優化國資監管體系實施意見范文
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調整優化國有資產布局是聚集國有資產整體實力，培育市場主體，優化資源配置，發展壯大國有企業實力和市場競爭力，促進國有企業在經濟社會發展方面發揮主體作用的重要手段，對于建立完善國有資產監管體系，促進國有資產保值增值，增強國有經濟控制力、影響力和帶動力具有重要意義。為調整優化我市國有資產布局，建立符合實際的企業國有資產監管體系，現提出如下意見:
一、調整優化國有資產布局，建立國有資產監管體系的必要性
經過多年來一系列的改革和大膽探索,市屬國有企業已基本從一般性競爭領域退出，基本實現國有資本向基礎設施、公用事業及關系國計民生的產業集中，城投公司等企業在城市建設發展過程中按照市委、市政府確定的目標和任務，在融資建設方面做出了積極貢獻。隨著改革的深入，制約國有資產運營效益和促進城市發展的一些問題也在逐漸顯現，突出表現在：國有資產特別是經營性國有資產量小質差，部分城市優質資源尚未得到充分開發和利用，造成了資源分散，政府融資平臺的功能未能得到有效增強，投融資能力較弱，使政府進行城市建設和產業布局的措施不能得到有效實施。因此，通過政府推動，市場化運營，建立國有資源、資產、資本、資金良性循環的運營體系，是促進現有基礎設施、公用事業及關系國計民生的企業做大做強，培育新的市場主體，提高資產運營效益和企業整體盈利水平，拓寬投融資渠道，建立科學、有效的國資監管體系，實現國有資產保值增值的重要保障。
二、指導思想
調整優化國有資產布局，建立國有資產監管體系要緊緊圍繞我市“十二五”發展規劃要求，以充分開發利用城市資源和深化改革為主線，以加快發展為主題，以促進國有資源整合、培育新的市場主體、促進重點產業發展、加強城市投融資功能、強化國有資產監管為著眼點，以建設重點項目為載體，推動國有資本進一步向基礎領域、優勢領域和優勢企業集中，以優質資源、重點項目做強優勢企業，以優勢企業主導優勢產業，以優勢產業支撐我市經濟又好又快發展，進一步強化城市的凝聚力、承載力、輻射力、帶動力和競爭力，實現城市綜合競爭力提升，城市公共服務能力和水平、城市居民生活質量提高和城市品牌塑造的良性互動，為把我市打造成宜居、宜業、宜游、宜人的生活之城和充滿活力、體現實力、彰顯魅力、富有親和力的幸福之城做出貢獻。
三、主要目標
力爭達到“三個基本形成，三個基本實現”，即：基本形成國有資本保值增值的體制和機制，實現國有資本向基礎產業、優勢產業、優勢企業集中，不斷提高優勢產業、企業的盈利能力，進一步增強城市投融資功能；基本形成依靠市場化運作推動的混合所有制經濟發展新格局，實現企業產權多元化和法人治理結構規范化；基本形成權利、義務、責任相統一的國有資產監管體系，實現國有資產監管的專門化、制度化和科學化。
企業資產總量目標。到2015年末，市屬國有企業資產總量達到500億元以上，其中，經營性國有資產達到200億元以上。
行業布局結構調整目標。到2015年，全市80％以上的國有資本集中到基礎設施、公用事業、關系國計民生的重要行業和關鍵領域、具有競爭優勢的行業，不具竟爭優勢的國有資本逐步退出。
企業培育目標。通過資產整合重組，拓展經營領域，到2015年，力爭培育10戶左右企業成為主業突出、核心競爭力強的大型國有企業集團。
企業治理結構改革目標。推進企業運行機制的創新，建立與現代企業制度相適應的法人治理結構。創新企業內部勞動、人事、分配機制，創新企業自主創新和品牌建設機制，增強企業發展活力。
國有資產監管體系目標。基本形成責權利相統一的出資人管理制度，初步形成兩級（國資監管機構-國有資產營運平臺及投融資平臺）國資監管體系。
四、工作重點
根據城市發展的重點和國有資產在各行業的分布情況，重點圍繞基礎設施、基礎產業和公用行業及文化、旅游、體育等現有資產、資源，通過國有資源的有效整合重組、資本運作，不斷拓展新的經營領域，培育新的國有資產經營主體，促進重點、優勢企業發展；不斷增強和完善投融資平臺功能，在使用財政撥款、銀行貸款及其他融資方式的同時，積極引入外資和民營資本參與基礎設施、基礎產業和公用行業建設，發揮好其投融資和吸引社會資本多元投資的核心作用，逐步形成多元投資的產權結構，為營造良好的產業投資環境提供基礎性保障，有力促進城市化發展，不斷提升城市競爭力。
五、主要工作內容及措施
（一）優化資源配置，促進重點優勢企業做大做強
依托城市投資管理有限公司、城市交通投資建設有限公司、供水（集團）有限責任公司、市公共交通有限責任公司、房地產集團有限公司5戶企業的現有國有資產（股權），進一步調整和優化資源配置，明確各公司的職能定位，加大政策資金支持，強化國有資產監管，深化內部改革，加強企業管理，促進企業做大做強。
1、城市投資管理有限公司
職能定位：作為國有資產經營管理核心主體和城市基礎設施、市政公用項目投融資、資本運作的核心主體，將貫徹政府意圖，實現政府目標作為首要任務；同時，作為市場化經營主體，不斷拓展經營性產業領域，增加經營收入，實現提高經營水平、增強社會和經濟效益為根本目標。
資源配置：以公司現有的國有資產、資源為依托，對基礎行業的經營性國有資產（股權）以及分布在相關部門的具備經營條件的特許經營項目進行整合重組，調整產業布局，打造核心競爭力，增強持續盈利能力。
發展戰略目標：優化投資融資結構，穩固在城市基礎設施和其它領域的優勢，實現規模經營；以資本運營為手段，通過參股、控股、產權轉讓、產權收購、企業兼并、租賃托管等方式，形成城市建設與城市資源開發為主導，其他產業共同發展的經營格局，提高公司整體效益。
主要措施：
（1）通過財政資金注入，增加公司資本金；繼續實行以土地出讓收益注入的方式，增加公司現金流。
（2）支持公司通過土地市場“招拍掛”取得土地使用權，同時，將整合后的各類礦產資源的探礦權、采礦權作為無形資產注入公司，將具備經營條件的特許經營項目授權公司經營管理，增加公司有效資產，提高融資能力。
（3）將市中小企業信用擔保有限公司等市屬部分企業的國有資產劃轉給公司，增加公司經營性優質資產，提高投融資能力。
（4）通過出售資產和股權、發行企業債?、發行信托產品、BT和BOT融資等方式，進一步拓寬融資渠道。
（5）實行經營性和非經營性項目分類投融資管理。對經營性項目，將項目建設管理主體作為債務主體和經營主體，公司可以為其貸款提供擔保，對部分投資規模較大的項目，可引入社會其他資本進行合資、合作經營；對城市基礎設施及公用事業等非經營性項目建設則以公司自身作為債務主體，以財政資金和其他收益為償債來源，通過多種方式解決資金需求。
2、城市交通投資建設有限公司
職能定位：公司是實施城市交通項目建設的投融資、建設、管理及運營的市場化主體。
資源配置：城市交通建設項目投資過程中形成的資產、經營權。
發展戰略目標：增加公司現金流，做專做強，成為城市交通項目投融資建設和運營管理的市場主體。
主要措施：
（1）降低項目運營成本，提高投資效益。
（2）促進政企職責分開，逐步建立適應現代企業制度要求的法人治理結構及內部管控制度體系。
3、市公共交通有限責任公司
職能定位：體現城市公交公益性特征，突出社會效益兼顧經濟效益，在公益性和市場化運行環境下，實現公交線網的優化布局和公交資源的有效整合，為市民提供安全、便捷、舒適的乘車環境，并落實好政府的惠民政策。
資源配置：公司現有的國有資產。
發展戰略目標：通過深化企業改革和落實優先發展城市公共交通的政策措施，切實轉換企業經營機制，增強企業健康持續發展的能力，實現市政府提出的“做強主業穩定發展，政府補貼促進發展，搞活三產加快發展，盤活資產激活發展，深化改革保障發展，市民監督和諧發展”的城市公交發展格局。
主要措施：
（1）探索建立符合我市實際的城市公交成本規制和評價考核體系。
（2）逐步加大公交基礎設施建設，完善公交補貼政策。
（3）建立健全內部管理制度，實行經營成本核算，控制經營性虧損。
4、供水（集團）有限責任公司
職能定位：城市集中式供水及供水管網的投資、建設、管理及運營。
資源配置：在公司現有國有資產（股權）基礎上，配置相關資產和資源，實現快速發展。
發展戰略目標：貫徹市政府提出的“發展，水為大政”的戰略方針，以區域水務資產經營為主業，通過整合國有水務資產，實施規模化經營，實現企業高效管理、優質服務、快速發展；拓展公司對周邊城鎮的輻射范圍，做大做強城市水務行業，構建集投資、建設、運營和技術研發為一體的產業多元化發展模式。
主要措施：
（1）整合水務資源，實施規模化經營。
（2）建立完善的水價調整機制和項目貼息支持政策。
（3）加強內部管理控制系統建設，實現增收節支。
5、房地產集團有限公司
職能定位：是商品房及政府保障性住房、城市景觀改造項目的融資、建設主體以及保障性住房物業管理主體。
資源配置：以公司現有的國有資產為基礎，同時對劃入的市屬部分國有房地產企業國有資產進行整合。
發展戰略目標：發揮國有企業的主導作用，參與保障性住房、城市景觀改造項目的建設，使政府的惠民政策落到實處；強化市場競爭意識，通過深化改革、完善機制、資本運作，加大商品房的開發力度，做大做強企業。
主要措施：
（1）全面推進股權結構調整和資產整合，進一步提高資源配置與運營效率。堅持以價值管理為主線，通過資本運作，吸納社會各種股權投資，推進股權結構調整和資產整合，完善公司治理結構，轉換經營機制，實現公司可持續發展。
（2）建立、完善保障性住房建設項目實施保障機制，明確價格補貼或項目補償，落實惠民工程的優惠政策。
（3）明確政府相關部門在保障性住房建設中的責任，強化協同能力。
（二）以整合資源和資本運作為手段，以重大項目為載體，培育新的市場主體
1、擬以市園林建設開發有限責任公司現有國有資產為基礎，對分布在體育、園林、旅游等公益性行業中的具備經營條件的國有資產、資源進行整合重組，組建專業化資產經營公司集中經營管理。通過整理、轉化、融合、提升等手段，對以上資源進行包裝、設計、宣傳、推廣；用產業化、商業化運作方式形成一條集上游開發、中游拓展、下游延伸的產業鏈，促進園林、旅游、體育等相關行業的滲透并產生經濟循環效應。
該公司經營范圍擬包括：公園、綠地、體育場館等公益性行業中可經營性資產的運營管理；旅游景區資源的整合、宣傳、推廣、運營；所延伸產業的開發、建設和經營。
2、擬對分布在文化、傳媒行業的國有資產（股權）、資源進行整合重組，組建資產經營公司進行集中經營管理。
該公司的經營范圍擬包括：地方傳統文化的發掘、宣傳、推廣；電視網絡建設；演藝、會展及影視劇創作、傳播等領域的開發、建設和經營。
3、擬組建湟水流域（段）綜合治理項目的投資管理公司，承擔項目的建設經營。
湟水流域（段）綜合治理項目作為市政府擬實施的重大城市建設項目，該項目的實施，對完善城市功能，提高城市品位具有重大意義，同時也將帶動相關產業的發展。擬由城投公司出資組建該項目的投資管理公司，并依托城投公司和新組建的投資管理公司共同進行項目融資。湟水流域（段）綜合治理管委會作為項目的行政管理主體，負責項目區范圍內的規劃編制，河道綜合治理，砂石資產管理、水務行政執法、土地熟化等工作；該項目的投資管理公司作為項目建設和經營的主體，通過市場化運作，為項目籌措資金，沿河周邊土地收益和項目投資建設過程中形成的資產及經營權全部注入該公司。同時，繼續進行其它基礎設施項目的融資、投資、建設、管理和營運，實現持續經營，滾動發展。
為了使項目投融資、建設、運營過程的統一協調管理，在項目實施期間，公司為管委會進行項目投融資和建設的主體，項目完工后，形成的資產劃轉公司運營管理，公司獨立運營。
該公司的經營范圍擬包括：城市基礎設施項目的融資、投資、建設、管理和運營；地產開發；砂場生產開發；河道、湖面的開發、建設和經營。
上述公司的組建，擬采取分步實施的辦法，首先由市協調領導小組組織有關部門進行深入摸底調查，細化和確定擬整合重組的資產、資源，界定產權；其次由領導小組組織相關部門擬定公司組建方案。方案應體現新公司作為專業化資產經營公司所具有的投資、建設、經營、管理、運營一體化特征，并根據“先易后難、成熟一個、組建一個”的原則，分別組織實施。
新公司組建后，應制定發展戰略規劃，并經市政府或市國資委批準后實施。
（三）以市場為導向，加強結構調整，提高企業經濟效益和核心競爭力
市國資委和各監管企業要根據“有進有退”的原則，以促進企業發展為目標，以產權制度改革為核心，以資本運作為手段，進一步加大改革調整力度。
1、清理整合企業內部各項業務，減少企業管理層級，縮短資本鏈條，調整內部組織結構，推動企業按照市場導向的原則，集中優勢資源和優良資產，做大做強做精主業，消除或避免不必要的內部競爭，提高企業經濟效益和核心競爭力。
對企業內部設立的符合主業發展方向和企業總體發展戰略要求，并具有較強競爭力的下屬企業，可通過無償劃轉、產權轉讓等方式提升其管理層級。
對經營業務雷同、存在不必要競爭的下屬企業，可通過合并等方式重組整合，調整組織結構，推進所屬企業的專業化，實現規模效益。
對所屬企業中的非主業企業以及經營狀況較差、負債率高、投資回報低的主業企業，可通過無償劃轉、改制、出售、轉讓、解散或實施破產等方式清理或退出。因債務、擔保等原因難以注銷的，可先歇業，避免產生更大的資產損失。
2、鼓勵各公司之間進行資產重組。公司非主業資產符合其他公司主業發展需要的，雙方可協商，通過收購、資產（股權）置換、互相持股、無償劃轉等方式進行重組，并按照有關規定履行審批程序。
3、重組構建經營架構。具備條件的公司，要按母子公司架構分類經營、分賬管理、分別融資，并形成以資本為紐帶的產權關系。不具備母子公司架構條件的企業，應按照“集中管理、統一使用、突出重點”的原則運營資產，強化管理，明確責任。
（四）加強資產轉化工作
進一步加強非經營性資產向經營性資產轉化工作，逐步將行政事業經營性資產和各項目建設中形成的具備經營條件的資產轉化為經營性資產，并按照行業分類和企業主業不同，及時劃轉給相關資產經營公司，充分發揮經營性資產的效益功能；加大無形資產轉化為經營性資產工作力度，發揮無形資產的功能效應。
六、建立和完善國有資產監管體系
（一）構建符合我市實際的國有資產運營和監管體系
為充分發揮城投公司兩個“核心主體”的作用，擬將新組建公司和完成資源整合后的城市交通投資建設有限公司、市公共交通有限責任公司、供水（集團）有限責任公司、房地產集團有限公司4戶企業的全部國有資產（股權）納入城投公司并帳管理，并由市國資委直接監管。逐步構建符合我市實際的兩級（市國資委-國有資產營運平臺及投融資平臺）國資監管體系。
上述企業的干部管理權限，按照寧發[]18號文的相關規定執行。
（二）明確職能分工，確保職責到位
按照社會管理職能與國有資產出資人職能分開的原則，明確市國資委與市政府相關行業管理部門的職責分工。市政府行業管理部門按照工作職能，對本行業的各類所有制企業進行統一管理，主要管理職能是：制定相關法規規章、產業政策、行業發展規劃和基礎設施建設規劃；制定公共產品生產和服務的標準規范，制定城市公用行業的市場規則；加強市場監管，包括市場準入與退出的監管、價格監管、產品與服務質量監管、運行安全監管、網絡監管和競爭秩序監管；負責基礎設施建設投資及政策性虧損的財政補貼。市國資委作為所監管企業國有資產出資人，按照《企業國有資產法》行使資產收益、參與重大決策和選擇管理者等職能，確保出資人職責到位，同時不承擔政府的社會管理職能，不直接干預企業的生產經營活動。
（三）逐步實施國有資本經營預算制度
建立國有資本經營預算制度，是完善投融資體制改革的客觀需要，是國資委有效履行出資人職責的必要手段，也是促進投融資平臺健康穩定發展的重要舉措。市國資委要積極進行探索，明確國有資本經營預算功能定位，增強政府宏觀調控能力，推動國有資本的有序流動和調整。一是強化國有資本經營預算的規劃功能。要根據既定的產業規劃和產業項目安排，統籌安排預算資金，提高資金使用的計劃性和完成目標的預見性，化解財務風險，實現資源配置最優化和投資收益最大化；二是強化國有資本經營預算的集聚功能。加強國有資產收益管理，落實國有資產收益指標和經營責任，建立健全國有資產經營收益管理制度和具體實施細則，嚴格執行國有資產經營收益收繳和支出各項規定。建立和完善預算編制程序，嚴格預算執行，強化決算審計，通過經常性的預算檢查和專項審計，控制資金流向，提高營運效率；三是強化國有資本經營預算的激勵功能。合理確定國有資本經營預算目標和收益收繳指標，充分調動國資委和企業兩個方面的積極性，采取有效的激勵措施，出臺切實可行的工資獎金等國有資本經營預算費用控制標準，在完成預算目標的同時，激發企業經營者的工作熱情和潛能，實現其合理的經濟利益。在強化國有資本經營預算功能的基礎上，還要積極探索其與公共預算的有效銜接形式，真正建立權責利相統一，運轉協調，行之有效的國有資本經營預算管理體系。
（四）建立有效的激勵約束機制
建立以經營業績考核和年薪制為主體的激勵約束機制，對企業負責人進行有效管理。建立國有資產保值增值指標考核和經營業績評價指標體系，重視對企業盈利能力、創新能力等方面的考核，充分考慮企業承擔政策性、公益性項目的因素，準確、客觀、科學地對經營者業績作出評價，確保考核評價落到實處。
積極探索年薪制的有效實現形式，將短期激勵與長期激勵、報酬激勵與所有權激勵、物質激勵與精神獎勵結合起來，使企業領導人的長期行為和利益與企業所有者利益休戚相關，引導其不但關心企業的現在，更關心企業的未來，建立企業領導班子團結干事、激情干事、踏實干事的體制、機制。
（五）加強人才隊伍建設
全面實施人才強企戰略，從增強企業核心競爭力的需要出發，培養、引進和儲備具備行業技術前沿水平，具有科學決策能力、駕馭全局能力、開拓創新能力，具備戰略眼光與經營管理水準的企業家以及懂資產、資本、資源、金融、經營的各類專業技術人才。企業可通過績效考核和年薪、特殊獎勵等激勵辦法，充分調動高端人才的積極性，發揮好特殊人才的作用。
（六）加強國資委自身建設，提高依法履行出資人職責的能力和水平
市國資委要加強機關干部隊伍建設，深入學習實踐科學發展觀，努力把握科學發展的規律、國有資產監管的規律、企業發展的規律和經濟運行的規律，全面提高依法履行出資人職責的能力和水平。建立健全內部機構設置、職權劃分，努力形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的運作機制。建立健全企業產權登記、資產評估、產權交易、企業領導人員管理和監察等各項基礎管理制度，嚴格規范行權履責程序，重視加強國資委行權履責中的法律風險防范。積極探索國有資本運作方式，加強資源、資本、資產和資金統籌運作，努力推進資源、資產資本化。指導企業加強內部科學管理與決策，完善企業法人治理結構，形成企業內部有效的監督制衡機制。增強全局意識，強化服務意識，以服務促監管，以監管促發展，確保國有資產保值增值，推動我市經濟社會又好又快發展。
建立和完善國資監管體系，是一項長期、復雜的工作任務。政府有關部門要適應市場經濟發展的規律，提高依法管理經濟和服務企業的能力，確保國有企業改革發展目標的實現。為切實加強對國資監管體系建設工作的組織領導，擬成立市國資監管體系建設協調領導小組，由市政府分管副市長擔任組長，國資委、財政局主要領導為副組長，發改委、建委、規劃局、國土局、文廣局、體育局、旅游局、房產局、交通局、水利局、城管局、林業局等部門主要領導為成員；協調領導小組辦公室設在市國資委，具體負責日常工作。
