能力和水平,為公民提供優質、高效、便捷的無縫隙服務。我國的公共服務創新是在市場經濟相對不發達、公共服務體系尚不十分完備、公民社會發育還不成熟的情況下進行的,當前我國公共服務創新的目標是實現從政府導向向公民導向、全能服務向有限服務、一元壟斷向多元競爭、單向提供向互動合作的轉變。我國的公共服務創新既面臨著提高公共服務的規范化、法制化水平的任務,又要尋找適應自身發展的新機制和新方式。與發達國家相比,我國公共服務創新的目標和任務更為艱巨和復雜。西方國家是在較高的起點上進一步提高公共服務水平的問題,而我國是在較低的起點上通過創新夯實既定基礎、爭取實現突破的問題。因此,我國公共服務創新要緊密結合實際狀況,選擇適合自己的創新策略,不能盲目照抄照搬。盡管西方的理論和實踐并不能完全適用于我國,但從中可以吸收和借鑒一些共性的、有益的東西,以加速推進我國的公共服務創新進程。

1.要堅持“以公民為中心”的公共服務創新戰略

我國的公共服務創新在取得成效的同時,也暴露出諸多矛盾和問題。回顧和思考公共服務創新面臨的困難和問題,主要原因就在于:我國傳統的公共服務創新過于倚重政府的力量,忽視公民的作用。公共服務創新仍然停留在政府封閉的系統之內,沒有把公民納入公共服務創新中來。沒有政府與公民的互動,政府的創新就成為自己的事情,是“自己革自己的命”。政府一方面是創新的領導者,另一方面它本身又是創新的對象。這樣的公共服務創新很難徹底、持續進行,而且很容易引發腐敗和舞弊行為。要想解決當前面臨的困難,必須實現思維的轉向,重新思考公共服務創新中政府與公民關系,引入公民參與。只有充分認識公民的角色和地位,堅持“以公民為中心”的戰略,才能真正尋找到公共服務創新的持續動力,才能確保公共服務創新的公共利益走向。

2.要創設公民參與公共服務創新的制度環境

改革開放以來,隨著經濟社會的發展和公民意識的增強,我國的公民參與已經走上制度化的軌道。目前,公民參與的基本制度體系已經初步形成,原則性、應然性的制度規定也比較完備。但從實際運行的狀況來看,這個制度體系是粗放型的,制度本身的操作性不強,制度的配套程度不高,一些具體制度之間相互矛盾、相互掣肘的現象仍然存在。從總體上看,公民參與的制度化水平亟待提高。就公共服務創新來說,更是缺乏有針對性的、分領域的、精細化的制度設計和安排。顯而易見,我國公民參與公共服務創新的制度建設的任務還很艱巨。“如果我們的制度環境不能及時順應這個精細化時代的要求,那么,公民參與就很可能溢出既有制度環境的約束”,“程序正義和技術化操作已經開始成為公民參與的細節追求”。[9]當下公民參與制度建設的首要內容就是進行制度的精細化建設,為公民參與創設良好的制度環境。主要包括:第一,建立公民參與的救濟與幫助制度。對于參與能力有限的個人或群體,公共服務部門要根據不同情況給予不同形式的幫助,如設立幫助熱線或咨詢網絡,在公共服務中心設立相應的負責部門或人員等。第二,建立公共服務創新的階段性參與制度。不論是在公共服務創新的發起階段、決策階段還是執行階段,公民都應該擁有表達其意見和要求的方便、及時的機會和途徑,而不只是將公民參與定位于創新發起階段一次性的宣傳和動員活動。第三,建立公民參與的回應與反饋制度。就是要以合適的形式或方式選擇給參與者以明確的答復,不論意見或建議是否得到采納,都需要給出相應的解釋和說明。

3.要增加公民參與公共服務創新的實踐鍛煉

要提高公民參與公共服務創新的能力,最為重要的途徑就是增加公民實踐鍛煉的機會。可以設立定期的公共服務機構接待日制度,使公民了解公共服務體系的機構,熟悉公共服務流程,打破對公共服務創新過程的神秘感,強化公民的認同感。鼓勵媒體制作公共服務事務的專題節目,吸引公民參與討論,增強公民對公共服務問題的興趣。設計出版供公民回答自己熟悉的公共服務問題的小問卷,創設公民理解、認同公共服務創新的機會。選擇公民熟悉的公共服務事務,不要讓公民因為不了解而對創新望而卻步,不要讓有參與愿望的公民付出過多的精力去理解和學習創新內容。在允許的條件下,政府可以提供相關的信息資料,拿出幾個思考方案供公民選擇,使公民可以最大限度地節省參與時間和參與成本。選擇公民容易進入的公共服務創新領域,使利益相關的公民參與到真實的創新流程之中,探索切實可行的公民參與模式。使公民了解創新決策產生的實際過程,組織公民開展各種形式的討論,集思廣益,聽取公民的意見和建議。從社區公共事務開始,增加公民參與的實踐鍛煉機會,讓教育的內容更加具體化和生活化。通過實踐,使公民學會處理不同的利益關系,提高參與的有效性。

4.要大力促進社會組織的發展

西方公民參與公共服務創新的理論和實踐都十分重視社會組織或第三部門的發展,把它作為公民參與的重要載體和形式。單靠個人參與對公共服務創新過程的影響是極為有限的,只有借助組織的力量才能充分發揮公民參與的作用。第三部門是獨立于政府和市場之外的治理主體。它能夠承擔公共服務責任,彌補政府和市場力量的不足,成為政府的合作伙伴。在西方國家,社會組織的發展有著深厚的社會基礎,許多公共服務事務都通過志愿者的形式來完成。這種以社會自助或自我組織的形式來處理公共事務的方式有利于最大限度地調動社會資源,節約創新成本。目前這種形式已經逐漸由社會福利擴展到其他公共服務領域。

我國歷來有強政府、弱社會的傳統,社會組織是在社會轉型過程中剛剛發育起來的,目前尚處于不成熟狀態。要改變這種狀況,必須大力培育和發展社會組織,充分發揮社會組織在公民參與中的作用。正如“十七大”報告所提出的,“要加強社會組織建設與管理”,要“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能”。因此,我國政府要根據實際情況,借鑒和吸收西方發達國家在社會組織管理方面的經驗,完善社會組織的管理制度和規范,運用政策引導、法律約束、民眾監督等多種方式促進社會組織的健康成長。