分析殘疾人的就業(yè)權(quán)與法律保障范文

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摘要：隨著社會的迅速發(fā)展，殘疾人的就業(yè)權(quán)保障問題日益嚴重。我國雖為殘疾人就業(yè)提供了一定的法律保障，但由于保障體系的不完善，導致殘疾人就業(yè)仍然處于困難境地。讓殘疾人這一社會弱勢群體真正平等地參與到社會運轉(zhuǎn)中，實現(xiàn)自身價值，為其提供有效的法律保障，即立法保障、執(zhí)法保障和司法保障，實屬必要。

關(guān)鍵詞：殘疾人；就業(yè)權(quán)；法律保障

近年來，山東、江蘇、湖南等省份為殘疾人就業(yè)專門設置了報考職位。但由于殘疾人在面試、體檢等方面存在不利因素，最終進入公務員系統(tǒng)就業(yè)的殘疾人所占比例很小。實踐中很多因素影響著殘疾人就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)，如從戶籍上對殘疾人的就業(yè)進行限制；部分普通崗位提出了較高的身體要求限制，使得殘疾人因為這些“條件”性門檻而被限制在崗位之外；對殘疾人的外貌、語言等提出不合理要求，從而限制殘疾人競爭相關(guān)工作崗位[1]。所以，有必要為殘疾人就業(yè)提供良好的法律保障，包括立法保障、執(zhí)法保障和司法保障。

一、我國殘疾人就業(yè)權(quán)的立法保障體系

我國有關(guān)殘疾人權(quán)益保障的現(xiàn)行立法有憲法、一般性法律、行政法規(guī)和國務院部門規(guī)章，以及地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，基本建立起了涉及殘疾人權(quán)益保障的立法體系。第一，《憲法》。《憲法》第42條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務。”殘疾人與其他公民一樣，有權(quán)主張和享有勞動權(quán)利，履行勞動義務。第2款規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。”第4款規(guī)定：“國家對就業(yè)前的公民進行必要的勞動就業(yè)訓練。”《憲法》第45條在法律層面上確認了國家及政府保障殘疾人就業(yè)的職責。第二，《就業(yè)促進法》。該法明確了保障殘疾人就業(yè)的四個主體及具體責任，國家是責任主體，各級政府負責具體組織實施，用人單位不得對殘疾人進行就業(yè)歧視，各級殘聯(lián)充分發(fā)揮代表、服務職能。第三，《殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》。《殘疾人保障法》是維護殘疾人群體權(quán)益、制定相應政策的重要依據(jù)，《殘疾人就業(yè)條例》是與其配套的行政法規(guī)，二者一致確認了保障殘疾人就業(yè)的責任主體是國家和政府，確認了殘疾人的就業(yè)方針。第四，其他規(guī)范性文件。如財政部、民政部、中國殘聯(lián)《關(guān)于促進殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》（財庫[2017]141號）；地方性法規(guī)如《湖北省殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理實施辦法》（2017年）。

二、我國殘疾人就業(yè)權(quán)法律保障體系存在的問題

我國現(xiàn)有法律法規(guī)是以積極促進就業(yè)為主，懲罰追究責任為輔的體系架構(gòu)。結(jié)合實踐，我國殘疾人就業(yè)權(quán)法律保障體系還存在問題。第一，殘疾人就業(yè)權(quán)的立法保障體系存在缺失。首先，殘疾人就業(yè)歧視法律規(guī)制的缺失。一直以來，我國很多法律專家、學者及各級人大代表都在提議制定該部法律，但由于種種客觀原因，該部法律目前仍未能正式出臺[2]。我國《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)中雖明確規(guī)定禁止就業(yè)歧視，但并未明確其內(nèi)涵和外延，就業(yè)歧視的判斷標準和依據(jù)等還是模糊狀態(tài)。其次，殘疾人就業(yè)服務法律規(guī)制的缺失。我國法律中規(guī)定的政府部門、殘聯(lián)組織等需承擔的服務責任缺乏可操作性。現(xiàn)實中，一些殘疾人就業(yè)服務機構(gòu)只注重保障金的征收，而不落實就業(yè)服務，所開展的殘疾人職業(yè)培訓也沒有考慮就業(yè)需求和市場需求。最后，殘疾人救濟途徑和法律責任規(guī)制的缺失。一是救濟方式實體性規(guī)定過于原則，導致就業(yè)維權(quán)更多的是上訪，而非訴訟。二是法律責任條款過于簡單。現(xiàn)行法律條款中未具體規(guī)定對侵犯殘疾人就業(yè)權(quán)益的行為是追究行政責任、刑事責任還是民事責任。第二，殘疾人就業(yè)權(quán)的行政執(zhí)法保障體系存在缺失。首先，殘疾人就業(yè)權(quán)行政執(zhí)法主體存在缺失。殘疾人聯(lián)合會缺乏行政執(zhí)法權(quán)，其性質(zhì)是人民團體。其次，殘疾人就業(yè)權(quán)行政執(zhí)法措施存在缺失。例如，《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》規(guī)定由殘保金征收部門向處罰部門提供相關(guān)信息，由處罰部門對未按規(guī)定繳納保障金的用人單位給予行政處罰。但在實際執(zhí)行中，兩個部門互相扯皮，導致行政處罰落空。最后，殘疾人就業(yè)權(quán)行政執(zhí)法監(jiān)督存在缺失。當前，對于侵害殘疾人就業(yè)權(quán)的行為是否可實施行政處罰缺乏明確的法律規(guī)定，對此類行政執(zhí)法行為的監(jiān)督甚少。第三，殘疾人就業(yè)權(quán)的司法保障體系存在缺失。我國關(guān)于殘疾人就業(yè)權(quán)的司法保障，分散體現(xiàn)在《勞動》《就業(yè)促進法》等法律法規(guī)中，沒有建立專門的司法保障機制，有些條款的規(guī)定太籠統(tǒng)，如規(guī)定“受到就業(yè)歧視時，可以向法院提起訴訟”，但對舉證責任、訴訟程序、法律援助等未做出明確規(guī)定。另外，在法律救濟途徑上常常面臨“窘境”，即究竟適用民事訴訟救濟途徑，還是適用行政訴訟救濟途徑。如果適用民事訴訟，則須由殘疾人承擔舉證責任，而殘疾人很難提出對自己有利的證據(jù)。如果適用行政訴訟，則起訴前須先進行勞動仲裁，這對殘疾人維權(quán)來說又是一道無形的障礙。因此，專門訴訟制度和司法救濟途徑的缺失不利于殘疾人就業(yè)權(quán)益的維護。

三、我國殘疾人就業(yè)權(quán)法律保障體系的完善措施

我國殘疾人就業(yè)權(quán)法律保障條款和地方性法律法規(guī)存在著規(guī)定過于原則、執(zhí)行困難、司法救濟途徑不明等問題，有必要健全完善我國殘疾人就業(yè)的立法、執(zhí)法、司法保障制度。

（一）立法保障：完善殘疾人就業(yè)權(quán)的立法保障體系，健全法律法規(guī)第一，制定《反殘疾人就業(yè)歧視法》。在國際上而言，反就業(yè)歧視的學術(shù)研究已經(jīng)在多國落地，成為人權(quán)保障的重要內(nèi)容。比如美國、英國、澳大利亞等國都建立了較為完備的反就業(yè)歧視法律體系[3]。我國有必要制定《反殘疾人就業(yè)歧視法》。一是對“就業(yè)歧視”進行準確定義，明確其內(nèi)涵和外延，以便區(qū)分構(gòu)成就業(yè)歧視的行為，實施法律責任追究。二是明確組織實施機構(gòu)及其職權(quán)范圍。其職權(quán)范圍包括：對殘疾人就業(yè)歧視行為的調(diào)查取證權(quán)、處罰權(quán)及支持起訴權(quán)。三是建立責任追究制度，懲處侵犯殘疾人就業(yè)權(quán)的行為。第二，修訂《殘疾人保障法》。該法第4章的規(guī)定過于原則，如第34條規(guī)定：“國家鼓勵和扶持殘疾人自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。”這僅表明對殘疾人自主擇業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的態(tài)度，并未明確以何種政策制度加以鼓勵和扶持，以及如何解決殘疾人在自主擇業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的過程中遇到的不公正待遇等問題。在修訂《殘疾人保障法》過程中，需將原則性的規(guī)定具體化，明確侵害殘疾人權(quán)利的法律責任主體、懲罰措施，完善殘疾人培訓制度等。第三，修訂《殘疾人就業(yè)條例》。這既是滿足殘疾人就業(yè)的現(xiàn)實需要，也是順應“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”、“互聯(lián)網(wǎng)+”的形勢發(fā)展要求。一是建立殘疾人創(chuàng)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)幫扶機制，以及殘疾人貸款擔保補貼機制。二是完善殘疾人就業(yè)服務法律制度。明確規(guī)定為殘疾人提供就業(yè)服務的職責主體為行政機關(guān)。《殘疾人就業(yè)條例》把“中國殘疾人聯(lián)合會及其地方組織所屬的殘疾人就業(yè)服務機構(gòu)”作為提供就業(yè)服務的職責主體并不妥當，該主體缺乏行政執(zhí)法權(quán)。另外，可適當增加服務內(nèi)容，如為殘疾人開展職業(yè)技能競賽等創(chuàng)新活動。三是完善殘疾人失業(yè)保險法律制度。其一，相關(guān)法律制定部門應擴大殘疾人事業(yè)保險的受益對象范圍，將范圍從現(xiàn)存的企業(yè)殘疾員工擴展至所有殘疾人勞動者，不限制企業(yè)，保證所有殘疾人勞動者的權(quán)益[4]。其二，適當降低殘疾人的義務繳費期限，并適當延長失業(yè)保險金的領取期限。目前，我國勞動者領取失業(yè)保險金的條件之一是“所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務滿1年及其以上的”，一般失業(yè)保險金的領取期限為“最長不得超過24個月”。考慮到殘疾人就業(yè)的特殊情況，對其履行繳費義務的期限可以適當降低2-3個月，對其失業(yè)保險金的領取期限適當延長6-8個月。其三，應根據(jù)殘疾人的具體情況，制定合理的失業(yè)救濟標準，以確保殘疾人的正常生活。

（二）執(zhí)法保障：完善殘疾人就業(yè)權(quán)行政執(zhí)法保障體系，良法重在落實執(zhí)法是將“靜態(tài)”的法律條文“動態(tài)化”，使法律條文在實踐中成為維權(quán)之利器。執(zhí)法在一定程度上能推動立法的完善，建立良好的執(zhí)法保障尤為重要。第一，明確政府及其部門的執(zhí)法職責。我國法律中明確規(guī)定了按比例安排殘疾人就業(yè)，各級政府及其部門無論是否有執(zhí)法職責，應率先在公務人員招錄中安排殘疾人就業(yè)崗位，同時加強對用人單位安置殘疾人就業(yè)情況的監(jiān)督檢查。第二，設立殘疾人就業(yè)保護機構(gòu)。當前，我國勞動仲裁機構(gòu)對殘疾人就業(yè)保護明顯不足，有必要在勞動保障部門內(nèi)設置殘疾人就業(yè)保護機構(gòu)，配備專業(yè)的調(diào)查人員和調(diào)解人員。調(diào)查人員主要負責對案情的調(diào)查取證，并告知雙方當事人調(diào)查結(jié)果，調(diào)解人員則主要負責居中調(diào)解。在勞動爭議糾紛不能得到調(diào)解的情況下，可通過專門的審議委員會進行裁定。第三，加強殘疾人就業(yè)執(zhí)法監(jiān)督。當下對勞動違法行為的查處力度不夠，執(zhí)法力度薄弱，有的執(zhí)法部門甚至漠視殘疾人就業(yè)侵權(quán)，加強對執(zhí)法部門工作的監(jiān)督十分必要。首先，強化執(zhí)法部門的執(zhí)法意識。其次，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，可對執(zhí)法人員進行定期的“專題培訓”“定向培訓”等。最后，擴大執(zhí)法監(jiān)督范圍，將殘疾人就業(yè)執(zhí)法納入執(zhí)法監(jiān)督的范圍，可通過“專項整治”“專項行動”等措施強化對執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督檢查。

（三）司法保障：完善殘疾人就業(yè)權(quán)司法保障體系，追究、懲處侵害殘疾人就業(yè)權(quán)的行為我國對侵害殘疾人就業(yè)權(quán)行為的追究、懲處不足，原因是很多侵犯殘疾人就業(yè)權(quán)益的案件無法進入訴訟。殘疾人因為經(jīng)濟原因無法聘請到合適的訴訟人，即使進入訴訟審理階段，在舉證上處于弱勢，某些情況下由于自身缺陷無法完全領會法官及對方當事人的意思，所以為更好保障殘疾人就業(yè)權(quán)益，應完善相應的司法保障體系。應明確殘疾人訴訟人在資格條件、終止條件、法律責任等方面所具備的特殊要求，如殘疾人訴訟人應當具備一定的年資、無不良記錄等。另外，擴大殘疾人訴訟費用的減免范圍。現(xiàn)有法律規(guī)定對無固定生活來源的殘疾人免交訴訟費用，但該范圍狹窄，現(xiàn)實中一部分有微薄收入的殘疾人也難以步入訴訟之地。如果不擴大殘疾人繳納訴訟費用的減免范圍，難以保障殘疾人的訴訟權(quán)益。第二，建立舉證責任倒置制度。我國法律中直接規(guī)定了舉證責任倒置的八種情形，體現(xiàn)的是同情弱者的法律原則。與用人單位相比，殘疾人處于弱勢地位。因此，在舉證責任的分配上，應實行舉證責任倒置，即當殘疾人在實現(xiàn)就業(yè)權(quán)的過程中遭受了就業(yè)歧視或者其他不公正待遇，向法院提起訴訟時，殘疾人只需提供初步證據(jù)，主要舉證責任由用人單位負擔。第三，建立手語審理與翻譯制度。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》在序言和第二條的定義中規(guī)定了為殘疾人提供“合理便利”和“無障礙環(huán)境”。具體到訴訟審理上，一是成立專門的手語法庭。即在法院安排既具備法律知識背景又熟悉手語的特殊工作人員，幫助殘疾人更好地參與訴訟案件的處理。二是培養(yǎng)和選拔手語法官。可在現(xiàn)有的優(yōu)秀法官中培養(yǎng)，或者是設置一定的法官入職崗位進行選拔，在入職前和入職后進行不同程度的專業(yè)培訓。第四，建立特殊法律援助制度。殘疾人法律援助案件涉及的爭議往往是當事人的核心利益，如人身損害賠償金、工資報酬、撫養(yǎng)費等[5]。可從以下幾方面進行完善：一是擴大援助的對象范圍，不僅包括刑事案件中的盲聾啞人，還應包括民事和行政案件中的殘疾人。對于重度殘疾者直接進行援助，對于中度或輕度殘疾者根據(jù)其經(jīng)濟條件做適度審查。二是建立專門的律師援助制度。要求為殘疾人提供法律援助的律師需具備一定的從業(yè)年資、辦案經(jīng)驗等。三是保障殘疾人法律援助的經(jīng)費來源。殘疾人就業(yè)是我國民生工作的重點，解決殘疾人就業(yè)問題，不僅能提高殘疾人的生活質(zhì)量，而且能增加社會的穩(wěn)定。我國政府應該注重完善有關(guān)殘疾人就業(yè)的法律保障，包括立法保障、執(zhí)法保障和司法保障，真正維護殘疾人的就業(yè)合法權(quán)益。

參考文獻：

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[3]楊旭.反殘疾人就業(yè)歧視的法律保障研究[J].西南政法大學學報，2015，17（3）:89-98.

[4]欒光.論我國殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的法律保障[J].勞動保障世界，2017（8）:8.

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作者：劉冬 單位：湖南師范大學