社會組織參與公共服務的對策探析范文

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《福建省社會主義學院學報》2016年第3期

摘要：

隨著改革開放不斷推進，我國社會組織迅速發展壯大起來，參與公共服務的能力逐漸增強。引入社會組織作為公共服務的供給主體，以多元治理應對政府失靈和市場失靈帶來的缺陷，能夠更好地適應現代社會的發展，滿足公眾日益多樣化、復雜化的公共需求。公共服務的供給中，政府與社會組織應該以平等的身份進行溝通對話、合作互補、相互制約。政府作為社會治理創新的掌舵者，要承擔起元治理角色，開發社會組織參與公共服務的潛力，創造條件保障社會組織參與公共服務；而社會組織要積極主動參與公共服務，借助各種與政府合作的平臺，不斷提升自身公共服務供給能力。

關鍵詞：

多元治理；社會組織；公共服務

隨著我國改革開放的進一步深入，經濟持續發展，政府創新管理方式，社會組織參與公共服務已經成為一種必然趨勢，是當前社會治理的一個熱點問題。黨的十八大報告突出強調要重視社會組織建設和管理，發揮它的積極作用，促進其參與社會治理和公共服務供給。十八屆三中全會再次強調社會組織參與公共服務供給的重要性，并在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中為如何促進社會組織參與公共服務供給指明了方向，即激發社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項都交由社會組織承擔。

一、當前社會組織參與公共服務的發展現狀

改革開放以來隨著我國經濟結構的不斷調整，公民社會也逐漸興起，社會組織的數量不斷增加、規模不斷擴大，成為影響公共決策的重要力量之一。民間資本的有效增長為社會組織參與社會管理、公共服務奠定了人力與經濟基礎，社會組織已然成為我國政府職能轉移的主要承接者、社會政策的重要執行者和社會服務的重要提供者。截至2015年3月底，全國共有社會組織61.3萬個，同比增長10.9%。其中社會團體31.2萬個，基金會4190個，民辦非企業單位29.7萬個。2015年第一季度，民政部繼續做好中央財政支持社會組織參與社會服務項目，2015年立項446個社會組織，立項總資金19520萬元，配套資金預計15364.6萬元，預計直接受益62萬人。以購買公共服務代替政府壟斷公共服務，發揮市場機制和合作機制的作用，通過公私合作、使用者付費和補貼制度等多種方式提供公共服務，既使公民獲得應有公共服務，也使政府資源得到優化配置，是當今發達國家政府改革的重要手段。以1995年上海浦東羅山市民會館的委托為標志，我國地方政府開始進行購買社會組織服務的探索。早期的實踐還處于零散化和非制度化的狀態，政府購買服務只是在上海、寧波和深圳等城市下轄的區縣開展，購買范圍局限于居家養老、社區服務等個別領域。近年來，上海、廣東、北京等地政府開始大力推動政府購買服務，財政資金的支持力度加大，政府購買服務的發展態勢較好。2009年，上海市開始實施“社區公益服務項目招投標”和“社區公益創投大賽”，對為老服務、救困服務、助殘服務、青少年服務等社區公共服務進行購買。2009年開始，廣東省在深圳、廣州等城市大力推動政府購買社會工作服務。北京市從2010年開始投人社會建設專項資金購買社會組織服務項目，項目內容涵蓋了社會公共服務、社會公益服務、社區便民服務、社會治理服務、社會建設決策咨詢服務等五個方面。截至2014年，北京民政局累計投人1588萬，購買社會組織服務民生行動優秀服務項目299項。經過地方政府多年探索后，中央政府開始自上而下地推動政府購買服務，通過加強頂層設計確保政府購買服務的有序進行。2013年9月30日，國務院辦公廳下發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，成為推進我國政府購買服務工作的綱領性文件。以此為指引，2014年國家各部委和各地政府相繼出臺了鼓勵政府購買服務的政策文件。2014年12月，財政部等印發了《政府購買服務管理辦法(暫行)》。同年12月，國務院公布了《政府采購法實施條例》，明確了政府購買服務的法律地位。至此，我國政府購買服務的制度體系、操作流程、政策框架得到明確，政府購買服務的頂層設計初步完成。

二、公共服務多元化供給機制中社會組織的角色定位和要素分析

我國社會組織進入大發展時期，綜合實力逐步增強，是政府轉移公共服務職能的優選對象。作為第三部門的重要構成部分，社會組織的功能特性介于政府和企業之間。要認識公共服務多元化供給機制中社會組織的角色定位和現狀，就要分析政府購買服務的構成要素。在政府購買社會組織服務的構成要素中，參與主體包括服務購買者(政府)和服務提供者(社會組織)，購買事項即外包的公共服務范圍，購買行為方式即政府和社會組織雙方的契約方式。

（一）購買主體

一般政府購買服務的購買主體是指以政府為主的公權力部門，包括中央和地方各級政府。但是，廣義的公共服務購買主體不僅包括政府，也包括具有社會責任意識的企業，它們通過捐贈的形式購買服務，即“社會購買”，從而建立多方出資的公益服務市場。關于哪些機構能夠作為購買主體的問題，主要是考慮其職責是否是提供公共服務、是否被納入了財政預算管理。按照《政府購買服務管理辦法(暫行)》的規定，購買主體包括以下四類組織：各級行政機關、具有行政管理職能的事業單位、黨的機關、納人行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織。具有行政管理職能的事業單位的改革方向是轉變為行政機關，將其納人行政主體，有利于與當前事業單位分類改革的工作相銜接。黨的機關主要是指中國共產黨的各級單位及其組成部門，例如各級組織部、宣傳部、統戰部、政法委等，這些機構也是作為公權力部門提供公共服務。工會、婦聯、共青團等群團組織雖然不屬于行政機關序列，但是一直被納人行政編制并按照公務員管理，其提供的服務也可以采取購買服務的方式。從目前的政策來看，盡管人大、政協、派的機關是財政預算管理范疇，但還不能作為公共服務的購買主體。

（二）承接主體

社會組織是政府購買服務的重要承接主體。在政府購買服務中都有對承接主體資質與能力的要求，而承接主體范圍是一個逐步擴大的過程。經過各地多年實踐以后，2012年國務院提出建立健全政府向社會組織購買服務制度，在這一時期，“政府購買服務”基本等同于“政府購買社會組織服務”?？紤]到社會組織所處的發展階段及能力局限，不可能提供政府希望購買的所有類型公共服務，而且，基于市場經濟的自由競爭原則，政府應該進一步放開公共服務的市場準人?！墩徺I服務管理辦法(暫行)》頒布以后，承接服務的主體進一步得以明確，從單一的社會組織擴大到了多元化的社會力量，覆蓋了政府以外的各種組織類型：在民政部門登記成立的社會組織、經國務院批準免予登記的社會組織、在工商管理部門登記的企業、按事業單位分類改革應劃人公益二類或轉為企業的事業單位、在行業主管部門登記的機構。值得注意的是，經國務院批準免予登記的社會組織既可以是購買主體，也可以是承接服務的主體，其官民二重性決定了它們的雙重身份?；诔袚熑蔚目紤]，承接公共服務的主體僅限于法人組織，個人、家庭等并不能被納人承接主體范疇。在具備承接資格的組織類型比較復雜的情況下，對于購買中選擇哪種類型的組織作為承接主體，國務院明確給予了購買主體充分的自主權:“承接主體的具體資質條件，地方可根據實際情況，由購買主體會同財政部門根據購買服務項目的性質和質量要求確定?！逼髽I在供水、供電、交通、環衛、垃圾處理等涉及硬件的服務領域具有優勢，扶老、助殘、災害救援、就業等公共服務事項更適合由民辦非企業單位承接，行業產品標準制定、反傾銷應訴等事項更適合由行業協會承接，事業單位是承接教育、科技、文化、衛生等服務的重要主體。社會組織承接購買服務中，還將社會組織年檢、評估的結果與購買服務的資格聯系起來，例如，北京市年檢通過、評估等級3A級以上的社會組織才有資格承接購買服務。承接主體具有良好的社會信用十分重要，有些地方政府建立了定期更新的社會組織信息庫，重點記錄社會組織承接服務的誠信信息，在招投標時選擇的承接方就從該信息庫中產生。廣東、浙江等地方政府編制出臺了《具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄》，按照依法登記、內部治理結構健全、財務資產管理制度規范、服務能力較好、年度檢查合格等條件進行篩選，優先承接政府購買服務項目。

（三）購買內容

薩瓦斯指出，對于排他性弱但具有部分共同消費特征的公共服務，采取公私合營的方式供給更有效率。但公共服務事項的種類繁多、形式多樣，因此要全面梳理購買服務要明晰政府購買的公共服務的可購買范圍和界限。第一，明確可以購買和優先購買的領域和項目。凡屬于政府承擔的基本公共服務、社會事務服務、行業管理及協調、技術服務以及政府履職所需輔助性事務等事項，如果適合采取市場化方式提供并且社會力量能夠承擔的，比如就業培訓、婚姻家庭、殘疾人服務等服務項目，原則上都可以向社會力量購買。政府購買應突出公益性和公共性的原則，優先購買與保障和改善民生密切相關的項目，近期可著重購買社會救助、收養評估、社區矯正、安置幫教等方面服務。至于各個政府職能部門購買服務的領域，則要結合該部門職責業務范圍和重點工作任務確定。第二，明確禁止向社會力量購買的范圍。政府購買服務在推進政府職能轉變和構建服務型政府方面發揮重要作用，但并非所有的公共服務都可以購買。涉及到政府的根本性職能和法律法規規定不得以政府購買方式履行的，都屬于禁止性購買的范圍。禁止性購買的服務主要包括涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政許可、行政審批、行政執法、行政強制的事項，比如土地流轉審批、辦理房產證、治安處罰等事項并不適合由其他組織承接。第三，制定并公布政府購買服務指導性目錄。為增強政府購買服務的科學化，需要建立統一的政府購買服務指導性目錄，《政府采購法》也明確規定政府采購中應首先編制和采購目錄。通過編制購買目錄，對政府購買服務的具體內容進行明確和細化，避免購買過程中的隨意性。通過公布政府購買目錄，可以引導社會組織有針對性地提供政府傾向于購買的公共服務。應結合地方發展實際，提高目錄的引導性和操作型，可以將基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務和政府履職所需輔助性事項納人政府購買服務指導性目錄。

（四）購買機制

要完善政府購買服務的機制，就要提高購買周期的科學性。目前，購買服務項目的運作周期較短，多數為一年時間，通常是每年都要進行重新申請和評審。但就某些服務而言，比如心理關懷、創業培訓、社會矯治、社會融人等服務項目不可能在短期內見效。這些項目需要持續性的支持，有些項目需要幾年周期才能完成，第一年往往只是打基礎的階段。較短的周期使服務很可能中斷，導致服務需求和供給之間的矛盾，不僅造成服務對象流失，也造成服務對象的需求難以得到滿足。評審專家可以在立項評審的時候提出長期購買的建議，如果各位專家的意見比較一致，則可以實施長期購買，而且資金可以逐漸遞增；可以根據幾年來項目實施取得的效果進行綜合評價，如果實施效果好，購買方可以考慮實施長期購買。

三、多元治理視角下促進社會組織參與公共服務的對策建議

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出：“健全社會組織，支持社會組織參與社會管理和公共服務”，這既為社會組織的發展和建設指明了方向，也為社會組織參與公共服務指明了方向。公共服務的供給中，政府與社會組織應該以平等的身份進行溝通對話、合作互補、相互制約。政府作為社會治理創新的掌舵者，要承擔起元治理角色，開發社會組織參與公共服務的潛力，創造條件保障社會組織參與公共服務；而社會組織要積極主動參與公共服務，借助各種與政府合作的平臺，不斷提升自身公共服務供給能力。

（一）明確政府公共服務供給元治理角色

1.理順政府和社會組織關系

政府與社會組織展開平等對話以及參與公共服務的第一步就是要理順政府和社會組織的關系。治理理論提出“元治理”概念，主張雖然政府不是最高絕對權威，但也要突出政府的重要地位，政府的角色在新的社會組織網絡中被重新定位，政府由“劃槳”轉為“掌舵”，由“服務”轉為“授權”，主要負責指導和確立行為準則，把握行為的大方向。社會組織從被動排斥轉變為主動參與。政府側重于向社會公眾提供普惠性的公共服務，社會組織則傾向于提供邊緣性的公共服務，形成彼此最需要、最有效的互補優勢?，F階段我國政府只保留制定政策、宏觀調控、調節引導、監督管制、優惠扶持等職能，通過減少審批項目、轉移職能等方式，將公益類、中介類、服務類等職能轉移到社會組織。政府要明確職能轉移的具體內容和出臺配套政策保障政府職能順利轉移。出臺配套政策前，讓社會組織也參與相關政策、法規、規劃的制定。要明確社會組織的角色定位，減少對政府的依附性，能夠與行政脫鉤的要盡快脫鉤，實在難以分開的應讓其并入政府。截至2014年1月底已有約100個全國性行業商會、協會成為脫鉤試點單位。并明確了到2015年底實現從國家到地方的各層次行業協會、商會與行政機關脫鉤的目標。

2.制定和完善相關法律政策

一是盡快制定社會組織法、慈善事業法、志愿服務法等專門的法律，為社會組織參與公共服務提供全面的法律保障；二是為各類社會組織的登記管理制定專項法律法規，用法律法規來規范社會組織的登記工作，在一個地方試點后，其他地方加以效仿、推廣；三是加快社會組織參與公共服務方面的立法工作，以法律手段而不是行政手段明確社會組織在公共服務供給中的宗旨、地位、職責、義務等，明確社會組織要提供怎樣的公共服務，如何提供公共服務，提供的公共服務的成本，以及提供公共服務后給予的優惠政策等，使社會組織運作更加科學化，參與公共服務供給更加合法化、公共服務供給更加規范化。

3.加大社會組織扶持力度

要社會組織提供公共服務，首先要社會組織能生存下來。政府首先要加大對社會組織的財政扶持力度，可以給予財政撥款、補貼，還可以設立專門用于幫助社會組織度過難關的社會組織扶持專項基金。其次，調整稅收項目，對于提供公共服務的社會組織給予一定的減稅額或者免稅。還可以根據社會組織提供公共服務的質量和惠及社會大眾面的大小，給予一個梯度等級的退稅。通過各種各樣的稅收調節手段，吸引更多的社會組織參與到公共服務中來。最后，政府要給予社會組織政策扶持，從創造良好的外部環境著手促進社會組織參與公共服務。

4.設立社會組織專門界別

近年來，要求在政協設立社會組織界別的呼聲很高。2012年全國“兩會”期間，我國學者王名提交提案，建議全國政協在現有個界別之外增設“社會組織界別”。廣東省委、省政府2011年7月出臺的《關于加強社會組織管理的實施意見》就提出支持社會組織依法參政議政的實施意見，鼓勵有條件的市、縣率先探索設立社會組織界別。2011年11月，廣東省博羅縣政協換屆之際，增設了社會組織界別，3名來自社會組織的委員加入社會組織界別，在全省首開先河。該縣還規定，為保證社會組織界別委員的代表性和民間性，來自帶有官方色彩的協會的委員暫不被列入社會組織界別。目前，政協設立社會組織界別的做法還沒在全國全面推廣實施。政府應當加快設立社會組織界別的進程。政府要為社會組織領域代表人物提供參政議政的制度平臺，為社會組織領軍人才和骨干人才提供參政議政的制度化渠道，推動他們依法參政議政。

（二）加強社會組織公共服務能力建設

社會組織既是社會治理的主體又是社會治理的客體。要促進社會組織參與公共服務，提高社會組織提供公共服務的效能，提高社會組織公共服務能力建設顯得特別重要。

1.加強人才隊伍建設，増強社會組織發展后勁

首先，要加強社會組織從業人員的教育培訓工作，讓從業人員整體文化水平更高，專業化水平更強，更有公益精神。其次，要加大宣傳力度和制定配套政策，吸引高素質、樂奉獻的優秀人才到社會組織就業，特別是那些年輕化、高學歷、專業化、創新型、急需緊缺型人才，要從源頭上解決社會組織人才問題，以及新老員工接班問題。最后，要提供適當的保障待遇，建立薪酬福利、績效考核制度，打通職業發展通道，解決他們的后顧之憂。

2.提升資金籌措能力，加強公共服務物質保障

一方面是爭取政府的財政支持。目前我國的國情以及社會組織發育的情況來看，還需要政府的適當扶持。政府可以多渠道多方式給予社會組織資金支持：一是政府的財政預算中，預留一塊專項經費，用于資助社會組織的發展。二是政府加大向社會組織購買服務的力度，擴大購買服務范圍，能由社會組織提供的服務盡量向社會組織購買。三是對社會組織的辦公用房、開展活動場地等方面給予優惠。例如深圳市個體私營企業協會，他們的辦公用房就是從市場監督管理局租來的，相對于市場的租金，給予了一定的租金優惠。另一方面是拓展資金來源渠道。首先，社會組織可以根據自身的優勢、專業技術以及從群眾中了解到的公共需求，開展一些公眾迫切需要的公共服務，而這類公共服務又是政府無法或者不能很好地提供的。社會組織可以適當地收取一些費用，作為維持組織發展的資金。其次，類似行業協會類的社會組織，可以通過開發、拓展服務會員的平臺，吸引更多的人加入協會，以此增加會費收入。最后，社會組織應該利用其廣闊的社會資源，努力爭取公眾、企業、其他社會組織等的捐款。

3.提升社會組織公信力，提升影響力號召力

公信力是社會組織生存和發展的源泉。要快速、有效恢復并提升社會組織的公信力，必須從以下三個方面著手：

(1)建立信息披露機制。就像政府建立信息公開制度一樣，社會組織也應該向社會公開募集款物的來源與去向以及自身運作的情況。

(2)社會組織主動接受社會大眾的監督。尤其是要規范社會組織財務管理制度。社會組織頻現財務問題是導致公眾對其信任度低的根源。規范和健全的財務管理制度能為社會組織樹立起良好的社會形象，并有助于提高社會組織公信度。

(3)培養公眾的認知。要讓公眾多參與社會組織的活動，只有讓公眾親身參與了社會組織的活動，親身體會過社會組織提供的公共服務，才能切實扭轉公眾對于社會組織的認識。

（三）完善社會組織服務績效監督管理

1.科學規劃梳理社會組織社會組織

并不是在所有的公共服務領域都具有優勢，也并不是所有的社會組織都適合提供公共服務。因此，在一個健全的公共服務體系中，政府有責任和義務確定是否交由社會組織提供公共服務，由哪種社會組織提供哪種公共服務更有效。政府要對參與公共服務的社會組織進行梳理和細化，該撤并的要撤并，該重組的要重組，功能設置嚴重重復的要重新調整。加大鼓勵和支持優勢行業和重點領域社會組織發展的力度，著重培育和發展一批與經濟、社會發展相適應的社會組織，使社會組織的設置更加科學合理，使社會組織的發展更加健康，在公共服務供給中優勢更明顯。

2.完善社會組織服務績效監督管理

由社會組織承接一部分政府轉移的公共服務，確實面臨一些困境和一定的風險。這時政府應在主動與社會組織合作的同時加強對其的監督管理：一是完善行政監管機制，建立與社會組織直接登記相適應的綜合監管制度。登記管理機關由注重登記審核向注重準入審批和日常管理服務并重轉變，除了年檢這些基礎性的工作，登記管理部門還要加強社會組織的日常監督、績效評估、誠信建設和違法違紀查處工作。要建立社會組織法人信息共享系統，讓公眾了解社會組織的負責人的基本情況、誠信記錄和違法違紀等情況，接受社會的監督。業務主管（指導）部門要與登記管理機關建立協作關系，多與登記管理部門溝通、協商，配合登記管理部門對社會組織進行業務指導，強化日常監督。二是完善社會監督機制。一要要充分發揮公眾、專家和媒體等社會監督作用。盡快建立健全社會組織信息查詢、信息公開以及公眾投訴等制度，建設社會組織參與公共服務績效評估和誠信信息登記平臺，允許公眾上網查詢相關信息，隨時掌握社會組織公共服務供給情況。二要廣泛發展律師事務所、會計事務所、審計事務所和專業調查公司等獨立的專業的第三方監督機構。

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[13]民政部.截至今年3月底全國共有社會組織61.3萬個

作者:張燕紅 單位:中共泉州市委黨?？粕绶▽W教研室