反壟斷行政執法體制探討范文

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在中國頒布《反壟斷法》而構建反壟斷行政執法體制時，地方反壟斷行政執法體制應如何構建的問題雖有人提及，但未得到重視，也未引起深入討論。當前，因上海市相關部門同時《經營者集中反壟斷審查工作辦法》、《反價格壟斷工作辦法》和《反壟斷協議、濫用市場支配地位和行政壟斷執法工作辦法》（以下統稱：“三個《工作辦法》”），①中國應如何構建地方反壟斷行政執法體制的問題又一次浮出水面。從現實情況來看，《反壟斷法》在中國各地的執行已有一些確定的做法，但這些做法是否符合《反壟斷法》的立法意圖，是否符合公正、效率、透明、制衡等體制運行的原則，還值得探討。

一、中國地方反壟斷行政執法體制的背景———中央反壟斷行政執法架構

要探討中國地方反壟斷行政執法體制問題，離不開中央反壟斷行政執法架構這一背景。伴隨《反壟斷法》的頒布和施行，中國圍繞反壟斷法的執行構建了一個獨特的中央行政執法架構。該架構的運行遵循政策統一、事權分散、分門別類、各司其職的原則。當前，中國為反壟斷行政執法搭起的中央體系架構見圖1。從應然角度論，在此架構中，首先，國務院反壟斷委員會屬于架構的頂層設計，其本身雖不具有執法功能，卻負有制定國家總體競爭政策和協調國務院各反壟斷執法機構的職責，以此確保在政策層面上中國反壟斷行政執法的統一性，因此，中國反壟斷行政執法的政策是統一的；其次，中國反壟斷行政執法主要通過商務部、國家發改委和國家工商總局三大機構（統稱“國務院反壟斷執法機構”）實施，它們雖然執行同一部法律，但它們本身卻各有職責、平起平坐、互不隸屬，因此，中國反壟斷行政執法的事權是分散的；再次，在國務院的“三定方案”中，《反壟斷法》所規制的行為被切割成三塊，分別由三個執法機構承擔，其中，商務部負責規制經營者集中，國家發改委負責規制價格壟斷，國家工商總局負責規制協議壟斷、濫用市場支配地位和行政壟斷。因此可以說，中國反壟斷行政執法的事權是按照“分門別類、各司其職”的原則實施的?；仡櫋斗磯艛喾ā奉C布之初，就中國應當建立何種模式的反壟斷行政執法架構，社會各界有多種建言。坦白地說，在各種建言中，現行架構并不占有優勢②。

但現行架構確有值得肯定的地方。首先，現行架構設計在理論上是圓滿的，能夠滿足《反壟斷法》執法的需要。按此設計，《反壟斷法》規制的所有方面均被置于確定的管轄之下，無有遺漏；更精巧之處在于，《反壟斷法》規制的所有方面被按照其性質劃分，分別置于不同的機構管轄之下，這些機構的執法功能與其市場管理功能無縫對接，并通過虛設一個位階更高的委員會進行政策統一協調。其次，現行架構因其對現有中央行政機構沖擊不大而更易于為體制所接受，同時也能夠較好地傳承過往執法的經驗。應該說，除了小小的調整，現行架構是對傳統行政管理架構的復制，機構還是原來的機構，職能還是原來的職能，只是有了新的名義———反壟斷。然而，就比較法角度論，中國《反壟斷法》實施的行政執法架構很有些標新立異之處。首先，中國授予更多機構反壟斷專門職責。在現行架構下，中國《反壟斷法》所規定的專門職責被授予三個互不隸屬的機構，相比較其他國家的機構設置，中國的反壟斷專門機構更多。迄今為止，除美國等少數國家外，其他建立反壟斷實施體制的國家或地區均將反壟斷行政執法職責授予一個單一的機構，如德國的聯邦反壟斷局（Bundeskartellamt，隸屬于聯邦經濟勞動部）、英國的競爭和市場局（CompetitionandMarketsAuthority，隸屬于英國商業創新和技能部）、歐盟的歐盟委員會（EuropeanCommission）、日本的公平貿易委員會（FairTradeCommission）、韓國的公平貿易委員會（FairTradeCommission）、加拿大的競爭局（CompetitionBureau）、香港的競爭委員會（CompetitionCommission）、澳大利亞的競爭和消費者委員會（CompetitionandConsumerCommission）、南非的競爭委員會（CompetitionCommission）、東南部非洲共同市場的競爭委員會（CompetitionCommission）等。③其次，中國在反壟斷專門機構間作明確的職責分工。國家在設置反壟斷專門機構的同時，將《反壟斷法》所規范的各項職責切割為三個部分，分別由三個機構專屬管轄。其中，商務部管轄經營者集中，國家發改委管轄價格壟斷，國家工商總局管轄除涉及價格壟斷以外的協議壟斷、濫用市場支配地位和行政壟斷。如此布局在國際上獨一無二。放眼全球，將反壟斷行政執法的專門職責賦予多個機構的國家實踐不只有中國，但其他國家或地區的實踐均不涉及對反壟斷專門職責進行切割和分配。以美國為例，根據美國反托拉斯法的指定和創設，司法部和聯邦貿易委員會均為美國反托拉斯執法專門機構，其中，司法部執行《謝爾曼法》和《克萊頓法》等，聯邦貿易委員會執行《聯邦貿易委員會法》和《克萊頓法》等；長期的實踐證明，除司法部專屬執行《謝爾曼法》中涉及刑事責任的條款外，④這兩大機構在反托拉斯的專門職責上并無分工，它們均可以管轄反托拉斯法所規范的所有行為。

標新立異也是創新，但可能正因為事涉創新，就需要思考更多的方面以減少負面作用。例如，我國《反壟斷法》所規范的各種行為之間是否有清晰的邊界，以至于可以將其明確的切割并置于不同機構的專屬管轄之下？又如，三大中央反壟斷專門機構是否能夠分享其掌握的執法信息和市場信息，或者換個角度說，如果市場主體面對一個執法機構的執法已經提交了相關信息，其面對另一個執法機構執法是否還要提交相同的信息？再如，三大中央執法機構各有市場管理的職責，其中是否形成各自的市場利益，三大執法機構的市場利益與其執法利益是否一致，是否可能不一致，當兩種利益沖突時如何處置？這些問題無一不與體制、機制設置的公正、效率相關。當然，由于本文重點不在論述中央反壟斷行政執法體制，故對這些問題不展開論述。但不能回避的一個問題是，這些標新立異之處對于中國的地方反壟斷行政執法體制建設有重大影響。

二、地方反壟斷行政執法的授權模式和派出模式

如果要就現行法尋找中國創設地方反壟斷行政執法體制的淵源，應當溯及《反壟斷法》第10條第2款。該款規定：“國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規定負責有關反壟斷執法工作?！惫P者以為該款有兩個關鍵詞，即“工作需要”和“授權”。這里需要著重明確的一點是，“工作需要”和“授權”的主體是國務院反壟斷執法機構，而不是法律本身，也不是省、自治區、直轄市人民政府相應的機構。

進而稍加比較分析就不難發現，圍繞地方行政執法體制建設，反壟斷領域與其他領域有很大不同。以反不正當競爭領域所涉行政執法為例，我國《反不正當競爭法》為各地方執法提供了堅實的法律基礎，該法第3條規定，各級人民政府應當采取措施，制止不正當競爭行為，為公平競爭創造良好的環境和條件。縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監督檢查；法律、行政法規規定由其他部門監督檢查的，依照其規定。再以價格違法領域所涉行政執法為例，我國《價格法》第5條同樣為各地方執法提供了堅實的法律基礎，它規定，縣級以上地方各級人民政府價格主管部門負責本行政區域內的價格工作?？h級以上地方各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的價格工作。比較上述法律規定，⑤可以看出諸多不同。其一，最大的不同在于，依據《反不正當競爭法》和《價格法》，相關的執法是地方政府的法定權力，即地方執法的權力來源于法律規定本身；而依據《反壟斷法》，相關的執法并非地方政府的法定權力，即地方執法的權力來源于國務院反壟斷執法機構的授權。其二，在《反不正當競爭法》和《價格法》體制下，地方政府的執法權力具有相當的獨立性，如此就有相對明確的地方政府執法機關和確定的管轄范圍；而在《反壟斷法》體制下，地方政府的執法權力是根據國務院反壟斷執法機構的工作需要而定的，如此狀態下，即使不說該權力毫無獨立性可言，最起碼也可以說它的獨立性是大打折扣的。其三，《反不正當競爭法》和《價格法》所賦予的地方執法權直達縣級以上人民政府及其相應機構；而《反壟斷法》所支持的地方執法，如果工作需要的話，只能到省、自治區、直轄市人民政府相應機構這一層級。上述不同還可以從中國其他與市場執法相關的領域中得到印證，如消費者權益保護、食品安全、藥品管理、安全生產、勞動者保護、環境保護等領域。⑥綜合分析，中國在幾乎所有與市場執法相關的領域均采用幾乎相同的模式，即同樣重視中央執法和地方執法，地方執法以行政區劃為單位，明確分配中央執法權限和地方執法權限，唯獨在反壟斷領域例外。筆者以為，前述《反壟斷法》第10條第2款的規定意在突出中央事權，即反壟斷執法屬于中央政府權限，且中央政府不與地方政府分享該權限。無論當前實踐是否符合這一立法意圖，這一立法意圖本身是有一定根據的。首先，突出反壟斷執法的中央權限與反壟斷法的性質以及其調整的內容相關。反壟斷法屬于政府干預市場經濟活動的法律，它以提高經濟效率、維護消費者權益等為目標，促進競爭、打擊壟斷；分析反壟斷法的各項規則，不難發現，它們調整的不僅是市場行為，更包括市場結構；維護國家市場的統一，消除地區間的分割，是反壟斷法肩負的重要職責。在此意義上，政府的立場、利益與其如何干預有重要關聯；中央執法相比較地方執法更有利于落實反壟斷法的職責。其次，正因為反壟斷執法需要國家從宏觀角度考慮競爭利益，故突出反壟斷執法的中央權限也是國際上的習慣做法。綜觀世界各國的立法和實踐，均將反壟斷設置為中央（聯邦）權限，且除非涉及純粹的地方事務，⑦中央不與地方分享此一權限。然而，一個不可回避的問題是，一個國家只設一個中央執法機構（該機構通常設在首都），如何顧及全國范圍，須知，有些壟斷影響雖然不是地方性的（僅指行政區），卻可能是區域性的（包含若干個行政區），這一問題在地域廣闊的國家表現得尤其突出。面對這一問題，如果包括中國實踐在內的話，有兩種解決模式。其一，授權模式，即中央反壟斷機構授權地方政府相應機構在地方執法。其二，派出模式，即中央反壟斷機構在地方設辦事處或辦公室，負責地方執法。這兩種模式表面相似，實質不同。

授權模式是將權力授予地方政府相應機構，其實質是地方政府在地方執法。派出模式是中央執法機構將其存在的物理空間伸展到地方，其實質是中央政府在地方執法。在此意義上，所謂地方反壟斷行政執法體制可以有兩種理解，其一是地方政府反壟斷行政執法體制，其二是中央反壟斷行政執法機構在地方執法的體制。根據前述對我國《反壟斷法》第10條第2款規定的分析，我國對地方政府反壟斷行政法體制的選擇是清晰的，即采用授權模式。這一模式的主要優點是可以借用地方政府既存的執法資源，也可以共享在其他領域執法的規律和經驗；然而，這一選擇與立法本意是否一致呢？值得一提的是，授權模式在國際上少有先例。綜觀世界各國的立法和實踐，或者不去明確國家反壟斷法的地方執行問題，或者采用派出模式建立地方反壟斷行政執法體制。當然，同樣采用派出模式，不同國家的做法也有差異。有些國家以行政區劃為單位派出機構，如澳大利亞。澳大利亞競爭和消費者委員會（ACCC）總部設在首都堪培拉，為方便其地方執法，ACCC在全國七個州（行政區劃）設有分支機構，即新南威爾士州辦公室、弗吉尼亞州辦公室、昆士蘭州辦公室、西澳大利亞州辦公室、南澳大利亞州辦公室、塔斯馬尼亞州辦公室、北領地辦公室。⑧也有一些國家打破國家行政區劃，將國家分為幾個大區并以大區為單位派出機構，如美國、日本。美國聯邦貿易委員會（FTC）總部設在華盛頓，為方便其地方執法，FTC將全國分為七個大區并設地區辦公室，即東中部地區（包括特拉華州等8個州）、中部地區（包括伊利諾斯州等11個州）、東北地區（包括康涅狄格州等10個州或領地）、西北地區（包括阿拉斯加州等6個州）、西部地區（包括亞利桑那州等7個州）、西南地區（包括阿肯色州等5個州）、東南地區（包括阿拉巴馬州等7個州）。

日本公平貿易委員會（JFTC）總部設在東京，為方便其地方執法，JFTC將全國分為五個大區并設地區辦公室，即北海道辦公室、東北辦公室、中部辦公室、近畿中國四國辦公室和九州辦公室。⑩授權模式也好，派出模式也好，不同的實踐代表了不同的選擇，這本身無可厚非；但不同的選擇自應有其支撐的理念，且應在反壟斷相關方面維持這種理念的一貫性。筆者以為，相比較而言，派出模式在體現理念一貫性上更優越，它以國家整體競爭利益為基礎，明白表達中央政府的競爭利益與地方政府的競爭利益存在差異性，將反壟斷執法設置為中央政府權限，同時按派出模式建立地方執法體制以體現中央政府權限；而授權模式雖也認同國家整體競爭利益的重要性以及中央政府的競爭利益與地方政府的競爭利益存在差異，但在授權之間已經模糊了其基本理念，授權后的執法更非嚴格意義上的中央政府執法，視授權方式不同，它甚至可能與中央政府執法完全無關。

三、國務院反壟斷執法機構的授權方式

“三個《工作辦法》”的重要性在于它以授權模式為根基，可能預示著授權模式下中國地方反壟斷執法體制的發展方向。在執法體制意義上，“三個《工作辦法》”分別明確了執法主體、執法權限、執法內容等。作為上海自由貿易試驗區（以下簡稱：“自貿試驗區”）體制創新的一個亮點是，根據這三個辦法各自的第3條，自貿試驗區管理委員會（以下簡稱：管委會）被賦予反壟斷行政執法權，雖然這個執法權并不完整，具有參與性質。問題的關鍵不在于此，問題的關鍵在于管委會的反壟斷行政執法權來源是什么。考查中國與反壟斷行政執法相關的法規，除“三個《工作辦法》”外，找不到其他的法律根據。簡言之，由于“三個《工作辦法》”屬于上海市政府相關部門的法律文件，管委會的反壟斷行政執法權實際來源于上海市政府相應機構的授權。那么，接下來需要明確和解決的問題是：上海市政府相應機構的反壟斷行政執法權是什么，其權力充分嗎？要回答這個問題，就不得不對國務院反壟斷執法機構在進行授權時的具體做法作一些羅列、歸類和分析。

自2008年國務院通過“三定方案”確定商務部、國家發改委和國家工商總局作為國務院反壟斷執法機構以來，為依法履行各自的職責，這三大中央執法機構分別制定了一系列行政規章。其中，商務部的行政規章主要有：《經營者集中申報辦法》（2009年11月21日商務部令第11號公布）；《經營者集中審查辦法》（2009年11月24日商務部令第12號公布）；《關于實施經營者集中資產或業務剝離的暫行規定》（2010年7月5日商務部公告第41號公布）；《關于評估經營者集中競爭影響的暫行規定》（2011年8月29日商務部公告第55號）；《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》（2011年12月30日商務部令第6號）；《關于經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》（2014年2月11日商務部公告第12號）等。國家發改委的行政規章主要有：《反價格壟斷規定》（2010年12月29日國家發展和改革委員會令第7號公布）；《反價格壟斷行政執法程序規定》（2010年12月29日國家發展和改革委員會令第8號公布）；《中華人民共和國價格行政執法證管理規定》（2010年8月31日國家發展和改革委員會印發）；《價格行政處罰程序規定》（2013年3月6日國家發展和改革委員會令第22號公布）；《價格行政處罰證據規定》（2013年4月9日發改價監[2013]716號）；《價格行政處罰案件審理審查規則》（2013年9月30日發改價監[2013]1950號）等。國家工商總局頒發的行政規章主要有：《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》（2010年12月31日國家工商行政管理總局令第53號公布）；《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》（2010年12月31日國家工商行政管理總局令第54號公布）；《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》（2010年12月31日國家工商行政管理總局令第55號公布）；《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》（2009年5月26日國家工商行政管理總局令第41號公布）；《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》（2009年5月26日國家工商行政管理總局令第42號公布）等。上述行政規章不僅明確了三大中央執法機構的管轄范圍、執法程序等，也基本決定了地方反壟斷行政執法實踐。如前所述，中國按授權模式構建地方反壟斷行政執法體制，且行使授權的主體是國務院反壟斷機構。

因此，如果三大中央執法機構在進行授權時有不同的做法，地方反壟斷行政執法實踐就會有所不同。綜合分析上述行政規章，三大中央執法機構的授權方式確有不同。其中，國家發改委的授權最為充分：依《反價格壟斷行政執法程序規定》第3條和第4條，國家發改委授權的省、自治區、直轄市發改委負責本行政區域內的反價格壟斷執法工作；對跨省、自治區、直轄市發生的價格壟斷案件，由國家發改委指定有關省、自治區、直轄市發改委進行查處，重大案件由國家發改委直接查處；對涉嫌價格壟斷行為，國家和各省、自治區、直轄市發改委均可在其法定權限內，委托下一級政府發改委實施調查，但調查應以委托機關名義進行，且不得再行委托。與國家發改委授權做法略有不同，依《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》第3條，國家工商總局的授權強調個案性質且不再向下授權：國家工商總局授權?。ㄗ灾螀^、直轄市）級工商局負責查處發生在本行政區域內的壟斷行為，或跨行政區域但主要行為地在本行政區域內的壟斷行為，或國家工商總局認為可以授權的其他壟斷行為；授權以個案形式進行，且被授權的省級工商局不得再次向下一級工商局授權。最大的不同出現在商務部系統：截至當前，在商務部為履行其反壟斷職責所的所有法律文件中絕口不提“授權”，凡涉及需要地方政府相應機構配合的事項，均以“委托”方式進行；另外，在涉及經營者集中反壟斷審查實踐方面，至今還少有商務部系統地方執法的痕跡。在三大中央執法機構不同的授權方式中，國家發改委和國家工商總局的做法比較接近，它們均通過法規明確授權并給予省級執法機構以確定的管轄范圍。但兩者的做法也有差異。其一，國家工商總局的授權強調以個案形式進行而國家發改委的授權并無此一限制。所謂以個案形式授權，意味著授權并非可以推定，即使壟斷行為發生在省級工商局管轄范圍內，省級工商局也必須履行申請授權手續后方能采取行動。換言之，國家工商總局法規中為省級工商局劃定的管轄范圍只是一種獲得授權申請資格的范圍，而非確定的執法范圍。其二，國家工商總局的授權明確到省級工商局為止而國家發改委的授權在級別要求上要寬松許多。當然，所謂寬松并非直接在授權上寬松，而是在授權之外輔之于“委托”，并通過委托將權力向下延伸。筆者分析，三大中央執法機構授權的方式之所以各有差異，可能與其管轄的事項以及其傳統工作模式有重要關聯。首先，國家發改委和國家工商總局管轄的事項有明顯的行為（價格壟斷行為、協議壟斷行為、濫用市場支配地位行為、行政壟斷行為）調整特征。這一特征會伴有如下考量：其一，行為的相關要素是行為人和行為地，這些要素存在于特定的物理空間，而這個空間主要是地方性的；其二，行為調整的前提是執法者要證明行為的存在，這需要進行耗費人力、物力的調查，這可能是中央執法機構單憑自己的力量難以勝任的。正因為如此，國家發改委和國家工商總局有明確的“工作需要”，其向下授權的愿望也就更強烈。而商務部管轄的事項有明顯的結構調整特征。這一特征決定了，商務部考慮問題的角度一定會超出地方的范圍，更多地從全國統一市場角度考慮競爭問題；另外，商務部主要是通過審查經營者主動提交的集中申報資料來進行結構調整的，并無太多的調查任務，或者說一紙公文就能夠解決調查問題。因此，商務部沒有或少有向下授權的“工作需要”。其次，三大中央執法機構授權方式的差異也與其傳統工作模式有關。如前所述，在中國頒布《反壟斷法》而建立反壟斷行政執法機制之前，分別依據《價格法》和《反不正當競爭法》，地方政府發改委系統和工商局系統就有法定的地方執法機制；又因為《價格法》和《反不正當競爭法》也具有一定的反壟斷意義，其中一些規定的執行與《反壟斷法》規定的執行并無多少差異，因此，傳統的地方執法機制必然會交織于其中，影響國家發改委和國家工商總局的授權方式。而商務部系統并無此種傳統工作模式，其現行授權方式也就有所區別。授權模式下不同的授權方式，導致中國地方反壟斷行政執法視不同方面而有差異，十分復雜。

四、地方反壟斷行政執法體制及其實踐

在現行授權模式及其授權方式下，地方政府設置對應執法機構是一個必然結果。因為，雖然根據工作需要授權或者委托未必進行，但授權或者委托的可能性始終存在，作為授權或者委托的承受方，地方政府必須時刻作好準備，首當其沖就是確定一個對應機構。觀察中國地方反壟斷行政執法體制，應聚焦于與中央三大執法機構對應的地方系統。事實上，中國各地方政府有著很高的反壟斷積極性，自國務院明確中央執法機構以來，與這些中央機構對應的各地方系統內部也都指定了專門部門對應相關執法工作。例如，各省級商務廳（委）均指定其內設的公平貿易局（處）負責經營者集中行為的調查及其他反壟斷相關工作；各省級發改委（物價局）均指定其內設的市場監督檢查局（處）查處價格壟斷行為；各省級工商局均指定其內設的經濟檢查處負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執法工作。除省級機構指定專門部門對應相關執法工作外，通常情況下，地級市甚至縣（市）一級也會指定專門部門對應相關執法工作。故與中央三大執法機構對接的地方反壟斷行政執法機構層層疊疊，有二、三層之多。這些被指定或確定的地方執法機構在實踐中表現出相當的積極性，截至當前，除與商務部對應的地方機構因商務部尚未有授權而沒有執法實踐外，其余與中央機構對應的地方機構均有較為突出的地方執法實踐。例如，自2010年公布《反價格壟斷規定》后，作為負責依法查處價格壟斷行為的國家發改委系統明顯加大了反價格壟斷的力度，調查、處理了一批價格壟斷大案，其中許多案件均授權地方執法機構查處，包括2011年“浙江富陽造紙行業協會組織實施價格壟斷案”（授權浙江省物價局查處）、2013年“上海黃鉑金飾品價格壟斷案”（授權上海物價局查處）等。

又如，作為負有更多反壟斷職責的國家工商總局充分發揮各地方執法機構的力量，打擊壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除競爭等行為，取得不俗成果；自2013年7月29日以來，國家工商總局相繼18個競爭執法公告，對涉嫌壟斷行為進行查處，其中除第14號公告查處“北京盛開體育發展有限公司涉嫌壟斷案”外，其余均屬授權地執法機關查處的案件，包括“江蘇連云港市建筑材料和建筑機械行業協會混凝土委員會組織本行業經營者從事壟斷協議案”（授權江蘇省工商局查處）、“江西泰和縣華維液化石油氣經營者從事壟斷協議案”（授權江西省工商局查處）、“河南安陽市舊機動車經營者從事壟斷協議案”（授權河南省工商局查處）、“遼寧建筑材料工業協會組織本行業經營者從事壟斷協議案”（授權遼寧省工商局查處）、“湖南永州市保險行業協會組織當地保險企業從事壟斷協議案”（授權湖南省工商局查處）、“湖南張家界市保險行業協會組織本行業經營者從事壟斷協議案”（授權湖南省工商局查處）、“湖南郴州市保險行業協會組織本行業經營者從事壟斷協議案”（授權湖南省工商局查處）、“湖南常德市保險行業協會組織本行業經營者從事壟斷協議案”（授權湖南省工商局查處）、“浙江慈溪市建設工程檢測協會組織本行業經營者從事壟斷協議案”（授權浙江省工商局查處）、“浙江江山市混凝土經營者從事壟斷協議案”（授權浙江省工商局查處）、“四川宜賓市磚瓦協會組織本行業經營者從事壟斷協議”（授權四川省工商局查處）、“云南西雙版納州旅游協會、西雙版納州旅行社協會組織本行業經營者從事壟斷協議案”（授權云南省工商局查處）、“廣東惠州大亞灣溢源凈水有限公司涉嫌濫用市場支配地位案”（授權廣東省工商局查處）、“內蒙赤峰中心城區煙花爆竹批發企業實施壟斷行為案”（授權內蒙古工商局查處）、“內蒙煙草公司赤峰市公司涉嫌濫用市場支配地位案”（授權內蒙古工商局查處）、“重慶巫溪縣東翰采石場等四家采石場壟斷協議案”（授權重慶市工商局查處）、“江蘇徐州市煙草公司邳州分公司濫用市場支配地位案”（授權江蘇省工商局查處）。

值得關注的問題是，雖然上述地方執法均以省級機構的名義進行，但縱觀其執法過程，不乏省級以下機構的身影，甚至是省級以下機構在實際發揮主要作用，它們接受舉報、約談企業、主持和解、收集材料、行為定性、確定處罰尺度等。所有這一切表現出一種顯著趨向，即反壟斷行政執法正在走向地方化，重回傳統價格執法和不正當競爭執法的模式。這是一種中央和地方分權的模式。“三個《工作辦法》”正是在這樣的背景下出臺的。當然，“三個《工作辦法》”出臺的另一個重要背景是體制創新，即探索建立放開審批后的事中事后監管體制。應當肯定，放開準入審批，轉而通過維護競爭以達到監管目標的方向無疑是正確的；然而，是否因此將監管過程中的專門執法權下移，就完全是另外一個問題。分析“三個《工作辦法》”，不難看出幾個共同點：其一，它們均以自貿試驗區作為適用范圍；其二，它們均明確上海市政府對應機構（即上海市商務和上海市發改委、上海市工商局）和管委會作為執法主體；其三，它們均強調主動執法，即賦予上海對應機構和管委會在未獲授權或委托情況下行使反壟斷執法權；其四，上海對應機構和管委會在未獲授權或委托情況下被賦予的反壟斷執法權均不充分。上海市政府對應機構和管委會在未獲得授權或委托情況下被賦予的反壟斷執法權包括：收集執法信息、接受舉報、核查舉報內容、執法咨詢、承諾監督、執法后監督等；但缺乏執法權中最為核心的內容，即立案調查權和處罰權。分析上述四個共同點，會發現其相互之間不甚協調，主要表現在第四個共同點與前三個共同點不甚協調。既然明確了執法主體、確定的管轄范圍和相當于法定的執法權，為何又將其執法權的核心內容抽去呢？回答這個問題還是要回到前述《反壟斷法》第10條的規定，理解《反壟斷法》本意對于地方政府反壟斷執法的制約。而“三個《工作辦法》”既要顧及《反壟斷法》的制約，又希望能夠有所突破，在反壟斷地方執法方面創新體制。因此，在“三個《工作辦法》”中，“授權”被原則保留了下來，卻大多屬于上海對應機構和管委會在其執法過程中應當履行的手續，它通常不會影響上海對應機構和管委會執法的啟動，一般也不會影響其執法的結論。照此方向發展，《反壟斷法》對地方政府反壟斷的制約可能被虛化，從而形成在反壟斷行政執法方面中央政府和地方政府分權的體制。“三個《工作辦法》”所建立的機制是自貿試驗區的首創，考慮到自貿試驗區體制創新的可復制性，它可能會產生全國性影響。

五、結論

在反壟斷行政執法方面，中國是否要選擇中央政府和地方政府分權的體制呢？筆者認為，對此的回應應當謹慎斟酌?；仡櫄v史，中國有分權的傳統，時至當今，行政執法的體制主要還是分權的，但這是否適合反壟斷執法，是否需要改革呢？《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第三部分指出：“要推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，……根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。”根據該決定的精神，筆者認為，在反壟斷行政執法方面采取中央和地方分權體制并不妥當，其理由不僅在于這不符合《反壟斷法》的本意，還在于其他方面的一些因素。

第一，要考慮我國反行政壟斷的需要。中國市場層面的壟斷有著很強的行政壟斷色彩，地方利益和地方保護是壟斷的一個重要淵源和動力，其中，地方政府往往是壟斷的始作俑者。在此背景下，賦予地方政府法定執法權，各管一塊，極有可能使反壟斷成為地方政府掌握的一種手段，助長地區封鎖和地域分割。第二，要考量全局性經濟效率。提高經濟效率是反壟斷法最重要的政策目標，它涉及資源的配置、經營要素的流動、成本和收益的關系、創新生長的環境等。如何評價效率，是反壟斷行政執法的重要內容；而全局性視野是正確評價的前提。在物流、信息等均已十分發達的今天，除個別例外，產業的競爭利益都是全國性的。因此，由地方政府分權執法，難以實現反壟斷法所要求的經濟效率政策目標。第三，要考量執法成本。分權執法體制的一個必然結果是執法成本高企。有人認為可以借用現有地方政府執法隊伍，這個想法是很不現實的。反壟斷執法隊伍的組建不僅是一個人員數量的問題，更關乎人員素質。反壟斷執法過程中對相關市場界定、經濟政策分析、效率考量、法律適用等的要求，絕非一個僅僅熟知不正當競爭和價格執法的執法者能夠勝任。其一，分權執法體制需要組建中央執法隊伍以及若干個層次的地方執法隊伍，這大大增加了對執法人員的需求。其二，分權執法體制平添執法機構之間的協調成本，包括中央政府執法機構與地方政府執法機構之間的協調，地方政府執法機構相互之間的協調，地方政府不同層級執法機構之間的協調。其三，分權執法體制下，企業將面對不同執法機構的或高或低、或左或右的要求，這也大大增加了企業的應對成本?？偠灾袊磯艛嘈姓谭ú灰瞬捎弥醒胝偷胤秸謾嗟捏w制；《反壟斷法》所堅持的中央事權立場，即反壟斷行政執法為中央事權，應在實踐中認真貫徹。至于反壟斷執法中的地方性問題，筆者建議可借鑒一些國家的做法，采用派出模式，打破行政區劃而采取劃分大區的做法，由國務院反壟斷機構向各大區派出執法機構。

作者：劉寧元 單位：華東政法大學