行政法的生命價(jià)值范文

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一、基本理論介紹

平衡論學(xué)派創(chuàng)立于我國(guó)90年代初期，90年代中后期開(kāi)始在行政法學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。平衡論由北京大學(xué)羅豪才教授倡導(dǎo)并不斷使之完善。平衡論著眼于公民權(quán)利與行政權(quán)力這一憲政或行政法的基本矛盾，相比管理論是一種進(jìn)步。平衡論學(xué)派主張行政法是平衡行政主體與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，兼顧公共利益和個(gè)人利益，既要保障行政權(quán)不侵犯公民個(gè)人權(quán)利，又要保障行政主體順利管理社會(huì)這一目的的實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)從權(quán)力與權(quán)利的分配到司法救濟(jì)的“動(dòng)態(tài)平衡”。但是平衡是法律的基本社會(huì)功能，因?yàn)椋删褪巧鐣?huì)各種利益的平衡器，就這個(gè)意義而言，平衡很難說(shuō)是行政法的基本功能，至少不是行政法特有的功能。應(yīng)該說(shuō)，平衡論中既要保障公民權(quán)利又要保障行政權(quán)的順利實(shí)施這一目的是完全正確的。但是問(wèn)題是，行政法作為協(xié)調(diào)政府權(quán)力與個(gè)人利益的法律到處充滿了公權(quán)力與私權(quán)利的激烈碰撞。

而且，公權(quán)力的背后是一套國(guó)家暴力機(jī)關(guān)，私權(quán)利的背后是一套法律文本，行政主體與行政相對(duì)人是處于管理與服從的地位。這二者平衡從何說(shuō)起呢？我認(rèn)為，只有堅(jiān)持控權(quán)論才能做到這種平衡，才能實(shí)現(xiàn)平衡論的目的。控權(quán)論是由權(quán)力的本質(zhì)屬性決定的，權(quán)力意味在一種社會(huì)關(guān)系哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意念的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上。同時(shí)權(quán)力還具有擴(kuò)張的本性。平衡論恰恰就是漠視了行政權(quán)的本質(zhì)屬性，這種模式是由于對(duì)權(quán)力認(rèn)識(shí)的無(wú)知、對(duì)歷史缺乏反思和對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中私權(quán)利不斷受到行政機(jī)關(guān)強(qiáng)暴的視而不見(jiàn)造成的。堅(jiān)持平衡論只會(huì)重新走向?qū)嵸|(zhì)上的管理論。這當(dāng)然對(duì)我國(guó)行政法學(xué)的是極為不利的，也是極不負(fù)責(zé)任的。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，“現(xiàn)代社會(huì)中的行政體系都有明顯的層級(jí)性，此層級(jí)性的行政體制被不少學(xué)者稱為科層制”“現(xiàn)代社會(huì)中，科層制與社會(huì)的分離狀態(tài)卻是明顯的，主要表現(xiàn)是科層的利益與社會(huì)利益不一致。……科層的各個(gè)層次之間的聯(lián)系比科層整體與社會(huì)之間的聯(lián)系還要密切。……服從科層的獨(dú)立利益、獨(dú)立意志比服從社會(huì)的獨(dú)立意志還重要”。現(xiàn)代科層制容易形成行政體系的利益集團(tuán)。且在現(xiàn)代科層之中，作出決策的主題是與社會(huì)事態(tài)最遠(yuǎn)的主體，而離社會(huì)事態(tài)最近、了解社會(huì)事態(tài)狀況的主題卻沒(méi)有決策權(quán)”。而控權(quán)論的貫徹則可能會(huì)改變行政體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和其內(nèi)部的權(quán)力摩擦而提高行政效率。

二、我們?yōu)槭裁葱枰貦?quán)論及中國(guó)現(xiàn)狀

我堅(jiān)持控權(quán)論并不是因?yàn)樗从谖鞣剑撬从谌诵缘姆此己蛯?duì)權(quán)力的警惕。我們不僅需要在行政法的內(nèi)容上限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而且在司法審查上能夠限制行政權(quán)的擴(kuò)張及濫用。而行政權(quán)控制的難處就在于普通的政治國(guó)家的強(qiáng)大而市民社會(huì)的弱小，我們的情況更為危險(xiǎn)。

（一）行政自由裁量權(quán)難以控制。在二戰(zhàn)以前，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在”。在當(dāng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是極其弱小的，行政機(jī)關(guān)是沒(méi)有什么自由裁量權(quán)的。“行政機(jī)關(guān)決定的給予私人的制裁，必須得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，授權(quán)的方式是控制行政行為的規(guī)則”。司法機(jī)關(guān)的作用就是確保行政機(jī)關(guān)沒(méi)有超越或歪曲這些授權(quán)。二戰(zhàn)后，羅斯福改變了原來(lái)自由放任的經(jīng)濟(jì)政策開(kāi)始推行新經(jīng)濟(jì)政策，國(guó)會(huì)通過(guò)一系列帶有概括性很強(qiáng)的法案授予行政機(jī)關(guān)許多權(quán)力，行政權(quán)開(kāi)始全面管制工業(yè)企業(yè)。福利國(guó)家也使現(xiàn)代國(guó)家“把制定旨在促使人民可以作為自己的權(quán)利來(lái)要求這種付給的方針政策，自覺(jué)當(dāng)作國(guó)家的使命。……今天，除維持治安和確保稅收這樣一些傳統(tǒng)的權(quán)力外，與人民福利緊密相聯(lián)的非權(quán)力性的管理作用，在行政活動(dòng)領(lǐng)域越來(lái)越占了更大的地位”。……再經(jīng)一、二次大戰(zhàn)，福利國(guó)家、保護(hù)國(guó)家、助民行政、給付行政等新穎之國(guó)家目的觀及行政作用論漸被介紹，行政職能遂呈幾何級(jí)數(shù)之增繁多涉，行政之自我肯定與其主動(dòng)、積極及彈性化之要求日益迫切……”立法機(jī)關(guān)面對(duì)如此眾多的事也無(wú)能為力，只能通過(guò)概括性條款授權(quán)給行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況自由裁量。行政自由的裁量權(quán)在我們國(guó)家泛濫成災(zāi)。立法上的概括性和不可操作性倒為行政機(jī)關(guān)留下較大的解釋空間。司法機(jī)關(guān)只能審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性，對(duì)其合理性一般是不進(jìn)行審查的，除非行政機(jī)關(guān)的具體行政行為將會(huì)導(dǎo)致極為不公正的后果。而且，我國(guó)司法目前的地位及狀況，也沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行控制的欲望，這點(diǎn)一上與西方國(guó)家相去甚遠(yuǎn)。

（二）行政立法權(quán)的復(fù)興。立法權(quán)屬于由人民產(chǎn)生的議會(huì)，行政立法權(quán)缺乏應(yīng)有的合理性。“針對(duì)私人行為的強(qiáng)制性控制必須由立法機(jī)關(guān)予以授權(quán)，并且，根據(jù)禁止授予立法權(quán)原理，立法機(jī)關(guān)必須頒布規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)或某個(gè)‘可理解的規(guī)則’以指導(dǎo)行政權(quán)力的行使”。但是立法機(jī)關(guān)面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越專業(yè)、越來(lái)越繁榮且多變的社會(huì)感到力不從心。混亂的社會(huì)秩序和產(chǎn)權(quán)界定還等著一部部法律的出臺(tái)。行政機(jī)關(guān)正好彌補(bǔ)了立法機(jī)關(guān)的無(wú)能，行政立法的靈活性及行政機(jī)關(guān)龐大的網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)也為適應(yīng)多變的社會(huì)進(jìn)行立法而不斷深入的調(diào)查。但是行政機(jī)關(guān)畢竟不是民選的議會(huì)。人們擔(dān)心大量的行政立法使行政機(jī)關(guān)變得難以控制，司法審查也會(huì)因?yàn)槿狈唧w規(guī)則指引而無(wú)法控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。行政立法權(quán)在我國(guó)的狀況同樣令人擔(dān)憂。更為重要的是，能夠認(rèn)識(shí)到大量行政立法危害的人還不占多數(shù)。在我國(guó)，最高一級(jí)的行政立法是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，效率僅次于法律。其次便是更繁多的部門(mén)規(guī)章和地方性政府規(guī)章。這些不同效力層次的行政立法構(gòu)成我國(guó)法律體系的絕大部分。行政立法過(guò)程中參與的非民主性、社會(huì)中的聲音很難被行政立法者所知悉以及行政機(jī)關(guān)自身利益牽扯等問(wèn)題將是我國(guó)行政法要研究的問(wèn)題。

（三）市民社會(huì)與政治國(guó)家的對(duì)比關(guān)系。市民社會(huì)與政治國(guó)家的對(duì)比關(guān)系看似與行政法的控權(quán)論沒(méi)有關(guān)系。其實(shí)，若是沒(méi)有強(qiáng)大的市民社會(huì)的支持，私權(quán)利是難以面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力的，甚至行政法的控權(quán)論也是一句空話。強(qiáng)大的市民社會(huì)也為行政權(quán)力回歸社會(huì)做好了鋪墊。市民社會(huì)與政治國(guó)家的矛盾與發(fā)展，構(gòu)成了西方法治發(fā)展的基本脈絡(luò)。同時(shí)，西方法治的分殊趨同及當(dāng)代走向和東方國(guó)家法治進(jìn)程同樣深孕于國(guó)家與市民社會(huì)多樣而又趨同的辯證發(fā)展中。只有強(qiáng)大的市民社會(huì)，才有可能對(duì)抗強(qiáng)大的政治國(guó)家，才能使行政權(quán)得到更好的限制，才能使公民個(gè)人利益得到更好的維護(hù)。只有讓社會(huì)掌握更多的財(cái)富，市民社會(huì)才能得到獨(dú)立且健康的成長(zhǎng)。在我國(guó)，市民社會(huì)發(fā)展的歷史極其短暫。先天不足后天失調(diào)是中國(guó)早期市民社會(huì)的真實(shí)寫(xiě)照。只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們對(duì)市民社會(huì)的呼聲才越來(lái)越高。社會(huì)不能控制大部分所有權(quán)也是中國(guó)市民社會(huì)發(fā)展遲緩的一個(gè)重要原因。培育和發(fā)展中國(guó)的市民社會(huì)還必須發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、形成多元利益格局和國(guó)家政治上的松綁。

（四）特殊的歷史與特定的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)歷史能給我們提供的法治的養(yǎng)分極其貧乏。同樣，在歷史上，對(duì)權(quán)力的控制的呼聲也極其弱小。中國(guó)現(xiàn)在的法治類型屬于“追趕型”，其主要特征是：屬于“后發(fā)型”法治，即從時(shí)間上看，它相對(duì)于西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家是一種相對(duì)滯后的“現(xiàn)代法治”；屬于“外生型”法治即我國(guó)現(xiàn)代法治要素基本上不是在國(guó)內(nèi)生長(zhǎng)而成的，這種法治的特點(diǎn)就是需要政府的積極推動(dòng)作用，同時(shí)由于中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于初級(jí)階段，需要政府強(qiáng)有力的手以調(diào)配社會(huì)資源，建立各種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)制度。它完全不同于英國(guó)那種“自發(fā)型”的法治。“追趕型”的法治強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多于經(jīng)驗(yàn)的積累，多為政府主導(dǎo)型法治，行政權(quán)一般都十分強(qiáng)大。

三、總結(jié)

從清末立憲革命到社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)已經(jīng)走上法治不歸路如何擺脫法治的。“工具論”主義，追求現(xiàn)代法治的真諦，是擺在所有法學(xué)學(xué)者面前一個(gè)不能回避的問(wèn)題。作為社會(huì)主義新型法治，其基本精義是“治者先受治于法”而我國(guó)法治的重點(diǎn)和難點(diǎn)也就在于行政權(quán)過(guò)大而且受到的制約較少而且其局面一時(shí)難以改變。作為法治的重要一面，行政法治負(fù)有更大的使命。如何擺脫歷史傳統(tǒng)加之于我們的權(quán)力至上觀念和“工具論”的法治觀念，推行人民主權(quán)新觀念是行政法學(xué)一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。作為行政法的基本理論的不斷完善，才能對(duì)我國(guó)行政法治有積極意義，控權(quán)論無(wú)疑是最好的選擇。只有在行政法中不斷地貫徹控權(quán)論，培育中國(guó)的市民社會(huì)，提高司法機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系及社會(huì)中的地位，提高立法的民主程度，完善立法程序，控權(quán)才不會(huì)是一句空話，中國(guó)法治的春天才會(huì)盡早到來(lái)，一個(gè)和諧的社會(huì)才能建立起來(lái)。

作者：文曉鵬劉鑒單位：西南政法大學(xué)法學(xué)院刑法專業(yè)博士研究生光山縣人民法院刑二庭庭長(zhǎng)