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“人類政治文明發展的歷史，實際上就是一部公權力運行方式不斷文明化的歷史”。而強化對公權力的監督與制約則是引導其邁向民主、文明的必由之路。行政執法權作為廣泛滲透社會生活各個層面的行政權，具有天然的擴張性，在實踐中亦可能出現有法不依、執法不當、適法錯誤、違法侵權、蔑法失職等現象。因而，必須受到相應的監督與制約，充分發揮檢察機關對行政執法活動的監督作用，不僅有利于保障法律的正確實施，維護法制統一與法律尊嚴，且更能彰顯出法律監督的原本意涵。恰如孟德斯鳩的經典名句所言，一切有權力的人都易濫用權力，直到有界限的地方為止。也正因如此，在文明的政治環境中，不應存在不受控制的絕對權力。
一、檢察機關作為行政執法監督機關的應有意涵
(一)檢察機關是中國唯一的專門法律監督機關法律監督是中國特色檢察制度的標志。［2］不過，盡管法律監督已是中國法治建設中的常用術語，但學界對法律監督的理解卻有著不同的版本。有的文獻從“廣義”和“狹義”的角度分別闡述法律監督，認為“廣義的法律監督是泛指一切國家機關、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的檢察和督促，甚或檢查和指導。而狹義的法律監督則是專指國家檢察機關(有的指稱有關國家機關)依法定程序和法定權限對法的創制或實施的合法性所進行的檢查、監察、督促和指導?！笨梢?，“廣義”和“狹義”的解釋之間最大的不同體現在監督主體的范圍上，因而，也有學者提出“法律監督權力一元化和法律監督權利多元化”的觀點，并主張堅持法律監督權力的一元論。［5］有學者將法律監督視為檢察機關的監督，也即只有檢察機關的監督才能定義為法律監督，并認為“法律監督只有以權力為基礎，才能賦予其有效性，才能真正發揮法律監督的作用?！保?］在此，尚且不究法律監督權到底應為檢察機關獨有或者應為更廣泛的主體享有，但必須明確一點:檢察機關是中國唯一專門的法律監督機關，檢察機關作為專門的法律監督機關，在確保法律的正確實施，維護法制統一與法律尊嚴時有著明顯的優勢。其一，檢察機關是唯一由《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規定的法律監督機關，當然這一規定并不排斥其他主體參與法律監督，因為當“監督”作為一種普遍的權利享有時是不應受到限制的，但是法律明確規定將檢察機關作為國家的法律監督機關，那么就意味著這種監督不同于作為“權利”來理解的監督，這種監督的職責性更強。其二，檢察機關履職的主動性和應為性乃至權力與責任的對應性與其他社會監督主體行使監督權利時的隨意性與選擇性乃至權利與責任的分離性截然不同，前者突出監督主體履職的專門性、主動性、必然性及嚴肅性，后者則更突出自發任意性。顯然，前者更能凸顯法律監督的法定效力，對于監督和約束行政執法活動中的違法或失職行為更具威懾力。其三，檢察機關開展行政執法監督時有著更大的制度優越性，它不僅是專門主體，有著專門的履職程序、手段，并會產生特定的效果，并且其配備專職化的工作人員，具備專業化的法律知識體系，精通開展監督的相關業務。這種專門的法律監督機關能夠更好地對行政執法活動進行深入和全面的監督及評價，主張法律監督主體的專門性，能夠促進法律監督主體與其承擔的監督職責的專業性有效結合。因為“在權力運行的過程中，特別是對法律的統一實施和執行，必然需要一個專門的法律監督機關，履行監督制約、制衡職能，以防止權力腐敗，保證其正常的運行。”
(二)控權護民是檢察機關對行政執法開展法律監督的應然目的行政執法權本身具有腐蝕性，如若不受制約，必然會有被濫用的可能?，F實中不乏存在行政執法行為失范的現象，如行政執法主體“以言代法、以權壓法”或者實施了超越法定職權的行為;行政執法主體出于個人偏私惡意執法，隨意行使自由裁量權;甚或行政執法主體錯誤適用法律導致行政相對人權益受損等。也因為如此，行政執法權的行使必然需要一項足以與之形成制衡的力量對其進行監督與約束，而檢察機關對行政執法開展的法律監督正是這樣一種制約意義上的行政執法監督，并且這種制約意義上的行政執法監督指向的是政治民主、行政合法以及國家、集體乃至公民個人合法權益獲得保護。盡管執法和守法都是法律監督的對象，但相對于執法來說，守法更強調義務性，而執法則不僅僅是一種義務，更是一種權力。何況掌控行政執法權的行政機關及其工作人員并非都是天使，行政權的公定力和優益性決定了行政相對方的弱勢地位。因而，控權護民是檢察機關對行政執法開展法律監督的應然目的，是由行政執法權的侵權可能性所決定了的。其次，行政執法主體理應是法律監督的重點對象，因為擁有公權力的國家機關及其公職人員濫用權力才是對民主和法治的最大威脅和最大破壞，并且權力的普遍影響力更是強化了惡意行使權力的負面結果，因而，法律監督應更多地側重對權力擁有者和行使者濫用權力進行防范，如此，才能更好地保護公共福祉。
(三)十八屆四中全會《決定》賦予檢察機關法律監督之新責黨的十八屆四中全會《決定》強調檢察機關作為國家法律監督機關，應以高度的政治責任感投入到法治建設當中去，切實擔負起實踐者、推動者的角色和責任?！稕Q定》從多角度對規范公權力和制約公權力做出了詳細規定。其中就包括“努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效?！睆娬{要推進法治建設，必須以約束和規范公權力運行為重點，檢察機關要積極回應群眾對限制、規范和制約權力及保護自身權利的期待，更加注重對行政執法活動的監督，指出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！薄稕Q定》中關于檢察機關法律監督的表述既賦予了檢察機關監督行政機關之新的履職要求，也為檢察機關開展行政行為檢察監督充裕了政治基礎。其一，《決定》中指明對行政活動進行監督屬于檢察機關的職責，應該主動而為。其二，《決定》中強調不僅要加強檢察機關對公權力行使的監督，更著重強調對行政執法活動的監督。其三，檢察機關對行政行為開展法律監督，既包括違法行政行為，也包括不作為行為。反映到行政執法活動中，則體現為檢察機關既要監督行政機關違法執法行為，也要監督行政機關故意懈怠執法的行為。其四，檢察機關對行政執法行為開展法律監督可涵蓋行政行為全過程，而不局限于事后監督。且檢察機關對行政執法行為的監督表現為督促行政執法機關糾正違法?！稕Q定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，但并未明確是否該向行政公益訴訟延伸，不過，檢察機關這項新的法律職能的發展成熟必定能夠為行政公益訴訟的發展提供參考。
二、檢察機關對行政執法開展法律監督的現實瓶頸
(一)對行政執法開展法律監督的法律依據不充分目前我國憲法、法律、行政法規中都有內容涉及到檢察機關法律監督，其中，《憲法》和《人民檢察院組織法》中明確規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！睙o疑明確了人民檢察院作為國家專門法律監督機關的特殊地位，也意味著承擔專門的法律監督職能的檢察機關有權對法律實施的各領域實施監督，自然也包括對行政機關執法活動的監督?！吨伟补芾硖幜P法》中規定公安機關及人民警察辦理治安案件時不嚴格執法或存在違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向檢察機關檢舉，而檢察機關應當依據職責及時處理，但具體如何處理卻并未予以進一步明示，同時也表明檢察機關對行政執法的這一監督是被動的。在我國《刑法》和《刑事訴訟法》中也能為檢察機關對行政執法開展監督找到依據，即當行政執法人員的違法行為構成犯罪時，檢察機關可依法追究其瀆職的刑事責任。此外，國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中第十四條規定行政機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受檢察機關的監督。最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中也明確了檢察機關在發現行政機關對構成犯罪的案件不移送時有權進行監督，提出檢察意見。以上這些法律文本皆可作為檢察機關對行政執法活動開展法律監督的直接依據，但遺憾的是現有法律法規中的有關規定要么不夠具體，缺乏可操作性;要么責任不明確，缺乏責任性;要么監督方式單一甚或乏力，缺乏制約力;要么限于事后監督，缺乏時效性。總的來看，涉及到檢察機關法律監督的法律法規對于檢察機關的監督工作大都是只言片語，因而欠缺可操作性，致使檢察機關的法律監督工作在現實中往往被架空或被虛化。
(二)對行政執法開展法律監督的方式單一乏力檢察機關對行政執法活動的法律監督主要存在以下幾種方式:一是于行政訴訟中，通過監督行政訴訟審判行為的同時，間接實現對行政機關執法活動的監督。修改后的《行政訴訟法》第十一條、第九十條不僅明確了檢察機關可對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定進行法律監督，還增設了檢察機關開展法律監督的具體方式，即地方各級人民檢察可選擇向同級人民法院提出檢察建議，也可選擇提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。并明文規定“地方各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”這種變動無疑賦予了檢察機關開展法律監督時更大的靈活性，但這畢竟是一種間接監督，而非檢察機關直接對行政執法活動進行監督，因而這種監督方式是被動和滯后的。二是于刑事訴訟中，通過偵查和起訴相結合的方式來實現對行政執法行為的監督。三是通過督促行政機關移送涉嫌犯罪案件的方式對行政執法案件進行監督。不過，這兩種監督均為事后監督，缺乏及時矯正違法，預防違法的價值功能。更何況，由于《行政處罰法》中并未明確檢察機關的法律監督地位以及檢察機關開展法律監督的具體方式，因而是否督促行政執法機關移送涉嫌犯罪案件取決于檢察機關的主動性以及行政執法機關的配合意愿，如此，難以杜絕行政執法領域“有案不移，以罰代刑”的問題。［8］四是通過提出檢察建議的方式來進行監督，但建議的效力是有待商榷的，因為建議本身并不具有要求對方執行的強制力。因為檢察機關可以通過檢察建議履行其法律監督的職責，但卻不能完全替代行政機關作出行政處理決定，因而檢察建議僅適合用作參考。但檢察機關作為國家唯一專門的法律監督機關，其在開展法律監督工作時行使的是憲法賦予的檢察權，這一權力的行使必須有與之配套的強有力的法律手段來確保實效。而檢察建議顯然沒有強有力的法律手段來確保其被采納或尊重，因而不免在實踐中陷于尷尬境地，有損檢察機關的監督威信。五是通過發出糾正違法通知的方式進行監督。亦即檢察機關認為行政機關實施了損害國家和社會公共利益的違法行政行為時，通過及時向行政機關發出書面通知，要求其在規定期限內予以糾正。但這種方式與檢察建議存在相似的弊端，因為通知的效力尚無定論。
(三)對行政執法開展法律監督的獨立性未獲保障“獨立、廉正和稱職都是一個要厲行法治的司法制度的標志。”［9］盡管憲法明確規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”十八屆四中全會《決定》中也強調“各級黨政機關和領導干部要支持檢察院依法獨立公正行使職權?！钡珜嵢坏姆ㄖ螌嵺`與應然的法規文本之間往往存在差距。一直以來，地方人民政府對同級檢察機關人事權和財政權的事實掌控，致使法律地位并不低于同級人民政府的檢察機關在行使檢察權時其影響力不僅弱于行政權，而且實際的政治地位也低于同級人民政府甚至遜色于政府的某個組成部門。除了人事權和財政權，行政機關的人員隊伍乃至其所掌握的資源都是檢察機關所不能媲美的，因而檢察機關在對行政執法開展法律監督工作時往往居于博弈的劣勢。故而也就出現了一種失衡的局面:一方面，行政執法活動潛在的侵權和尋租性決定了現實中的確需要強有力的監督來確保執法權的正確行使，如工商、物價、煙草、質監等等行政單位的執法權幾乎涵蓋了人民日常生活的各個方面，執法活動的社會影響力不言而喻，但“野蠻執法”與“怠于執法”現象并不鮮見，激發了各種社會矛盾。而另一方面，檢察機關在試圖對行政執法機關的龐雜執法活動進行監督時，客觀上卻存在著力量薄弱，受制于人，獨立性不足以及資源匱乏的問題?？偟膩碚f，不論是檢察機關對行政執法開展法律監督法律依據不足的問題，還是監督方式單一乏力的問題，抑或檢察機關獨立性未獲保障的問題，當然還包括檢察機關自身可能存在的積極性不高，信息流通障礙或專業能力不足等問題都致使檢察機關這一唯一的專門法律監督機關在履行職責時遭受桎梏。不過，造成行政執法法律監督諸多瓶頸的一個極為關鍵的原因是現有制度設計不合理，難以確保檢察機關法律監督的權威性和實效性。如現有法律在規定檢察機關的法律監督權時沒有設定被監督者接受監督的義務以及違反該種義務可能引起的法律后果;而《人民檢察院組織法》雖然規定檢察機關發現行政機關違法時可通知其予以糾正，但是同樣未規定行政機關在接到相關糾正違法通知后應如何行動。因而，制度缺陷是致使檢察機關對行政執法活動開展法律監督效果不理想的重要原因。
三、檢察機關對行政執法開展法律監督的制度設計
(一)明確檢察機關開展行政執法監督的范圍如前所述，控制權力是檢察機關對行政執法活動開展法律監督的應然目的，因為“法治的精髓就是制約和監督國家行政機關及其工作人員”［10］。所以，檢察機關的監督重點應放在避免行政執法權濫用上，且應發揮檢察機關主動監督的特點。但同時，需避免檢察機關妨礙行政執法機關在應對紛繁復雜的社會管理事務時的能動性與自主性，畢竟行政執法權的專業性和技術性以及為確保行政執法實效所需的獨立性決定了檢察機關應當給予行政執法機關之必要的尊重。因此，就需要為檢察機關行政執法監督框定范圍，對于涉及國家利益、公共利益乃至公民切身利益的行政執法活動無疑應確定為法律監督的重點對象，如涉及國家利益、社會公共利益的行政許可行為;社會影響較大涉及公民人身權和財產權的行政強制行為;嚴重侵犯公民人身權和財產權不屬于行政訴訟受案范圍的行政執法行為;對行政執法中發現涉嫌犯罪案件應當移送而不移送的行為。［11］依據十八屆四中全會《決定》的規定，除以上提到的四類行為外，檢察機關對行政執法開展法律監督還應當包括行政機關故意懈怠執法的行為，因為執法機關不作為同樣可能對國家及社會公共利益造成重大影響。在明確行政執法監督范圍的基礎上，側重從三個方面對行政執法活動開展法律監督:一是監督執法主體的身份是否合法以及執法主體所采取的具體執法行為是否在其法定職責內;二是監督行政執法的內容與依據，確定行政執法主體賦予權利和撤銷權利的行為，設定或免除義務的行為是否適當且合法;三是監督行政執法是否遵循了法律規定應嚴格遵守的程序。
(二)完善檢察機關開展行政執法監督的途徑現有法律對檢察機關開展行政執法監督的規定過于抽象且缺乏相應的配套措施是致使檢察機關監督手段乏力的重要原因，因而積極探索并完善行政執法活動監督的途徑和方式，為檢察機關法律監督提供明確具體的法律依據，如適用條件、對象、步驟以及配套措施等等，即是賦予了檢察機關更好地履行監督職責的先決條件。就督促行政機關移送涉嫌犯罪案件而言，盡管檢察機關可以通過此種方式對行政執法案件進行監督，但前提是檢察機關必須有效獲取到相關的執法信息，亦即需要暢通檢察機關與行政執法機關之間的信息溝通，應“著眼于兩者銜接的程序機制，建立和完善涉嫌犯罪案件的移送、受理與處理機制，證據收集與轉換制度以及相配套的信息交流機制、聯席會議機制和提前介入制度。”［12］就檢察建議而言，需進一步明確檢察建議的法律效力及使用范圍，由于檢察建議不帶有強制性，因此更適宜于行政執法行為損害公共利益或弱勢群體利益程度較輕的情形，或者針對可以彌補損失的情形以建議的方式督促行政執法主體糾正或停止違法行為，或者針對行政執法中存在的漏洞，給與行政執法主體相應的完善建議，并且行政執法機關收到《檢察建議書》后需在一定時限內答復檢察院。就糾正違法通知而言，其可適用于行政執法機關明顯違法，后果較為嚴重的情形，如主要證據明顯不足、適法錯誤、超越職權、違反法定程序或濫用職權等情形，并且應對執法機關到期未予回復的情形做出具體處理規定，提升執法機關對《糾正違法通知書》的重視程度。就督促執法機關履行職責而言，其主要適用于執法機關怠于執法及疏于職守的情形，但這種監督方式需要與其他監督方式相結合以強化其督促作用，譬如可考慮將督促執法作為提起行政公益訴訟的前置步驟。雖然目前尚未建立起行政公益訴訟制度，但十八屆四中全會已提出要積極探索公益訴訟制度，這必將為建立行政公益訴訟制度鋪設道路。而要強化檢察機關的法律監督職能，那么逐步探索建立檢察機關提起行政公益訴訟制度亦將是今后法治道路中不可回避的問題。
(三)強化檢察機關開展行政執法監督的獨立性十八屆四中會全會《決定》中指出“各級黨政機關和領導干部要支持檢察院依法獨立公正行使職權。”重申了檢察機關獨立行使職權的重要性也就是說應強化檢察機關的獨立性以提升行政執法檢察監督的制約力。但是獨立性的強化并非簡單地將檢察機關人事權和財政權從地方政府獨立開來，因為理想的獨立需要多方努力才能實現。一方面，檢察機關應堅決抵制一切妨礙檢察監督的不正當干預，但另一方面，檢察機關也應以公正與高效的履職面貌樹立自身權威。也就是說，在賦予檢察機關開展行政執法監督更多獨立性的同時，強化檢察機關的責任感以及使命感，加強對法律監督的監督，以督促檢察機關積極履職。而人大作為檢察機關的領導機關和監督機關，應積極維護檢察機關的獨立性，在人大行使監督職能時避免對檢察機關橫加干涉，加強并改善人大對檢察機關的領導與監督，使其對檢察機關依法積極開展法律監督工作形成必要的壓力，同時給與必要的支持。此外，應改變檢察機關人、財、物受制于人民政府的現狀，適當強化上級檢察機關在決定檢察長人選中的作用，逐步降低檢察機關對地方財政供給的依賴，將中央財政作為檢察機關的主要經費來源，并以具有約束力的規范性文件將檢察機關的經費供給體制予以確立。
(四)營建檢察機關開展行政執法監督的保障體系1.完善法律法規，強化檢察機關監督行政執法活動的權威性。盡管毫無疑問，檢察機關是國家的專門法律監督機關，但是《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等相關法律法規中并未明確規定檢察機關有權對行政執法活動實施法律監督，與此形成鮮明對比的是在《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》中卻分別規定了檢察機關有權對行政訴訟和刑事訴訟實施監督，并同時規定了檢察機關對訴訟活動實施監督的具體步驟。這對于檢察機關開展行政執法監督工作來說不能不視為一種缺憾，因而有必要在相關法律中逐一明確檢察機關對行政執法實施監督時所享有的權利，如對行政處罰享有知情權，對行政處罰案卷材料享有調取權等。不僅如此，還應同時設定被監督者接受監督的義務以及違反此種義務所應面對的法律后果，如通報或向組織人事部門制發檢察建議等，對違反義務人造成一定的負面影響以督促其接受和配合監督。2.建立行政執法信息共享與通報制度。依據四中全會《決定》中的指示，檢察機關既要監督行政機關違法執法行為，也要監督行政機關故意懈怠執法的行為，并且法律監督可涵蓋行政行為全過程，而不局限于事后監督，也就是說檢察機關需對行政執法活動進行全面監督，而實施全面監督的前提是檢察機關必須獲取到相關的執法信息，故此，應建立行政執法信息通報與核查制度。暢通行政執法程序材料的移交，建立檢察機關與行政執法機關之間的執法信息共享平臺，使得檢察機關得以定期或者不定期地了解和掌握行政執法情況。此外，應建立信息通報制度:一方面，行政執法主體應主動通報可能涉及國家利益和公共利益的執法情況，以便于檢察機關及時充分地掌握執法信息。另一方面，檢察機關應及時向行政執法機關及其上級主管部門乃至其他具有行政監督權的機構、部門通報行政執法法律監督的情況，共同協商與化解行政執法過程中可能遇到的難題。3.構建溝通協調機制，形成監督合力。由于現有法律法規中并未明確規定行政執法機關必須接受或采納檢察機關發出的檢察建議或糾正違法通知，因而，在實踐中，往往會出現檢察機關實施監督后，卻沒有收到行政執法機關的任何反饋信息，這相當于間接否定了法律監督的效果，故此，應當構建相應的溝通協調機制，以形成對行政執法機關的監督合力。一是應在檢察機關與行政執法機關之間建立溝通協調機制，督促行政執法機關在一定的時限內對是否采納檢察建議給予答復。二是應強化檢察機關與紀檢監察機關的溝通協作。對于行政執法機關在接到糾正違法通知后拒不矯正違法行為的情形，檢察機關可建議紀檢監察機關對行政執法機關忽視法律監督的行為做出處理。三是應加強檢察機關與組織人事部門的溝通協作。對于濫用行政執法權或者怠于執法的人員，檢察機關可以檢察建議的形式向組織人事部門建議不予提拔或者暫緩任用。盡管檢察機關應當在監督行政執法活動的過程發揮著舉足輕重的作用，但是唯有加強檢察機關與各部門間的協調配合，才能形成一個良性的權力互動與制衡機制。
作者：許中緣 顏克云 單位：中南大學法學院