國內勞動力遷移的差異范文

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《廣東財經大學學報》2014年第四期

一、分權體制下的城市政府行為與勞動力非永久遷移

中國的有關勞動力遷移政策一直是城市政府對勞動力遷移進行限制和管理的政策，這些政策體現了城市政府的偏好，是城市政府出于自身利益考慮單方面制定的［10］。進一步地，城市政府行為又受到中國式分權體制的影響，分權體制下的財政激勵和政治激勵是引致城市政府偏向于鼓勵勞動力非永久遷移的一個重要機制:財政激勵賦予了城市政府相對自主的經濟決策權，并使城市政府可以從本轄區內的經濟增長中獲取財政收入;而以GDP為主的政績考核機制和政治激勵則引導城市政府實行有利于經濟增長的行為。這兩種激勵機制的共同結果是導致同層級政府之間為了經濟增長而進行激烈的競爭，形成了所謂的“為增長而競爭”的GDP競標賽模式。然而，也正是這種為增長而競爭的經濟發展模式造成城市政府片面注重能夠快速在GDP增長上獲得效果的工作，而相對忽視完善公共服務供給這種長期目標。勞動力非永久遷移現象正是在這一制度背景下，由城市政府行為內生決定和形成的。在分權框架下，中央或上級政府通過“數字化管理”的政績指標來引導下級政府為增長而競爭，這些政績指標主要是那些易于量化的經濟指標，包括GDP、財政收入、國內外直接投資和基礎設施建設等。為了在這些指標上領先，城市政府想方設法優化投資和商務環境，推動本地工業和服務業發展，而發展本地經濟的一個重要條件是需要保證有充足的低成本(包括企業用工成本和政府提供的公共服務成本)的勞動力供給。因為在激烈的區域競爭環境下，高成本的勞動力供給在一定程度上會減少前來投資的資本所有者的利潤，同時也會增加城市政府的財政支出負擔，不利于官員任期內的經濟增長。因此，如何提供低成本的勞動力供給，以便最大限度地吸引投資和發展本地經濟，便成為城市政府制定勞動力遷移政策時所要考慮的一個重要目標。與城市市民相比，城市政府一般不必為農村非永久遷移的勞動力提供各種公共服務和社會福利，而且他們在勞動力市場上還受到各種不公平待遇，工資水平低、工作條件差，多半從事城市人不愿意選擇的工作，工作的時間也比較長。據調查顯示，目前從事制造業、服務業和建筑業的農村遷移勞動力月均收入大約只有城鎮同行業單位就業人員工資的59.6%、60.8%和80.7%，雇主或單位為這些遷移勞動力繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別只有13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%①。對于城市政府而言，吸納這些農村非永久遷移勞動力的流入對工業化進程具有加速效應，它能夠實現低成本的工業化和城市資本積累，推動城市經濟增長，從而有助于滿足城市政府官員的政績考核和實現職務晉升。因此，城市政府有很強的動力吸納這些勞動力的流入。

與勞動力非永久遷移不同，農村勞動力的永久遷移意味著勞動力不僅是職業上、地域上的水平移動，而且還包括身份和生活方式的變化，即身份的市民化和生活方式的現代化，也就是人口的城市化。從長期看，這種永久遷移方式是城市化的本質所在，它有助于促進城鄉經濟社會可持續發展。然而，對于注重短期經濟增長的城市政府而言，這種永久遷移方式卻會帶來不利影響。第一，更多的農村勞動力永久性的遷入城市，將對本地居民的就業和收入造成沖擊，提高企業的用工成本，不利于轄區內的投資和商務環境優化，并降低按本地戶口計算的人均GDP數值。第二，勞動力永久性遷移意味著城市政府需要為這些遷移者提供同城市市民一樣的公共服務和社會福利。對城市政府而言，這勢必增加了城市政府的財政負擔，影響城市政府官員任期內的經濟增長。如國務院發展研究中心課題組對嘉興、重慶、武漢和鄭州的調研發現，一個典型農村遷移勞動力如果轉化為市民則政府增加的支出成本約為8萬元。勞動力永久性遷移所帶來的高昂社會成本不但會擠占城市財政支出項目，而且對城市政府官員任期內的經濟增長和職務晉升幫助不大，因此城市政府沒有動力去推動這種以人口城市化為目標的永久性遷移。相關實證研究也表明，分權體制下的政治激勵確實顯著且可觀地降低了地方政府的公共服務支出［14］。具體表現在以人口城市化為目標的勞動力永久遷移與公共服務供給的關系上，便是城市政府的公共服務供給水平長期跟不上人口城市化的發展速度。如表1所示，城市政府在公共服務財政支出方面一直存在較大的缺口，公共服務水平的增長率基本上慢于人口城市化率的增長，1997年～2010年間公共服務與人口城市化率增速差距的累計資金缺口達到5032.11億元［16］，見表1。這種分權激勵機制帶來的公共服務供給不足，無疑是導致勞動力難以永久遷移的一個重要機制。通過上述分析，我們不難發現，在中國式分權的財政和政治激勵機制下，吸納農村勞動力短期的、非永久性的遷移與推動勞動力永久性遷移，對于城市政府來說具有不同的社會成本。如圖1所示，由于城市政府不必為非永久遷移勞動力提供城市居民所享有的社會福利和公共服務，所以城市政府吸納非永久遷移勞動力就業的社會成本曲線低于吸納永久性遷移者的社會成本曲線。而勞動力遷移政策又是由城市政府單方面決定的，因此理性的城市政府必然會像一個“經營城市”的企業家一樣，偏向于制定鼓勵勞動力非永久遷移而限制勞動力永久遷移的政策，由此造成勞動力市場上的均衡點為E。

在均衡點處，大量的勞動力選擇了非永久遷移，從而導致中國農村勞動力非永久遷移的規模(A)遠大于永久遷移的規模(B)。總之，在中國式分權的激勵機制下，大量勞動力在低工資、低福利、低保障條件下從農村向城市進行非永久遷移，有利于優化城市的投資和商務環境，實現低成本的工業化擴張和城市資本積累，有助于官員任期內的經濟增長和職務晉升。而勞動力的永久遷移則會增加城市政府的財政負擔，降低本地短期的人均GDP水平，影響官員在任期內的政績考核和職務晉升。因此，城市政府普遍歡迎農村勞動力非永久遷移，而不是永久性遷移轉變為真正的城市居民。表現在勞動力遷移的政策制定上，便是城市政府一方面紛紛出臺吸引農村遷移勞動力就業的政策，不斷放松對勞動力流動就業的種種限制;另一方面又在永久落戶上施加人為限制，如通過購房入戶政策、農民工積分制入戶政策、居住證政策，以及養老、醫療、入學等社會福利和公共服務政策等抑制農村遷移勞動力的永久遷移行為。這種中國式分權激勵機制下的城市政府行為，是導致中國農村勞動力遷移模式主要表現為非永久遷移的制度根源。

二、理論模型

基于以上作用機制分析，擬構建一個由城市政府決定勞動力遷移政策的動態模型，進一步從理論上解釋中國農村勞動力流動過程中的非永久遷移現象。考慮一個包含勞動力遷移的城市經濟環境，城市生產依靠勞動力和資本兩種投入，其中勞動力要素由城市市民、農村非永久遷移者和永久遷移者三部分組成。出于簡化，不考慮勞動力的異質性，因此這三種勞動力要素是完全替代的關系。在時期t進入城市的農村非永久遷移勞動力和永久遷移勞動力的數量分別用L和N表示，城市市民的數量被標準化為1;城市t時期的資本存量為K。在以上假設條件下，城市生產函數Y=Y(L，N，K)滿足如下關系:YL＞0，YN＞0，YLL＜0，YLN＜0，YNN＜0，Y2LN－YLLYNN=0，YK＞0，YKK＜0。由于存在城市政府對農村勞動力流動的干預，以上三種同質勞動力存在明顯的收入差距。我們假設城市市民和農村永久遷移者的工資水平為w，農村非永久遷移者的工資水平為(1－s)w，其中0≤s＜1，表示非永久遷移者的工資水平同城市市民和永久遷移者的工資水平的差異程度，s越大表示非永久遷移者在城市的利益越得不到保障，他們與城市市民和永久遷移者之間的工資差距越大。假設城市政府不必為非永久遷移勞動力提供公共服務，而一個永久遷移勞動力在轉化為城市市民的過程中需要城市政府承擔g單位公共服務成本，這樣城市政府在t時期為永久遷移勞動力提供的總公共服務成本為gN。城市的資本積累過程為K•=I－δK，其中I表示城市的投資，δ是資本折舊率，且0＜δ＜1。于是，城市市民的人均消費可以表示為:在分權框架下，城市政府的效用來自兩個方面:一是GDP增長。在以GDP為主的考核體制下，追求轄區GDP的增長是城市政府的主導性目標。大量非永久遷移勞動力的流入，有利于為發展城市經濟提供低成本的勞動力供給，因此，對于城市政府而言，鼓勵勞動力非永久遷移與追求GDP增長的目標是一致的。二是城市市民的消費(福利)水平。在中國的財政分權體制下，為轄區內城市市民提供福利被視為城市政府的一個重要職責。基于以上考慮，我們把城市政府的效用函數設定為:此結果的經濟學含義是十分直觀的。它說明政府對經濟增長的關心程度(θ)、勞動力市場的工資差異程度(s)以及政府公共服務成本(g)對勞動力非永久遷移具有正向推動作用，而對勞動力永久遷移則具有負向抑制作用。這就內生地解釋了為什么改革開放以來我國農村勞動力呈現非永久遷移特征，即中國的勞動力遷移政策是由城市政府單方面制定的，而在中國式分權體制下，城市政府十分注重GDP增長，為了實現短期經濟增長，城市政府具有強大的動力去壓低勞動力供給成本，而不愿承擔對經濟增長短期效果不顯著的公共服務供給。因此，隨著政府對經濟增長關心程度(θ)的提高、勞動力市場工資差異程度(s)的擴大以及政府公共服務成本(g)的上升，必然導致農村勞動力難以永久遷移，而更多表現為非永久遷移。于是，我們得出命題1。

命題1:在中國式分權體制下，隨著城市政府對經濟增長關心程度(θ)的提高、勞動力市場工資差異程度(s)的擴大以及政府公共服務成本(g)的上升，將抑制勞動力永久遷移的規模，導致大量農村勞動力傾向于非永久遷移。利用上述兩條曲線，我們可以繪出城市消費和資本的相圖。如圖2所示，當沒有農村勞動力遷移時，即L=N=0，此時相圖與一般的拉姆齊增長模型相似，穩態的消費和資本水平由曲線C•0=0和K•0=0的交點E0所決定。然而，當城市政府為發展本地經濟允許農村勞動力流入時，這兩條決定穩態的消費和資本水平的曲線將發生移動。其中消費曲線C•0=0將向右移動，而資本積累曲線則因勞動力遷移方式不同而存在差異。在農村勞動力非永久遷移的情形下，由于非永久遷移勞動力的工資水平低、工作條件差，城市政府向他們提供的公共服務和勞動保護不足，因此在現實中，非永久遷移勞動力獲得的實際工資低于其勞動的邊際產出，即(1－s)w＜YL。這意味著伴隨非永久遷移勞動力的流入，資本積累曲線將由K•0=0向上移至K•1=0處。于是可以判斷，大量農村非永久遷移勞動的流入將使得新的穩定均衡點E1位于E0點的右上方。相反，勞動力永久遷移將增加城市政府的公共服務成本并提高企業的用工成本，這意味著從城市政府角度看，永久遷移者的實際收入大于其勞動的邊際產出，即w+g＞YN。于是可以判斷，伴隨農村永久遷移勞動力的流入，資本積累曲線將由K•0=0向下移至K•2=0處，相應的均衡點E2位于E0點的下方。而在城市政府單方面地擁有勞動力遷移政策決定權的政策形成機制下，只有E1是穩態均衡點。因此，我們可以得到命題2。

命題2:來自農村非永久遷移勞動力的流入提高了城市均衡的資本和人均消費水平，而大量農村永久遷移勞動力的流入則會降低城市均衡的人均消費水平。因此，城市政府在勞動力遷移政策的制定上存在偏重勞動力非永久遷移、忽視勞動力永久遷移的制度激勵。命題2顯示了中國農村勞動力流動過程中呈現非永久遷移的制度根源。中國的勞動力遷移政策是由城市政府單方面制定的，而城市政府行為又受中國式分權體制的影響。分權體制下形成的GDP競標賽模式和政績考核機制，導致城市政府片面注重能夠很快在GDP增長上獲得效果的工作，而相對忽視對經濟增長短期效果不顯著的公共服務供給。具體表現在勞動力遷移政策的制定上，便是為了服務于GDP增長和官員競標賽晉升機制，城市政府既希望利用農村勞動力的流入來推動本地經濟增長，又不愿意承擔大量勞動力流入對本地財政支出和公共服務造成的壓力。在這樣的制度背景下，城市政府必然傾向于吸納有利于降低勞動力供給成本、實現低成本工業化和城市資本積累的非永久遷移勞動力的流入，而非勞動力永久遷移。圖2勞動力遷移的相圖分析以上分析表明，城市政府行為決定了勞動力遷移的特征。中國農村勞動力流動過程中表現出與其他國家不同的非永久遷移現象，是城市政府最大化自身利益的結果，然而從全社會最優的角度考慮，這種勞動力非永久遷移現象給城鄉社會經濟所帶來的不利影響正在日益顯現。例如，勞動力非永久遷移妨礙了勞動力市場發育，降低了勞動分工和專業化水平，不僅導致農村人口無法真正減少，影響農業生產效率的提高和農業現代化進程，也使得城市規模過小、難以發揮集聚經濟效應［4］。更重要的是，大量農村勞動力像候鳥一樣在城鄉之間進行非永久遷移，一方面造成“留守兒童、留守老人、留守婦女”的巨大社會代價，使得農村空心化問題日益突出;另一方面也使得中國的城市化處于一種“半城市化”或“不完全城市化”的狀態，導致人口城市化水平滯后，并帶來了城市社會分割、不平等和沖突，最終不利于城鄉經濟增長與可持續發展［17］。在本模型中，可能減緩這些不利影響的是城市政府對經濟增長關心程度(片面追求GDP的程度)的下降、勞動力市場工資差異程度的縮小以及政府公共服務成本的下降，即θ、s、g的下降。然而，在既定的分權體制和勞動力遷移政策形成機制下，城市政府往往缺乏內在的動力去追求這些目標。只有進一步完善中國式分權體制下的政府治理模式，改變城市政府單方面地制定勞動力遷移政策這一現狀，這種非永久遷移的局面才有可能得到根本扭轉。基于以上分析，我們可以得到命題3。命題3:勞動力非永久遷移不利于整個國家的長期經濟增長與城鄉平等和可持續發展。但是，只要勞動力遷移政策由城市政府單方面制定，勞動力非永久遷移的局面仍可能持續存在。

三、結論與政策建議

改革開放以來，中國的城市化進程獲得了飛速發展。但不容忽視的是，城市化推進的重點和方向也存在一些偏差，其中一個突出的問題就是億萬農村勞動力雖然轉移到了城市就業，但卻難以在城市永久定居成為城市市民，他們只是簡單地實現職業上和地域上的水平移動、在城鄉之間進行非永久遷移。本文從城市政府行為的視角，通過構建一個由城市政府內生決定勞動力遷移政策的動態模型對這一現象進行了解釋。研究的結果表明，中國的勞動力遷移政策主要是由城市政府單方面制定的，而城市政府行為又受到中國式分權體制的影響。這必然導致城市政府根據中國式分權的激勵機制制定有利于自身的政策。由于吸納大量農村非永久遷移勞動力對城市經濟增長的短期效果顯著，有利于降低城市的勞動力供給成本，實現低成本的工業化擴張和城市資本積累，從而促進城市政府官員任期內的經濟增長和職務晉升;而推進農村勞動力的永久遷移則會增加城市政府的財政負擔，降低按本地戶口計算的人均GDP水平，影響官員在任期內的政績考核和職務晉升。因此，城市政府普遍歡迎農村勞動力非永久遷移，但并不情愿讓遷移勞動力轉變為真正的城市市民。這是導致中國農村勞動力遷移模式主要表現為非永久遷移的制度根源。然而，從全社會最優的角度看，勞動力非永久遷移并不是一個帕累托最優的制度安排，它不僅給城市治理帶來了空前難度，也對人口城市化和城鄉經濟增長帶來了巨大挑戰。如何促進勞動力從非永久遷移向永久遷移轉變，日益成為中國推進人口城市化、促進城鄉和諧發展要解決的關鍵問題。本文的政策含義是:促進勞動力從非永久遷移向永久遷移轉變的關鍵在于改變勞動力遷移政策決定機制，改善現行分權體制下的政績考核體制，調整城市政府行為，使其具有內在的動力去推進勞動力永久遷移。具體而言，一方面是要改變這種從城市政府利益出發、由城市政府單方面制定勞動力遷移政策的局面，賦予不同利益主體同等的決策參與權，更多地依靠市場和社會力量來自發選擇勞動力遷移方式。另一方面是要調整城市政府的政績考核體制，建立有助于加快人口城市化進程的政績考核機制，將推動農村勞動力永久遷移作為一項指標納入城市政府的政績考核指標體系中，提高公共服務供給在城市政府政績考核機制中的權重，促使城市政府更好地扮演城市管理者和公共服務提供者的角色。

作者：謝冬水單位：湖南科技大學商學院