少數民族經濟優惠政策的法學思考范文

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一、民族經濟優惠政策的制定程序

民族經濟優惠政策的制定是優惠政策制定主體在民族理論的指導下，針對現實民族問題，提出解決方案，進行論證，并形成科學決策的過程。經濟優惠政策的制定和一般政策的制定既有共同點，也有自己的特殊性，是一個復雜的動態過程，一般包括民族經濟政策問題的確立、政策方案設計、政策議程、政策規劃與論證和評估、政策決策等相互關聯的幾個階段。我國有56個民族，少數民族大多分布在西部和邊疆地區，由于歷史的、現實的，地理的等因素，這些民族和地區經濟上遠遠落后于東部沿海地區，經濟上的差距越來越大。這一基本國情，決定了民族經濟問題始終是我們建設中國特色社會主義必須處理好的一個重大問題，也決定了民族經濟工作始終是關系黨和人民事業發展全局的一項重大工作。民族經濟優惠政策是用來解決民族經濟問題的，最終實現各民族和地區間的全面公平。但并不是所有與少數民族和民族地區有關的經濟問題都屬于民族經濟問題，因此，民族經濟優惠政策制定首先必須搞清楚哪些問題是屬于民族經濟問題，需運用民族平等、民族發展和各民族共同繁榮等理論來分析中國民族經濟的現實，并通過一定的方法對民族經濟問題進行歸類，如，財政的、稅收的、金融的、民族貿易的、對外開放的，產業的等；全局的，局部的；全國的、地區性的；積極的，消極的等等。要成為民族經濟優惠政策問題，必須具備以下條件：

1．客觀性。即出現和形成了民族經濟發展不平衡的客觀事實，并且這一客觀事實是可以直接觀察的，是可以通過自然語言描述的，是可以通過廣泛的符號系統表述的。例如，解決民族經濟問題的民族經濟優惠政策以經濟差距為基礎，經濟差距可以通過農牧業差距、工業差距、資源和基礎設施建設差距諸方面的差距等統計資料表述。不能明確表述的客觀事實很難被確認為民族經濟優惠政策問題，制定主體很難對這一客觀事實的存在極其嚴重性達成統一的認識。

2．強烈的公眾訴求。當經濟差距這種客觀事實持續存在甚至出現擴大或日趨嚴重的趨勢時，民族群眾的政策訴求也隨之持續存在甚至嚴重，民眾就會基于發展的訴求，強烈地要求政府采取行動，以有效的解決問題。

3．明顯性。民族經濟優惠政策是民族經濟發展不平衡的反映，差距到了非解決不可的程度，具有了必須解決的價值，從政府的角度來說就可以認為已經形成了明顯的優惠政策的需要。在民族經濟優惠政策制定過程中確立民族經濟優惠政策目標至關重要，是民族經濟優惠政策制定所要遵循的方向。對于提出的民族經濟優惠政策問題，依據民族經濟優惠政策的任務，決策部門可以提出相應的解決目標。起初，解決目標可能不止一種，綜合考慮目標的合理性、可行性、準確性等，集思廣益，最后從中選擇一項。

這就是所謂的目標選定，主要通過以下方式實現：

1．調研。在選定目標以后，應組織有關部門和力量，就民族經濟優惠政策的問題進行進一步的實際調查和研究。這是進一步審視政策目標，不斷完善民族經濟優惠的過程，為下一步的決策提供充分的參考。

2．政策決定。民族經濟優惠政策的決定是優惠政策制定過程的最后一個環節，也是最為重要的一個階段。優惠政策的決定關于已存經濟優惠政策的各方面的規定性，將決定優惠政策執行、反饋、修正的難易程度。對于政府來說，經濟優惠政策決定作出之后，緊接著就要面臨包括可行性分析和價值分析。可行性分析指經濟優惠政策的制定者通過各種方法論證既定經濟優惠政策在實踐中是否可以執行并且產生預期社會效果的一種行為。可行性是理性經濟優惠政策分析的必要組成部分，是整個經濟優惠政策制定過程中一個不可替代、不可缺少的階段。因此，政策決定時必須考慮到，該項經濟優惠政策是否符合國家現有的經濟、社會發展水平，是否超出了各民族目前經濟發展水平的承受能力。價值分析是指經濟優惠政策分析人員用來分析判斷價值認同問題所使用的價值標準和分析方法，是多方面、多角度的，經濟的、政治的、文化的、科學技術、道德倫理的等都有可能涉及。價值分析的目的在于“為了使分析能夠深入，我們使用的方法必須使我們能精確地表達和理解系統的價值”。

二、民族經濟優惠政策制定權的行使主體

一切權力來自人民，毫無疑問，民族經濟優惠政策制定權屬于人民，只是人民把這種制定權以法律的形式委托給特定的機關行使，使少數民族及民族地區得到發展。

1．政黨。政黨的歷次代表大會和中央全會通過的政策性文件以及黨的主要領導人發表的重要講話、歷次中央民族工作會議精神都直接成為民族政策或其指導精神。這似乎和建設社會主義法治國家的目標不一致，黨的政策主張成為國家民族經濟政策應采取間接形式，通過法定程序變成民族經濟政策法規才是社會的前進方向，但由于我國的特殊國情，這需要一個過程。民族經濟優惠政策制定要按照法定的程序，提高民族經濟優惠政策制定的科學性和正當性，保證其依法得到有效執行。在民族經濟優惠政策的形成過程中，要充分考慮少數民族和民族地區的呼聲，廣泛動員少數民族和民族地區的各利益群體參與到民族經濟優惠政策的決策之中，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，制定出實踐中具有可行性，能夠造福少數民族及民族地區的民族經濟優惠政策。

2．政府。《中華人民共和國憲法》規定，國務院領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利，中央政府領導全國的民族經濟工作，制定基本民族經濟政策，具體規范民族經濟優惠政策制定權的行使。規范中央政府與民族自治地方在民族經濟優惠政策制定權限上的劃分是民族經濟優惠政策制定權正確行使的關鍵環節。民族自治地方擁有法律規定的政治、經濟、文化等方面的自主權，當然也包括民族經濟優惠政策制定的行使權。民族自治地方政府可以在貫徹執行中央經濟政策的基礎上，根據當地民族的經濟和社會特點制定管理本自治地方經濟事務的權利。但由于經濟政策決策權過多集中于中央政府，自治法規定的自治機關的自治權利難以實現。因此，規范中央政府與民族自治地方的權限劃分，在中央的指導下，充分發揮地方的積極性和指導性是十分必要的。

3．民委。國家民族事務委員會是專門管理民族事務的部委，其他部委有的直接涉及民族事務，多數則是間接涉及民族事務。但在國家民委的具體職能規定中，制定民族經濟優惠政策方面的權限并不是很多，多是輔助性的，如“參與制定發展民族地區經濟的方針、政策和規劃”、“參與研究和制定發展少數民族地區教育、文化、科技、衛生、體育等事業的方針、政策和規劃”、“會同有關部門進行民族政策、法律的宣傳教育工作，檢查民族政策、法律的執行和實施情況”。這些規定限制了民委作為專門管理民族事務的部委行使民族經濟優惠政策制定的權力，因此，有必要進一步加大民委民族經濟優惠政策制定權的行使力度。

4．地方政府。除了中央層面的經濟優惠政策外，各地方尤其是省級政府也經常制定本轄區內民族地方的經濟優惠政策。

三、民族優惠待遇與平等原則

我國民族經濟優惠政策是在民族平等的社會主義民族關系基本原則下，針對少數民族社會經濟發展相對落后，本身無力實現國家法律所賦予的經濟權利的現狀，在經濟發展方面所給予的幫助及其優惠。作為解決社會問題的工具，民族經濟優惠政策集中于解決那些與社會結構有關的復雜社會問題。在政策的選擇上，如果不能很好地把握差別對待的“度”，就會對其他民族和地區構成反向歧視，出現“矯枉過正”，引發民族和地區間的矛盾。

1．差別對待是產生反向歧視的原因。市場經濟是通過競爭來實現優勝劣汰的，市場經濟的生產、交換、分配、消費，這一客觀的經濟過程使具有不同生產要素、不同能力的人得到不同的收入。但往往導致人們收入的懸殊差別。“市場并不必然能夠帶來公平的收入分配。市場經濟可能會產生令人難以接受的收入水平和消費水平的巨大差異。”導致這種差異的原因，其中之一就是收入取決于一系列因素，包括努力程度、教育、繼承權、要素價格和運氣。因此，差異是絕對的，是普遍存在的，起點的差異性造成結果的不平等。隨著經濟和社會的發展，國家和政府采取積極的措施來縮小這種不斷加大的差距，從而推進社會公平。

例如，對市場機制內在規律所造成的民族地區經濟發展不平衡，市場這只“看不見的手”不能有效解決，那么就發揮政府這只“看得見的手”的作用，通過政府的宏觀調控來促進民族地區的經濟發展，從而實現真正的平等，實行差別對待，對少數民族實施經濟優惠政策就是手段之一。從總體上來說，少數民族經濟優惠政策是為人們所認同和擁護的，但同時這種特殊的保護政策在某些地區卻存在著許多問題，這是不可否認的。許多一刀切的政策，使許多居于少數民族地區的漢族人的利益受到相當大的影響。許多少數民族可以享有的財政、金融、稅收、工業等方面的特殊優惠政策，居于該地區的漢族人則事實上很少能夠享有，這不同程度地影響了少數民族地區的民族團結，造成了對其他地區和民族的不平等對待，構成了反向歧視。所以說，反向歧視是由于差別對待而引起的，差別對待是產生反向歧視的一個原因。

2．合理的差別對待不會產生反向歧視。差別對待可以分為兩種情況，一種是歧視，一種是優惠，歧視顯然是一種不平等，然而優惠也要有一定的限度，不至于構成“反向歧視”。《少數人權利宣言》等許多國際文件中都明確規定，為了確保某些種族或民族群體或個人在實踐中享有平等權利，允許各國采取“特殊措施”，只要這些措施不導致不同的種族群體永久性地保留單獨的權利，即不對其他種族和群體構成反向歧視。依據是否合理的判斷，各國有不同的標準，如美國在傳統的憲法判例中確立了“合理性”（reasonableness）以及“合理依據”（rationalbasis）的標準，日本法學家小林直樹認為，對于那些處于合理與不合理之界線上的個案是否具有“合理性”，應該按照憲法平等原則的要求具體地加以測驗、考量，而究竟是否可納入合理性的范疇，大致可歸納出一些具體的類型。從各國的實踐來看，合理的差別大致有以下幾種具體類型：①由于年齡上的差異所采取的責任、權利等方面的合理差別。②依據人的生理差異所采取的合理差別。③依據民族的差異所采取的合理差別。④依據經濟上的能力以及所得的差異所采取的納稅負擔上的輕重不同的合理差別。⑤對從事特定職業的權利主體的特殊義務的加重和特定權利的限制，其中包括對國家公務人員或公眾人物的隱私權以及名譽權的某種合理程度上的限制。以上只是列舉了幾種主要類型，并未窮盡所有合理差別的情形，實踐中還要發揮主觀能動性，具體問題具體分析，區別對待。合理的差別除了需要合理依據以外，還必須限定于合理限度之內。一般來說，沒有合理依據的差別就屬于不合理的差別，但超過合理限度的差別，就可能構成與平等權原則相悖的“反向歧視”。合理依據和合理程度都涉及到有關“合理性”的判斷標準問題，各國學說以及實踐中存在諸如“在一般社會觀念上是合理的”、“正義之要求”、“非專斷性”等認定標準，概括起來有兩個具體標準：其一，不違反憲法的基本原則或原理；其二，目的以及手段上的合理性。具體到民族經濟優惠政策，首先要考慮該經濟優惠政策的制定及實施目的本身是否具有正當性，實行差別的民族經濟政策與該正當目的之間是否具有關聯性，為達目的的手段是否具有合理性，在社會通常的觀念上是否具有適當性。

3．“合理差別”的標準。我國是以社會主義公有制為經濟基礎的社會主義國家，分配的本質是實現實質意義上的平等。由于平等非絕對而是相對的，再者社會主義市場經濟要保障人們之間自由競爭的機會平等，過度強調實質平等勢必又回到原來分配上的平均主義“大鍋飯”的局面，經濟上的自由也不再存在，所以說我國憲法上平等權的核心仍然是形式上的平等、機會平等，但是實踐中也比較注重實質的平等。形式上的平等旨在反對不合理的差別，而實質上的平等則要求必須承認合理的差別，平等原則反對的是不合理的差別，要求合理的差別對待，也就是“相同情況，相同對待，不同情況，不同對待”才是合乎正義的真正平等。要區分什么是不合理的差別，什么是合理的差別并不是一件容易的事，不同國家和地區在不同的歷史時期，會根據本身國情特點、認識水平和經濟文化狀況，形成不同的合理差別待遇的判斷標準，具有階段性。隨著形勢的發展和經驗的豐富，合理差別的判斷標準將不斷增加。在中國，有學者提出了差別對待是否合理的三個標準：（1）區別必須是理性的非任意的，即區別對待應當有充足的理由，為了社會公益，而不是主觀的、或為了個人或集團的私利。（2）區別對待的目的是為了降低由于能力等原因造成的社會不平等，彌補競爭帶來的負效應，而不是相反。（3）區別的標準只能是智力、體力等自然因素，不能是種族、膚色、意識、宗教、階級等因素。由此可以看出，我國“合理差別”的標準可以說是非常全面和具體的，反映了我國的特殊國情，在實踐中可行性較強。判斷一項差別待遇是否具有合理性，歸根到底需要據具體情況，結合社會的共同理念、憲法的價值追求和實質平等的精神來做出具體判斷。

四、結語

通過對少數民族經濟政策上的傾斜，使它們盡快趕上先進地區的經濟水平，為實現各民族事實上的平等奠定物質基礎，最終由形式上的平等上升到實質上的平等，這才是各民族真正意義上的平等。目前在民族間、地區間事實上不平等的狀態下采取經濟優惠政策的目的還是為了最終達到事實上的平等。由此可見，經濟優惠政策與平等原則并不矛盾，經濟優惠政策是特定時期、特定情況下實現民族平等、縮小地區間差距的內在需求，因而有其存在的合法性、合理性。我國對少數民族和民族地區實施優惠政策，其目的就是要消除東西部經濟發展嚴重失衡，平衡民族地區和先進地區的差別，以免形成兩極分化而不利于各民族的共同繁榮、緩和或避免因民族間差距過大而引起的民族矛盾、民族沖突。因此，對少數民族經濟優惠政策是當前形勢下實現民族事實平等、實質平等的特殊和有效的方式，有其存在的必然性。

作者：孫學朝劉凱單位：甘肅政法學院中國人壽養老保險公司寧夏中心