教師懲戒權(quán)的行政法透視范文
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事實上，對于教師懲戒權(quán)的濫用和怠用情況，法律作為國家制定的調(diào)整社會關(guān)系的強制性規(guī)范對規(guī)制教師懲戒權(quán)的行使發(fā)揮了一定作用。特別是對于教師濫用懲戒權(quán)致使學(xué)生權(quán)益受損的行為，民事法律規(guī)范能在一定程度上保護學(xué)生的合法權(quán)益，并為教師懲戒權(quán)的行使劃出邊界。比如，《民法通則》第一百一十九條規(guī)定“侵害公民身體造成傷害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費、因誤工減少的收入、殘廢者生活補助費等費用”。《侵權(quán)責(zé)任法》第十六條也規(guī)定“侵害他人造成人身損害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費、護理費、交通費等為治療和康復(fù)支出的合理費用，以及因誤工減少的收入”；第三十八條則規(guī)定“無民事行為能力人在幼兒園、學(xué)校或者其他教育機構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但能夠證明盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)責(zé)任”等等。但依靠民事法律法規(guī)來規(guī)范教師懲戒權(quán)的行使存在著嚴重不足。這種不足主要體現(xiàn)在以下三個方面：
其一，民事法律規(guī)范側(cè)重于限制教師懲戒行為的濫用，并不能有效規(guī)制教師消極怠用懲戒權(quán)的現(xiàn)象，甚至在一定程度上加劇了怠用現(xiàn)象的發(fā)生。由于教師行使懲戒行為而侵犯學(xué)生健康權(quán)等民事權(quán)利的諸多案例漸次呈現(xiàn)于報刊，作為被告的教師往往敗訴并承擔(dān)一定的民事責(zé)任。這樣的結(jié)果帶給教師的沖擊絕非普通民眾所能感知。他們在“無過便是功”的想法驅(qū)使下，自然選擇怠于行使懲戒權(quán)的方式，以求自我保護，或者干脆對學(xué)生選擇放任，任其所為而不加禁止。
其二，民事法律規(guī)范對教師懲戒權(quán)的規(guī)范更多是救濟性的，而且只針對已發(fā)生了因教師懲戒權(quán)濫用而侵害學(xué)生合法權(quán)益的情形，對那些懲戒明顯失當(dāng)?shù)形催_到民事侵權(quán)程度的行為顯得無能為力。教育教學(xué)活動中的懲戒行為具有多樣性和多變性的特點。除了可能造成學(xué)生合法權(quán)益受損的體罰之外，常見的還有批評、隔離、勒令悔過、留置、剝奪某種特殊權(quán)利、罰作業(yè)、罰做事、找家長、沒收物品、賠償損失等等，這些懲戒行為即便不符合比例原則、超出學(xué)生因過錯應(yīng)承受的懲罰幅度，也基本上不會侵犯學(xué)生的民事權(quán)利。因此，民事法律規(guī)范是不可能對教育懲戒行為加以有效規(guī)制的。
其三，民事法律規(guī)范雖然劃出了教師懲戒權(quán)行使的底線，但僅僅由民法來規(guī)范教師不能做什么還遠遠不夠，更需要其他法律部門來規(guī)范教師應(yīng)當(dāng)做什么、具體該如何做。民法是調(diào)整平等主體之間的財產(chǎn)和人身關(guān)系的法律規(guī)范，教育法則是調(diào)整教育行政關(guān)系的法律規(guī)范，兩者的區(qū)別在于教育行政法律關(guān)系中的主體之間具有明顯的隸屬性。對于教師懲戒權(quán)而言，作為被懲戒對象的學(xué)生本身就是教育環(huán)節(jié)的被管理對象，因而，運用民法規(guī)范來處理具有一定隸屬性的教育行政法律關(guān)系也是不合理的。顯然，單純通過私法途徑規(guī)范教師懲戒權(quán)的行使已不能適應(yīng)社會現(xiàn)實的需要，公法特別是行政法的主動介入就顯得至關(guān)重要。盡管也有論者認為教育法是一個獨立的部門法，但教育法具有明顯的行政法屬性，更多時候被歸入行政法部門。和其他部門法律不同的是，行政法所調(diào)整的法律關(guān)系當(dāng)事人地位不平等，代表國家公權(quán)力的教育行政機關(guān)在教育過程中主導(dǎo)著教育的發(fā)展，教育目標(biāo)的實現(xiàn)也與教育行政機關(guān)的行政行為密切相關(guān)。因此，行政法在應(yīng)對教師懲戒權(quán)問題上的主動介入，對于調(diào)整和規(guī)范教育行政行為、平衡教育行政法律關(guān)系主體各方的權(quán)利和義務(wù)有著不可替代的作用。
二、教師懲戒權(quán)行使中行政法規(guī)制的缺失
有學(xué)者認為，由于在我國現(xiàn)行的行政法律規(guī)范文本中，尚不存在“教師懲戒權(quán)”的明確法律概念，因此教師懲戒權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)，并由此認為法律意義上的教師懲戒權(quán)僅是一種應(yīng)然權(quán)力，而非現(xiàn)實存在的權(quán)力。然而，一項權(quán)力存在的關(guān)鍵在于該權(quán)力有法律規(guī)范對其進行一定程度的規(guī)定或者通過法律解釋足以被認可，而并不一定需要法律規(guī)范在形式上存在學(xué)術(shù)性很強的概念表述?？v觀我國現(xiàn)行的行政法律規(guī)范，完全可以找到教師懲戒權(quán)的法律依據(jù)。《教師法》（文中無特殊說明，均指中華人民共和國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，下同）第八條規(guī)定，制止有害于學(xué)生的行為或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，批評和抵制有害于學(xué)生健康成長的現(xiàn)象，是教師應(yīng)履行的義務(wù)，雖未明確規(guī)定教師懲戒權(quán)，卻也為教師實施懲戒權(quán)作了必要的限定。當(dāng)然《教師法》第七條規(guī)定的教師享有“指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績”的權(quán)利，以及第二十八條規(guī)定學(xué)校及其他教育機構(gòu)有“對受教育者進行學(xué)籍管理，實施獎勵或者處分”的權(quán)利，則明確規(guī)定了教師對學(xué)生的管理指導(dǎo)權(quán)和學(xué)校對學(xué)生的管理處分權(quán)。教育部通過處于法律位階之下部門規(guī)章的形式，進一步規(guī)范了教師懲戒權(quán)的行使。以義務(wù)教育為例，教育部頒布的《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》第十六條明確規(guī)定：“班主任在日常教育教學(xué)管理中，有采取適當(dāng)方式對學(xué)生進行批評教育的權(quán)利。”這給中小學(xué)班主任這一特殊的教師群體懲戒學(xué)生提供了直接法律依據(jù)。同時，《義務(wù)教育法》第二十九條也明確規(guī)定，“不得歧視學(xué)生，不得對學(xué)生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為，不得侵犯學(xué)生合法權(quán)益”，對教師的懲戒權(quán)手段進行了限定，可以看作是教師行使懲戒權(quán)的行政法規(guī)范體系完善的信號。不過，雖然教師懲戒權(quán)的行使并非完全沒有法律依據(jù)，但應(yīng)該承認現(xiàn)行的法律規(guī)范與教育活動的現(xiàn)實需要相比仍有待完善。當(dāng)下行政法律規(guī)范對教師懲戒權(quán)的規(guī)制存在著諸多不足。
第一，有關(guān)法律規(guī)范中的概念較為模糊，與法律的明確性要求不相適應(yīng)。法律規(guī)范的基本特點之一就是確定性，從而確保其嚴肅性和權(quán)威性，為實踐提供可參照的范例。我國有關(guān)法律規(guī)范對教育懲戒措施的模糊概念，使相關(guān)法律規(guī)范的確定性大打折扣。比如《義務(wù)教育法》第二十九條規(guī)定：“教師應(yīng)當(dāng)尊重學(xué)生的人格，不得歧視學(xué)生，不得對學(xué)生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為，不得侵犯學(xué)生合法權(quán)益。”其中如何界定變相體罰以及體罰與一般懲戒的區(qū)分標(biāo)準，理論上眾說紛紜，現(xiàn)實中標(biāo)準不一。從實際執(zhí)行來看，這樣的規(guī)定宣示作用遠大于規(guī)范作用，在強調(diào)保護受教育者利益的同時，并沒有明確受教育者的利益底線，不僅引發(fā)教師在行使懲戒權(quán)時的遲疑，也造成受教育者在維護自己合法權(quán)益時的困難。同時，該法的規(guī)定過于原則性，對“體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴”等行為沒有詳盡解說，實際不可能成為直接援引使用的法律根據(jù)。
第二，下位法對上位法的細化作用依舊空泛，缺乏實際可操作性。法律層面的原則性規(guī)定僅解決了權(quán)力有無的問題，而下位法對權(quán)力如何行使問題欠缺具體規(guī)定，對教師懲戒權(quán)行使問題上的自由裁量權(quán)缺乏必要限制。以《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》為例，該規(guī)定僅明確了“日常教育教學(xué)活動”這一較為空泛的前提、懲戒方式與失范行為之間的相當(dāng)性原則以及“批評教育”這一懲戒目的，而缺乏對教師懲戒權(quán)的具體適用情形、可選擇的具體懲戒方式等重要內(nèi)容的具體規(guī)定。雖然該規(guī)定第二十一條作出了“各地可根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定中小學(xué)班主任工作的具體實施辦法”的立法授權(quán)，但各地教育行政管理機關(guān)一方面缺乏對教師懲戒權(quán)的科學(xué)認識和系統(tǒng)研究，另一方面也缺乏從實踐中總結(jié)經(jīng)驗并制定切實可行規(guī)則的魄力，導(dǎo)致各地對該規(guī)定的實施細則往往只是關(guān)注學(xué)校以及本地教育行政管理機關(guān)如何對班主任進行培訓(xùn)、管理等事項，而忽略了師生關(guān)系問題上教師懲戒權(quán)科學(xué)合理行使的問題。
第三，有關(guān)法律規(guī)范體系過于籠統(tǒng)，細化規(guī)定的覆蓋范圍不足。教師懲戒權(quán)既是一個法學(xué)問題，也是一個教育學(xué)問題。由于不同教育階段有著不同的教育理念和教育規(guī)律，所以籠統(tǒng)而不加區(qū)分地規(guī)定教師懲戒權(quán)問題并不合理。我國行政法律規(guī)范對教師行為的規(guī)制是區(qū)分教育階段的，這也要求一個合理的教師懲戒權(quán)規(guī)范體系應(yīng)盡可能覆蓋所有教育階段。而現(xiàn)實情況則不容樂觀。一方面，法律法規(guī)對于高等教育階段教師是否享有懲戒權(quán)以及懲戒權(quán)如何行使缺乏較為明確的規(guī)定。另一方面，既有法律法規(guī)僅明確了班主任等具有日常管理責(zé)任的教師享有懲戒權(quán)，而對普通任課教師以及代課教師、實習(xí)教師等群體是否享有懲戒權(quán)缺乏相應(yīng)規(guī)定?？茖W(xué)區(qū)分不同教育階段的教師所享有的懲戒權(quán)，并根據(jù)各階段特點作出具體明確的細化規(guī)定，將有助于完善教師懲戒權(quán)規(guī)范體系。
第四，有關(guān)法律規(guī)范體系不完整，缺乏對教師怠于行使懲戒權(quán)的處理規(guī)定。教師懲戒權(quán)不僅是教師的職業(yè)權(quán)利，更是國家教育權(quán)的組成部分，具有鮮明的權(quán)力屬性。作為一種權(quán)力，除要在法律范圍內(nèi)行使不越權(quán)之外，也要求積極作為而不能怠用失位。雖然我國《教師法》、《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》等在不同程度上規(guī)定了教師懲戒權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，但卻缺乏有效的監(jiān)督機制處理教師消極怠用懲戒權(quán)的情形，無法督促教師積極行使懲戒權(quán)?，F(xiàn)行法律法規(guī)對教師教育管理行為的評價主要是通過考核制度來實現(xiàn)的。我國《教師法》也設(shè)有專章來規(guī)范考核制度，《教師法》第三十四條規(guī)定通過考核等方式提高教師素質(zhì)，第二十三條規(guī)定，考核應(yīng)當(dāng)客觀、公正、準確，充分聽取教師本人、其他教師以及學(xué)生的意見。教師本人消極行使懲戒權(quán)自不用說，學(xué)生群體對此不僅并無反感甚至高度擁護，其他教師也沒有足夠的動力去反映現(xiàn)實中的問題，這就導(dǎo)致現(xiàn)有考核制度難以有效促使教師積極行使懲戒權(quán)。
此外，教師懲戒權(quán)的行使缺乏程序性規(guī)定也是當(dāng)下亟待解決的問題。不經(jīng)法定程序隨意懲罰學(xué)生，必然會加大教師使用懲戒權(quán)的任意性，導(dǎo)致懲戒失序，嚴重侵犯學(xué)生的合法權(quán)益，加劇師生關(guān)系的惡化，不利于懲戒的教育效果。雖然我國的法制建設(shè)已逐漸開始重視程序的作用，但教師懲戒權(quán)的行使缺乏程序性規(guī)定也是不爭的事實，從而在一定層面上造成教師懲戒權(quán)的濫用。在教師懲戒權(quán)的行使中引入程序性規(guī)定，對于提升懲戒效果、改善師生關(guān)系、維護師生合法權(quán)利都將具有重要意義。
三、完善教師懲戒權(quán)行使的行政法律規(guī)范
在我國法治現(xiàn)代化及教育現(xiàn)代化的大背景下，教師懲戒權(quán)的行使作為教育過程中的法律問題，需要健全而合理的法律制度予以規(guī)范和保障。在民事法律規(guī)范積極介入的同時，也需要行政法律規(guī)范的規(guī)制。
第一，遵循教育規(guī)律，合理規(guī)定不同教育階段教師的懲戒權(quán)，建立較為完善的懲戒權(quán)法律體系。教師合理行使懲戒權(quán)，首要的是有法可依。通過加強立法，制定旨在總體性規(guī)范教師懲戒行為的法律法規(guī)，如《教師懲戒條例》等規(guī)范教師懲戒權(quán)，為實現(xiàn)懲戒行為制度化、合法化提供明確有效的法律依據(jù)。結(jié)合不同教育階段的具體特點，具體問題具體分析，有針對性地對教師在各教育階段行使懲戒權(quán)需要注意的問題進行較為具體的規(guī)定。從教師懲戒權(quán)的具體內(nèi)容看，世界各國有著不同的規(guī)定，但一般來說，學(xué)生的行為必須具備以下要件，教師才可以實施懲戒：（1）違規(guī)性，即形式上違反了包括行政文件、校規(guī)校紀在內(nèi)的規(guī)范性文件的有關(guān)要求；（2）破壞性（客觀危害性），即要求在事實上造成對學(xué)習(xí)秩序、學(xué)校紀律的損害，影響正常的教育教學(xué)活動的進行或影響本人或他人的正常學(xué)習(xí)生活；（3）主觀上存在故意或過失；（4）行為系學(xué)生個體所為，學(xué)生有能力控制其行為的產(chǎn)生與發(fā)展。就懲戒方式而言，有必要在法律法規(guī)中予以合理規(guī)范，在不干涉教師專業(yè)自主的前提下，通過確立懲戒形式的法定原則，采用列舉方法為教師懲戒提供可選擇的方式，嚴禁教師自創(chuàng)或自設(shè)懲戒形式［7］，實現(xiàn)良性的教育懲戒。
第二，建立健全監(jiān)督機制，遏制教師怠于行使懲戒權(quán)的現(xiàn)象。教師懲戒權(quán)之所以有存在的必要，就是因為教師在教育活動中對受教育者的適當(dāng)懲戒有助于教育目的的實現(xiàn)。而教育目的的實現(xiàn)作為教育活動追求的核心價值之一，客觀上要求教育活動的直接參與者———教師，主動履行自己的職責(zé)，積極促成教育目的的實現(xiàn)。與此同時，教師的懲戒權(quán)作為具有公權(quán)力性質(zhì)的存在，在依法行使的同時，也要求積極行使，不得消極怠用。針對現(xiàn)實中某些教師出于特定原因而怠于行使懲戒權(quán)的現(xiàn)象，從制度層面加以規(guī)制顯得十分必要。在制度方面，既需要劃定行使懲戒權(quán)的范圍和幅度、也需要對怠于行使懲戒權(quán)的監(jiān)督機制進行設(shè)計。在實際操作層面，要求學(xué)校及上級教育行政管理部門充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，改革創(chuàng)新教師考核評價制度，積極開展督導(dǎo)、培訓(xùn)，建立起由各級教育督導(dǎo)組織、校內(nèi)外專職監(jiān)督員以及各種媒體共同組成的縱橫交錯的教師懲戒權(quán)行使監(jiān)督體系，提高教師的職業(yè)素養(yǎng)和法律意識，教育并督促教師履行懲戒義務(wù)，對教師怠于行使懲戒權(quán)的現(xiàn)象進行處理，讓廣大教師對受教育者的失范行為想管、敢管、會管。
第三，重視程序在合理行使教師懲戒權(quán)中的作用，制定相對完善的程序性規(guī)定。我國有著長期的重實體、輕程序的法律傳統(tǒng)。隨著社會的進步，程序作為“看得見”的形式正義所體現(xiàn)出的價值逐漸為人們所接受。在教師懲戒權(quán)問題上，教師既是權(quán)利的享有者也是實施者，目前的法律法規(guī)除了對教師集體懲戒權(quán)的行使作出了某些程序性規(guī)定之外，對教師個體懲戒權(quán)的行使尚無較為具體的規(guī)定。建立科學(xué)合理的懲戒權(quán)行使程序，不僅能讓懲戒權(quán)的行使以公開、規(guī)范的方式進行，賦予懲戒行為形式上的正當(dāng)性，而且可通過加大教師和學(xué)校的懲戒成本抑制教師懲戒權(quán)的濫用。懲戒權(quán)行使應(yīng)遵循法定程序，無法定依據(jù)或不遵守法定程序的應(yīng)被視為非法懲戒行為。在發(fā)達國家和地區(qū)，教師懲戒學(xué)生一般要遵循調(diào)查取證、通知學(xué)生及其監(jiān)護人、告知學(xué)生被懲戒的事由和將要受到的懲戒、學(xué)生或人申辯、教師作出懲戒決定、告知學(xué)生及其監(jiān)護人懲戒的具體內(nèi)容和形式以及學(xué)生享有的申訴權(quán)、備案并向?qū)W校或其他相關(guān)部門報告等一系列程序。不同的失范行為所遵循的程序也有所不同，一般來講，失范行為的嚴重性往往和懲戒所要遵循程序的復(fù)雜程度成正比。這樣更有助于限制教師濫用懲戒權(quán)，避免侵害學(xué)生的合法權(quán)益。
第四，積極發(fā)揮校規(guī)校紀、地方性規(guī)定等其他規(guī)范性文件對于規(guī)制教師懲戒權(quán)的細化作用，建立訴訟之外的多元糾紛解決機制。從本質(zhì)上講，教師是由法律授權(quán)，并代表學(xué)校行使包括懲戒權(quán)在內(nèi)的國家教育權(quán)的特殊主體，教師的懲戒行為將直接對受教育者的權(quán)利產(chǎn)生直接影響，故教師的懲戒行為完全符合具體行政行為的構(gòu)成要件，是具有行政法性質(zhì)的行為。這就不可避免地涉及由于懲戒權(quán)行使不當(dāng)而引起的行政訴訟等司法救濟問題。依據(jù)我國法律，法院對相關(guān)案件的審理只能依據(jù)法律法規(guī)并參照規(guī)章對具體行政行為的合法性進行審查，而規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件在審查具體行政行為合法性中的地位尚不明確。針對上位法對教師懲戒權(quán)規(guī)定過于空泛的現(xiàn)象，一些學(xué)校或地方教育行政管理部門制定了例如校規(guī)校紀等具有規(guī)范性文件性質(zhì)的規(guī)定，以求規(guī)范教師懲戒權(quán)的行使。雖然這些規(guī)定在實際工作中也起到了重要作用，但有學(xué)者認為，這些規(guī)范性文件不能作為認定具體行政行為合法的依據(jù)。
事實上，《行政訴訟法》中“依據(jù)法律法規(guī)，參照規(guī)章”的規(guī)定是一種從法律淵源角度出發(fā)的效力規(guī)定，在肯定法律法規(guī)及規(guī)章權(quán)威性的同時，并沒有排除其他規(guī)范性文件因上位法的授權(quán)而使其內(nèi)容獲得能夠證明具體行政行為合法性的能力。對于現(xiàn)實中大量存在的涉及教師懲戒權(quán)行使的校規(guī)校紀、地方性規(guī)定，如果是根據(jù)上位法授權(quán)性規(guī)定產(chǎn)生的，那么在行政訴訟中，完全可以作為判斷教師懲戒行為是否具有合法性的依據(jù)。當(dāng)然，司法是解決矛盾的最后一道屏障，而因教師懲戒權(quán)引發(fā)的矛盾多數(shù)并不需要通過司法途徑來解決，所以在司法途徑之外，積極發(fā)揮申訴、復(fù)議等訴訟外糾紛解決機制的作用就顯得十分重要。
作者：高杭單位：西北師范大學(xué)法學(xué)院
