社會工作參與社會治理探析范文

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《長江論壇雜志》2016年第3期

摘要：

全面深化改革背景下，“創新社會治理體制”治國方略的提出是當代中國的理性選擇。社會工作與社會治理在邏輯起點、功能作用、發展目標等方面具有互構性發展的邏輯關系。社會工作既是社會治理的主體，也是社會治理的內容和手段。社會工作從建立健全社會工作發展制度、建立健全社會工作專業人才制度、激發社工機構組織活力三方面參與社會治理。

關鍵詞：

社會工作；社會治理；路徑探析

在全面深化改革的背景下，如何滿足百姓需要、維護社會秩序、保護生態環境，保障人們“學有所教，勞有所得，病有所醫，老有所養，住有所居”，從根本上化解錯綜復雜的社會矛盾，處理好政府、市場和社會的關系，是創新社會治理體制的重要內容。社會工作是以利他主義為指導，以科學的知識為基礎，運用科學的方法開展的社會服務活動。[1]（第13頁）不僅具有救難、解困和促進人的發展等基本功能，而且能夠組織和開展社會管理和公共服務、維護個人和社會之間的和諧關系、促進社會公平與正義等本質功能。可見，社會工作既是社會治理的主體，也是社會治理的內容和手段，社會工作的發展能提高和改善社會治理的質量。社會治理的提出為社會工作的發展提供了制度保障。社會工作與社會治理之間存在密切的互構性發展關系。

一、相關研究綜述

簡單回顧梳理社會工作與社會治理關系研究，對進一步厘清社會工作參與社會治理的路徑分析具有重要的參考價值。關于社會工作與社會治理關系的研究，學術界呈現出不同的研究路徑。

（一）基于國家與社會視角下的社會工作參與社會治理的地位和功能分析

在這種視角下，王思斌將社會工作參與社會治理定性為基礎-服務型治理。他從社會工作角度闡釋了社會治理的邏輯結構，即理論上的源頭治理、主體上的系統治理、機制上的綜合治理和原則上的依法治理。社會工作主要通過提供有效的社會服務和政策倡導來參與社會治理。[2][3]張虎祥、邱立平認為要正確認識來自西方語境下的社會治理概念，國家與社會框架下的社會治理，其權利關系仍然是以國家權利為主導的治理。[4]陳成文認為社會治理的提出能給社會工作的發展帶來更大舞臺，社會工作的發展能改善社會治理的質量。國家與社會的關系不是對立而是合作與互補的。[5]

（二）社會治理背景下社會工作參與治理的實踐研究

李強認為社區在空間結構、利益關系和治理框架等方面呈現碎片化狀態，碎片化的社區給社會治理帶來了嚴峻挑戰，提出只有回歸社區本位，創新社區治理體制，才能最大限度激發社會活力，實現社會治理。[6]張紅霞認為現有的社會管理模式難以完成農村秩序整合的訴求，社會工作繼而農村社會治理，可以完成向服務型治理的轉型。[7]楊婕娛在比較香港和大陸社工介入拆遷安置工程過程中扮演的角色基礎上，提出大陸社工應有效嵌入拆遷社區治理，實現拆遷社區中政府治理和社會自我調節、居民自治兩性互動的格局。[8]吳結認為新生代農民工學習權保障是社會治理創新的重要內容，討論了新生代農民工學習權利保障與社會治理創新的現實關系，并提出實現的建議對策。[9]

（三）社會工作參與社會治理的研究

顧東輝提出社會治理是當代中國的理性選擇，社會工作與社會治理具有同構性。[10]陳成文認為社會工作以其特有的專業技能和專業倫理，能夠在社會治理創新中發揮重要作用；加強社會工作發展是推進社會治理體制創新的重要一環。[5]（四）西方經驗的介紹。房寧認為西方國家“政府-法定機構體制”模式的實踐提升了政府的社會治理水平，發達國家社會治理的基本策略是嚴格執法、監管重于立法，治理過程中注重運用經濟手段調節和規范人的社會行為。[11]蔡雅潔從社會政策、公民參與和移民治理三個領域介紹了歐盟社會治理的理念舉措、制度設計與政策實踐，指出歐洲治理是個動態過程，社會治理的領域在拓寬、程度在加深、觀念定位在轉型。[12]目前學界對社會工作與社會治理的研究為后續研究的開展奠定了基礎，但從已有的相關研究來看，關于社會工作與社會治理的研究要么從理論的視角辨析社會治理的內涵與發展，要么從實踐的角度探討社會工作在不同場域參與社會治理的實證研究。雖然已有學者對社會工作與社會治理的邏輯關系進行了論述，但是從社會工作參與社會治理的路徑的角度的研究很少。

二、社會治理與社會工作的邏輯關系

社會治理是指以政府為主導包括其他社會力量在內的行為主體，在法律、法規、政策的框架內，通過各種方式對社會領域各環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。[13]（第201頁）社會治理的主體是政府、社會組織和市場；客體是與滿足人們日益增長的需求相關的社會生活和公共事務；手段是多元主體之間的合作與協商；目標是緩解社會矛盾、解決社會問題、維持社會安定、促進社會發展。社會治理的過程就是協調多方利益關系并將其固定下來，這也是政策化的過程。社會工作與社會治理同屬社會范疇，兩者之間存在互構性發展的邏輯關系。“創新社會治理體制”的提出為社會工作的發展提供了制度保障和發展機遇，社會工作的發展可以提高社會自我管理的能力，改善社會治理的質量。社會工作既是創新社會治理的重要內容，又是創新社會治理體制的重要手段。

（一）邏輯起點的同源性

經濟體制改革和市場經濟的發展既創造了巨大財富也累積了諸多社會矛盾。當前我國正處于全面深化改革時期，政治體制和經濟體制都呈現出不同程度的危機，傳統的行政性管理方式的合法性受到質疑。如何科學高效地應對和化解累積的社會矛盾與合法性危機，回應政府和市場的雙重失靈，成為政府履行的社會管理和公共服務職責的當務之急。在政府資源和能力有限的客觀情況下，黨政部門對解決社會管理的危機心有余而力不足。由此，執政黨提出創新社會治理體制的理念，這既是中國政府對傳統社會管理危機困境的回應，也是全面深化改革背景下社會管理的戰略部署。社會治理替代社會管理，意味著政府、市場和社會等主體在平等協商合作的基礎上，共同參與社會秩序的維護、確保國泰民安，社會良性運轉。從社會管理到社會治理，是執政黨管理社會系統的理性選擇，是執政理念的重大轉變與調整。如果說累積的社會矛盾的頻發和傳統社會管理危機是社會治理產生的內生機制，那么，通過回顧西方社會工作發展的歷史可以發現，社會工作是在社會治理的實踐中逐漸確立專業地位和制度角色的。社會工作產生于19世紀末20世紀初的西方社會，至今已有100多年的歷史。資產階級的工業革命，既極大地促進了經濟的發展，同時對這些國家的社會關系、社會結構產生了深刻影響。自由競爭使得競爭中的失敗者淪落為弱勢群體，大量社會問題諸如貧窮、饑餓、失業、墮落充斥著社會。這些不期而遇的社會問題引起了思想家、政治家和社會人士的關注，并致力于解決這些問題，以使社會擺脫病態，弱者免于痛苦。社會工作就是長期助人實踐經驗積累的結果，是在解決社會問題的過程中形成和發展起來的。如果說早期社會工作主要扮演補救者的角色，任務是診治受助者的問題，解決已出現的困難，那么隨著社會問題的多元化和復雜化，預防社會問題成為社會工作的重心。這樣，治理-預防，救助-發展就成了社會工作的思路。社會工作不但關注現有問題的解決，而且注重從預防和發展的角度開展工作，以提升社會福利和社會保障水平，維持社會秩序和穩定。社會工作由一門專業的助人方法，發展成一種有效的社會服務、社會福利和社會管理制度。可見，社會工作發展與社會治理的邏輯起點都有應對社會矛盾、解決社會問題、促進社會和諧發展等特性。

（二）功能作用的同質性

功能指的是系統中各組成部分之間的相互依存關系。英國功能主義人類學家拉德克利夫•布朗和馬林諾夫斯基將生物學的功能概念引入社會生活分析中，認為社會可以概念化為由具有相互聯系的部分組成的整體，不同部分滿足不同的社會需要。這一概念被帕森斯等結構功能主義者詮釋，認為任何社會系統都是內部分工又相互依賴的整體。依靠分化整合的內部機制，系統的各部分都對整體系統的存在發揮功能，從而達到系統的平衡與穩定。在社會系統理論看來，部分對于整體所發揮的作用是通過活動和過程實現的。由于活動和過程的復雜性來自于系統各部分之間的相互聯系和作用方式，因此，整體的功能也變得復雜起來。在社會系統中，部分的行動對其他部分進而對整體功能具有功能和反功能之分。功能被賦予積極的涵義，即部分對整體的作用是支持性的、整合性的。社會工作作為一項有效的制度安排，在微觀層面以幫助弱勢群體解決困難，緩解社會矛盾、滿足社會需要為己任；在宏觀層面定位為社會政策的倡導者、社會秩序的維護者和社會治理的參與者，從而具有正功能。葉楚生認為社會工作能保障個人生活，促進社會安定；維護個人人權，促進社會進步；提供個人活力，增進社會財富和安定社會經濟；發揚人類互動精神，實現社會公正。[14]（第24－26頁）周永新指出社會工作能填補家庭制度的不足，調節社會矛盾和不均，促進個人才能發展。[15]（第64－66頁）他們都認為社會工作既有利于受助者，又有利于社會。可見，社會工作與社會治理一樣，不僅具有滿足人民需求和促進人類發展的基本功能，而且能夠協調各利益主體之間的關系、維持社會穩定、促進社會公平與正義等本質功能，這有助于實現社會工作與社會治理之間的協調發展，推動社會治理與社會工作關系的和諧互動，實現彼此在維護社會公平與穩定方面的互構性目標與功能，增進人們福祉。

（三）發展目標的同構性

社會治理是由不同利益主體參與、圍繞利益分配開展的協商和實現目標的過程。喬耀章認為，社會治理的目標在于維護廣大人民的根本利益、增強經濟發展與社會福祉，平衡群體關系與調節利益沖突，全面推進平安中國建設，確保人民安居樂業，社會安定有序。[16]可見，社會治理創新把改善民生、增進人民福祉作為出發點和發展目標，既是對多元利益主體多層次利益訴求的回應，又以尊重和保護社會成員的基本權利、倡導多元利益主體之間的和諧關系、促進經濟社會的全面發展為使命。社會工作起源于貧困救濟和慈善事業，是一門專業的助人方法。在傳統社會，人們的困難主要依靠親朋好友的幫助予以解決。在現代社會，社會工作幫助人們解決社會問題、緩解社會矛盾、維護社會穩定。社會工作由一門專業的助人方法，發展成一種有效的社會管理和社會制度，在預防和解決社會問題，提升社會福利和社會保障水平，促進社會和諧與發展等方面發揮重要作用。深圳、上海等地的實踐探索表明，社會工作主要為弱勢群體、邊緣人群和問題人群提供服務，從物質支持、精神幫助和社會關系建構等維度幫助案主解決困難，維護案主的合法權益，促進社會公正。由此，社會工作通過服務參與社會治理，通過服務對象的增能提升社會治理，通過政策倡導構建社會治理，以實現社會和諧與社會秩序為根本目標。

三、社會工作參與社會治理的可能路徑

從以上論述可見，社會工作和社會治理從邏輯起點、功能作用、發展目標等方面存在互構性發展的邏輯關系。那么，作為實踐取向的社工工作，如何根據其獨特的倫理價值、專業方法和服務內容等特征重塑國家、社會與市場之間的關系，促進社會秩序的重新整合，推進社會治理制度創新呢？筆者從建立健全社會工作發展制度、建立健全社會工作專業人才制度、激發社工機構組織活力等三方面對社會工作參與社會治理的路徑進行了探析。

（一）建立健全中國特色的社會工作發展制度

劉繼同認為，建構中國特色社會工作制度框架是改善民生為重點的社會建設、社會治理創新和政府職能轉變的最佳突破口。[17]王思斌認為，社會工作是社會結構的組成部分，是社會發展的制度安排。社會工作既面對并解決困難群體基本生活方面的問題，緩解社會壓力，也在解決民生問題、建構新型社會秩序方面做出努力。[18]因此建立健全社會工作發展制度既是“創新社會治理體制”的基本內容，也是實現手段。關于社會工作發展制度的構建問題，學者們見仁見智。一些專家指出，這一任務對我國“創新社會治理體制”具有重要意義；也有學者在分析了我國社會工作制度建設現狀的基礎上，指出中國特色的社會工作發展制度尚在建設中。實際上，社會工作作為一種制度安排，其發展與黨的執政理念息息相關。我國社會工作制度建設呈現出中央引領導向、部委聯合協作、部委各自推進三個層次體系，及中央和地方聯動的發展格局。從十一屆三中全會社會學的“補課”，十六屆六中全會“發展社會工作人才隊伍建設”，到十八屆三中全會“創新社會治理體制”，共計了30余項與社會工作相關或專門的政策文件，構建了社會工作發展的頂層制度設計。從我國的客觀情況來看，政策的支持是社會工作獲得認可和發展的必要制度保障。今后，需加強社會工作宏觀制度設計與微觀政策配套的同步，搭建中國特色的社會工作發展制度。

（二）建立健全社會工作專業人才制度建設

小平同志指出，人才問題是個戰略問題，并決定我們的命運。建立健全社會工作專業人才制度建設是實施人才強國戰略的必然要求。社會工作的主體是社工人才，他們通過提供專業服務協調政府、市場和社會三者之間的關系。加強社工人才的建設，是推進社會治理體制創新的內在要求。創新社會治理體制改革的部署，對社工人才提出了更高的要求。從歷史發展來看，社會工作者的誕生有著深刻的歷史背景。早期的宗教、慈善人士和人道主義者大多從慈善心理出發，幫助生活適應上遭遇困難的個人。慈善工作大多由中上階層的志愿人員擔任，以友好訪問者的身份出現。實踐中友好訪問員發現要達成較好的助人效果，必須建立一套科學的方法和規范，并對友好訪問員進行培訓和配備督導。社會工作人才隊伍建設開啟專業化和職業化模式。當前，我國正處于經濟體制改革的攻堅區和深水區，迫切需要專業化的社工人參與社會治理，為社會發展做出貢獻。于是，政府部門開啟了推動社會工作專業人才制度建設的新舉措。2006年，十六屆六中全會提出“造就一支結構合理素質優良的社會工作人才隊伍”的決策部署，對我國社會工作人才制度建設做出了宏觀規劃，提出5年內培養千名高級社會工作者、萬名中級社會工作者和10萬名初級社會工作者的宏偉計劃[19]（第45頁），以此強有力地推動社會工作專業人才的職業化道路。2006年《社會工作者職業水平評價暫時規定》和《助理社會工作師、社會工作師職業水平考試實施辦法》出臺標志著我國社會工作者職業水平評價制度的正式建立和形成。2010年中央的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》首次將社會工作專業人才納入國家人才發展大局，成為與黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才、高技能人才和農村實用人才相提并論的六大主體人才隊伍之一，確立了社會工作專業人才在我國國民經濟和社會發展中的重要地位。2011年出臺的《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》（以下簡稱社工意見）和2012年印發了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011—2020年）》（以下簡稱社工規劃）描繪了社會工作專業人才隊伍規模的具體規劃目標，成為我國內地社會工作發展的行動綱領，是社會工作制度史乃至社會工作發展史上的里程碑。[20]從以上政策發展歷程可以看出，我國社會工作人才隊伍制度建設的建立健全，為社會治理主體人才的培育構建了良好的政策環境，有利于社會工作參與社會治理體制創新的改革。

（三）激發社工機構組織活力

現代社會治理是在現代社會系統基礎上多元利益主體協商共治的過程。從社會系統的意義上來講，創新社會治理體制就必須發展社會組織，并賦予其主體性。十八屆三中全會提出創新社會治理體制需要“激發社會組織活力”，這不僅意味著黨和政府認可了社會組織在全面深化改革、創新社會治理體制過程中的重要作用，而且將社會組織參與社會治理提升到國家治理體系和治理能力現代化的高度，力圖從制度建設的視角切入和解決問題。社工機構作為社會組織的一類，從事各種社會工作服務，發揮著重要的社會治理功能。在實踐中，專門為特殊群體提供服務的社工機構，比如社區矯治工作站、為特定人群服務的社工事務所、家庭服務機構、企業社工組織等，這些社會工作機構既可以幫助政府實施社會政策，使政策對象受益，也向政府表達基層利益訴求，倡導社會政策。社工機構可以通過與其他治理主體的協商、議事、合作等多方向、多維度的互動來參與社會治理，促進社工機構社會治理能力的制度化和結構化。［19］在西方發達國家，社工機構廣泛參與社會政策的制定和評估，積極提升社會建設和公共領域的治理水平。隨著我國社會保障制度、社會福利制度的發展，社工機構開始承接政府管理轉移出來的社會事務，彌補“政府失靈”和“市場失靈”，構建新的國家-社會關系，推進社會治理現代化進程。

社會工作作為社會治理的主體和內容，在參與社會治理進程中發揮著不可替代的作用，然而，由于諸多因素和條件的限制，社會工作并沒有成為社會治理不可或缺的制度條件。究其原因，首先，社會工作本土化和專業化的博弈。社會工作本土化要求移植西方的社會工作適應中國特定的歷史文化場域，對社會工作專業化的強調容易走“唯西方社會工作”的取向；其次，從西方的經驗來看，社會工作的發展水平與社會治理水平呈正相關關系。然而，我國社會治理的政策出臺不久，社會工作參與社會治理的實踐中，尚有諸多制約因素。再次是較多的政策規劃仍停留在文本層面。社工專業人才尚未得到實際重視，其福利待遇、晉升機制、薪酬制度在國家職業體系中處于邊緣和弱勢地位，專業人才流失嚴重。社工專業人才制度建設與社會治理創新的要求還有很大的差距。[20]如何開展社會工作專業人才制度建設，培養高水平專業人才，成為推動和落實社會治理體制創新的重要內容之一。最后，社工機構功能的發揮有限。我國社會工作機構成立時間短，機構內部的制度化建設、機構之間的行業發展尚在摸索建設中。因此，社工組織如要承擔參與社會治理的重任，建構新的“國家-社會”關系，需要政府激發組織活力、賦予組織權利、提供更多資源。

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作者:周群英 單位:北京師范大學社會學院