環境行政執法與司法鏈接范文
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“污染有著悠久的歷史。制造廢棄物是每一人類社會的顯著特征。”［1］伴隨著我國經濟的高速發展，環境污染與破壞日益嚴重。2008年我國成立了環境保護部，這標志著我國環境執法機構行政地位提升、環境行政執法能力不斷增強。但現實中的環境執法過程仍存有諸多無法回避的難題，特別是依照現行環境保護法律之規定，原則上環保部門對環境違法行為無行政強制執行的權力，而在需法院介入之時卻往往存有行政執法與司法無法有效銜接的問題。本文從我國環境行政執法與司法困境研究入手，試圖探討環境行政執法與司法的有效對接。
一、我國環境行政執法權限及執法困境剖析
自1983年全國第二次環境保護大會上將“環境保護”作為一項基本國策正式提出以來，我國政府20多年來一直在強調環境保護的重要性。2005年，國務院了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，要求將環境保護工作放在各級政府更加重要的戰略位置，用科學發展觀統領環境保護工作。但是，我國環境狀態整體上還是不斷惡化，生態破壞導致次生災害不斷、重大環境污染事故時有發生。環境行政執法的事先預防與事后監督效果有限，遠未起到有效遏制環境污染的作用。
(一)環境行政執法手段
環境行政執法是指國家環境保護行政機關的執法機構以環境相關法律法規為依據，為保證實現環境保護目標、保護生態環境以及公眾健康而實施的監督檢查、行政處罰以及行政強制等一系列行政行為。［2］作為一種具體行政行為，環境行政執法主要有如下表現形式:環境行政處罰、環境行政處分、環境行政獎勵、環境行政許可、環境行政強制、環境行政監督檢查、環境行政處理、環境行政要求等對外環境監督管理。［3］環境行政處罰是行政處罰的一種，它是指有權的國家環境行政主體對有環境行政違法行為但尚不能構成犯罪的外部環境行政相對人所實施的制裁行為。［4］根據環境保護部2010年制定的《環境行政處罰辦法》第10條之規定，環境行政處罰的種類有:警告;罰款;責令停產整頓;責令停產、停業、關閉;暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留;法律、行政法規設定的其他行政處罰種類。與學界對行政處罰的學理分類相對應，環境行政處罰亦可分為精神罰、財產罰、行為罰與人身罰。人們對環境執法不力的批評主要集中在財產罰和行為罰這兩種處罰措施上。財產罰如罰款，行為罰包括限制或剝奪被處罰人行為能力，如吊銷、暫扣環境行政許可證，以及責令被處罰人作為或不作為，如責令停產停業。環境行政處罰作為預防懲治有關環境違法行為的有效法律手段，是各國法治政府依法行政及政府主導環境管理重要體現，加之我國有關法律規定及其他綜合因素所致環境行政處罰面臨諸多困境，故相關問題亦成為環境法學理論實踐中的熱點、難點問題。
(二)環境行政執法困境及成因
近年來，我國政府始終堅持環境法制體系建設與施行，并形成有頗具特色的環境法制體系，在應對解決中國環境問題過程中發揮了重要作用。但目前我國所面臨的環境問題仍十分嚴重，其狀況可概括為，“總體仍有惡化趨勢，局部已經在改善”。筆者根據環境保護部所公布《全國環境統計公報》中的數據進行統計，自1999至2008年的10年間，全國做出環境行政處罰決定的案件共計739393件。平均每天就有200起環境污染行為受到處罰，其實際效果卻始終不盡如人意。目前我國環境行政執法領域內所面臨困境主要在于執法無效、執法無力與執法不作為。究其原因，主要包括有以下幾方面:
1.立法不完善，行政處罰“罰而無用”。立法完善是環境法治的最基本要求，亦是環境行政執法乃至司法的有力保障。然而，雖然我國環保法律制度框架已基本確立，但立法規定過于原則，某些方面仍不盡合理甚至多有空白，如畜禽養殖污染防治管理、電磁輻射污染管理、化學品管理、農村環境管理等方面。［5］例如我國《排污費征收使用管理條例》第12條規定了以“總量多因子”為收費標準，即向大氣和水體排放污染物應按照排放污染物的種類、數量繳納排污費。但對于光污染、電磁輻射、熱污染等污染因子均未涉及，對居民垃圾、生活污水的收費規定亦有不足。在環境處罰領域，我國立法一直堅持規定罰款數額上下限，未采用更為科學合理的“按日連續處罰”形式。且處罰數額過小，無法對企業形成有效威懾。企業作為經濟主體，在違法成本低(被罰款)與守法成本高(采取環保措施)之間會本能逐利而動。我國法律規定的罰款額度低至幾千、1萬，高也不過10萬、20萬。2008年新修訂的《水污染防治法》及實施細則將罰款額度提高，規定對于造成污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失按比例計算罰款，但最高不也得超過100萬元。若遇到重大環境污染事故，此罰款額遠遠無法彌補其造成的損失，對肇事公司亦不過是九牛一毛，只能說是象征意義的罰款。
2.環保部門權力有限，行政處罰常需借助外力完成。實踐中，未建設環境污染物處理設施，甚或未取得環境影響評價文件即擅自投入生產是典型環境違法行為，應當予以環境行政處罰。而相對人往往會基于經濟利益驅使而拒絕履行處罰決定，選擇繼續生產。環保部門面對此種情況，在采用其他環保執法手段均告無效之時，最終應選擇禁止企業的生產行為。但此項執法權力環保部門卻無法獨立完成。在我國，環境強制執行權是以申請人民法院執行為原則，環境行政機關自行執行為例外。如《大氣污染防治法》規定了縣級以上環境保護行政主管部門和依法行使監督管理權部門的部分自行強制執行權。只有在法律、法規明確規定環境行政機關享有環境強制執行權時，環境行政機關才能自行執行。第一，環保部門自身無法采取斷水斷電、吊銷執照、拆除設備等措施，需同水電、工商行政管理部門協作完成。第二，責令停產整頓、責令停業、關閉等處罰措施需征得當地人民政府同意。環保部門只能進行立案調查，并向當地政府提出處理建議。第三，環保部門的行政處罰決定并無強制執行力。如《環境行政處罰辦法》第61條規定:“當事人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的環境保護主管部門申請人民法院強制執行。”在環境保護部制定的于2011年3月1日起實施的《環境行政執法后督察辦法》第9條亦可看出，環保部門的環境行政執法要得到切實效果，對企業或其他相關人員加以責任追究均需借助于人民法院或地方人民政府的強力配合。
3.環保部門自身不作為。環保部門作為地方政府的組成機構，在履行職責時無法擺脫體制制約，亦難違背政府意志嚴格執行環境法律規定。近些年來，涉及環保部門的瀆職與腐敗案件總體呈上升趨勢，①環保部門包庇污染企業的新聞也時常見諸報端。甚至可以說，每一起重大環境污染事故的背后，總能直接或間接存有當地環保部門不作為。如2010年7月5日紫金礦業銅礦濕法廠的酮酸水滲漏事故造成汀江河水域水質受到污染，大量漁業養殖戶養殖的魚類死亡，損失達2220．6萬元。紫金礦業集團股份有限公司紫金山金銅礦最終被認定犯重大環境污染事故罪，判處罰金人民幣3000萬元。原上杭縣環保局局長陳軍安以貪污罪、受賄罪、環境監管失職罪、私分國有資產罪領刑19年6個月，原環保局副局長藍勇以貪污罪、受賄罪、環境監管失職罪領刑9年。雖然他們已受到法律制裁，但在事故發生前當地環保部門對多次接到群眾舉報均不作為，直至事故發生時也沒有采取有力處理措施。再如2004年造成直接經濟損失3億元的沱江污染案也存在環保部門監管不力因素，3名成都市青白江區環保局及環境監測站的行政管理人員因履行環境保護監督管理職責嚴重不負責任，最終承擔了相應刑事責任。
二、我國環境司法體系及其對行政執法保障的欠缺
環境行政執法是為了遏制、懲罰環境污染行為。但若執法效果不佳之時，合法權益遭受環境侵害的公民個人能否向法院尋求司法幫助?環保部門可否作為原告向法院提起訴訟?國家公權力機關何時才會代表國家將破壞環境的行為訴諸法律?由于我國的行政訴訟中被告恒為行政主體，本文在此只討論民事訴訟與刑事訴訟。
(一)環境民事訴訟
環境民事訴訟主要按照《民事訴訟法》規定的程序和條件進行。民事訴訟中的原告應當是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織，即只有自身利益受到污染企業直接損害才具備原告資格。雖然《環境保護法》第6條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。”但是如何“檢舉”、“控告”并沒有具體程序規定，且“控告”含義不清，能否等同于“起訴”不無疑問，因此不能認為此法條即賦予了一切單位和個人對環境污染擁有起訴權。實踐中環境污染案件的原告必須要符合民事訴訟法規定的資格要求。即便具備訴訟資格，也往往因為環境污染案件中受害人人數眾多而難以確定原告，同時環境污染案件通常時間長、面積大、危害結果難于即時顯現，存在舉證困難等問題導致無法得到有效處理。尤為重要的是，訴訟中作為被告的致污企業常會因地方政府的保護而逃脫應有的法律制裁。行政處罰囿于適當性原則，其處罰額度不可能高于民事賠償，而以民事賠償訴訟作為污染損害案件的處理方式，則可起到填平損失、警示違法者的作用。可以說，環境民事訴訟應該在環境污染案件中發揮良好的作用。環境公益訴訟，是一種允許與案件無直接利害關系的原告出于公益目的向法院起訴的新型訴訟制度，亦稱公民環境訴訟。［6］我國現行法律并無此制度，學界討論普遍認為應有公益訴訟之規定。2005年12月3日，國務院了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，該決定提出要研究建立環境民事和行政公訴制度。同時還指出，要發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。最高人民法院在2010年6月19日的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中，明確提出各級人民法院應“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為”。此意見賦予了環保部門作為原告提起環境民事訴訟的權利，較之民事訴訟法對原告主體資格的嚴格限制無疑是極大改進，但究竟實施效果如何還待司法實踐的檢驗。
(二)環境刑事訴訟
刑法在法律體系中是最為嚴厲的管制手段，“刑法在根本上與其說是一種特別法，還不如說是其他一切法律的制裁力量。”［7］只有當某一行為具有嚴重的社會危害性及采用其他法律手段均無效之時，人民檢察院才會代表國家向法院提起公訴，要求采用刑事制裁措施。環境犯罪的刑事立法是在20世紀70年代以后才為世界各國所重視與確立。縱觀我國刑法典全文，涉及環境犯罪的條文共有15條，25個罪名，分屬第三章、第六章與第九章。其中，在第六章“妨害社會管理秩序罪”中以一節的內容規定了“破壞環境資源保護罪”。在我國目前的環境法律體系中，處罰條款并無行政刑法規定。因此，對違法向環境排放污染物的行為，各單項環境法律均只給予行政處罰等制裁措施，若該行為構成犯罪的，依刑法追究刑事責任。環境刑法中的刑罰手段僅有自由刑與財產刑，這與環境行政處罰手段的多樣性形成鮮明對比。刑罰制裁手段的單一與薄弱，往往對造成嚴重后果的環境犯罪威懾力有限，易出現罪刑不相當的情況。例如，對于單位犯罪我國刑法采用“雙罰制”，即對主要責任人判處自由刑，對單位判處罰金。首先無針對單位本身的資格刑，如限制或禁止其繼續在某一行業生產經營;其次也無可以遏制環境犯罪持續危害后果的一些懲治手段，如責令補救、恢復原狀等。而單位犯罪在其承擔刑事責任之前，往往已經受到過行政性罰款的處罰措施，罰金刑在處罰形式上與罰款并無二致，進而實質影響到刑法的嚴肅與權威。從刑法的基礎理論和環境犯罪行為特點出發，一般認為環境犯罪的犯罪狀態包括有結果犯、危險犯及行為犯，除了行為犯不要求因果關系的證明，結果犯與危險犯都要求行為結果或危險行為之間具有一定的因果聯系。而其中尤為特殊的則是目前我國刑法尚無關于環境犯罪的客觀歸責中處罰危險犯的立法例，我國對環境保護的刑事立法基本是以結果犯作為處罰對象的，極個別則以行為犯為處罰對象，如第339條第1款的非法處置進口的固體廢物罪就是行為犯。由此可見我國當前的環境犯罪刑事立法中，并沒有關于處罰危險犯的立法例。從刑事判決角度來看，自1999年至2008年全國結案做出判決的環境犯罪案件為23起，其中僅2004年至2008年五年間，環境保護部接報的重大環境污染與破壞事故共計4625起，造成直接經濟損失81553．4萬元(其中不包括松花江水污染事故)。②巨大經濟損失與平均每年不到3起的刑事判決相對照，印證出我國環境污染案件中刑事制裁手段缺位，缺乏對環境犯罪因果關系機理深入研究與定性化理論支撐的實際困境，進而致使環境刑法及環境刑事訴訟等手段，遠未起到刑法所應有的預防犯罪與實現正義的作用。
(三)環境行政執法欠缺有效司法保障的表現
如前述，我國環保執法機構并無強制執行權，需要依賴法院在執行上的配合。但是在各種主客觀因素、條件制約下，環境行政執法與相應司法保障銜接并未實現有效順暢，使得法院強制執行效果亦不盡如人意，其主要表現為:
1.從申請到執行時間過長，無法使排污企業“立即死亡”。《環境行政處罰辦法》第62條規定了強制執行的期限，如行政處罰決定書送達后當事人未申請行政復議、未提起行政訴訟且不履行處罰決定的，在處罰決定書送達之日起60日后起算的180日可申請法院強制執行。于2012年1月1日起實施的《行政強制法》將沒有行政強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行的期限規定為行政決定期限屆滿3個月內。《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定》明確了人民法院對執行申請應在7日內立案，一般應在立案之日起6個月內結案。由此可知，從環保部門給排污企業下達行政處罰決定到法院行使強制執行權，時間最快也要超過兩個月，半年甚或一年以上才結案也完全符合法律規定。而在漫長的等待期中，排污企業要么對處罰決定置若罔聞、繼續其生產活動;要么關閉企業、轉移資金。不論企業采取什么行動，均會使最終的執行效果大打折扣。
2.法院強制執行易受“地方保護主義”的制約。我國環保部門隸屬于人民政府，無獨立的人事與財政權力。因此，環保部門執法力度與效果很大程度上取決于當地政府對于環境污染的重視程度。《環境保護法》第16條規定:“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”而在地方各級政府將招商引資、GDP增長作為工作重點的背景下，環境保護往往成為一句口號。甚至有地方政府為污染企業“保駕護航”，運用行政手段干擾、阻止環保部門的執法工作。我國當前的司法獨立尚未完全實現、掣肘頗多，地方保護主義對法院工作亦會施加影響。同時，法院本身由于人手經費的不足，也無力亦無心應對大量的環保非訴案件的強制執行。如2007年8月浙江省高院在浙江省行政審判工作會議上要求各級法院嚴把受理關，有限制的受理非訴行政案件，明確了六大類非訴行政執行案不予受理的標準和依據。其中包括環境行政執法中的“停產、停業、關閉”等具體行政行為。環保部門的行政處罰決定并非無的放矢，而要經過一系列調查取證如現場檢查、取樣、監測等才能做出。若法院拒絕受理環境非訴行政案件的執行，則環保部門的前期工作無任何成效;而久拖之后再去強制執行，又極易喪失行政處罰強制執行本來的意義。
3.環境污染受害人權利難以得到有效保障。實踐中司法機關經常拒絕受理污染受害人提起的損害賠償訴訟。對于“重大”、“復雜”、“疑難”的環境訴訟，尤其是群體性的環境訴訟更是無法及時得到法院的有力支持，甚至各級人民法院還通過各種手段來避免受理。而無法獲得有效司法救濟的污染受害人，很可能被迫采用暴力手段抵抗污染，從而引發更大的社會問題。對于公民的自力救濟，涉案人員往往會被公安部門以“聚眾擾亂社會秩序罪”、“破壞生產罪”等罪名拘留，以致受到刑事處分。企業的環境污染行為及政府部門的不作為并不能賦予公民采用過激行為的權利，但法院對待公民個人的暴力抗污行為和真正的環境犯罪的追究態度明顯不同，處罰效率區別顯著。無法獲得司法救濟的污染受害人反而被國家司法機關追究責任，對于國家法律的權威、尊嚴乃至社會穩定均有害無益。
三、環境行政執法與司法有效銜接的思考
“行政違法與行政犯罪在行為表現上的同一性和社會危害性等方面相互銜接性，進一步決定了行政執法與刑事司法的內在一致性和相互銜接的切實可行性。”［8］環境行政執法與司法銜接無法做到有效順暢，必然引致環境法制領域的執法不嚴、違法不究，這些問題的產生不但會進一步損害受害者的利益，更可能促使、鼓勵潛在加害者實施環境違法及犯罪行為。從環境問題自身考察，其具有特殊復雜性。它作為近代社會工業革命后的直接衍生問題，有其獨特發生機制和特殊社會、自然、經濟基礎。同時，環境問題具有高度的科技背景與決策風險、存在廣度的利益沖突、需要作出決策權衡，污染及破壞環境行為有價值的雙重性、外部不經濟性等特點。凡此種種都要求我們必須積極應對環境行政執法與司法銜接問題，使之獲得符合客觀實際及時代背景要求的調適與創新發展。
(一)環境行政執法與司法銜接不力之原因分析
1.行政執法與司法沒有實現法制化銜接。目前我國關于行政執法與司法銜接的規范主要包括:2001年7月國務院的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，2001年12月最高人民檢察院的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，2004年3月最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》，2006年1月最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的規定》，2011年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國務院法制辦、中央紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源和社會保障部的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》等。上述規定層級最高的是國務院制定的行政法規，其余多屬工作規范性質的法律文件，法律位階較低，不具有普遍約束力。同時在內容上以原則性規定為主，實務規定較少且缺乏剛性要求，可操作性差。如在《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》中，檢察機關向行政執法機關查詢案件情況還需“經協商同意”。強調環境行政執法與司法的銜接，其最終目的是要有效打擊環境違法及犯罪。根據《行政處罰法》和國務院《規定》的要求，行政執法機關在行政執法過程中應當將涉嫌犯罪案件移送公安機關，公安機關必須受理。在之后的訴訟過程中，證據是決定案件最終能否勝訴的關鍵因素。行政證據能否在刑事訴訟中作為證據使用，行政執法機關收集的材料在刑事訴訟中地位如何，在《刑事訴訟法》及國務院的《規定》中均未涉及，理論界及司法實務上對此也意見不一。若不能明確行政執法活動中收集證據的法律地位，無法確定其效力，顯然會對案件最終的處理帶來實質影響。同時，在行政執法過程中，部分執法人員對于證據的固定和保全不夠重視，往往缺乏完整的證據鏈條憑孤證定案，此類案件即便進入刑事訴訟程序，也會以證據不足而無法定罪。
2.環保部門一方之原因。(1)環保部門“以罰代刑”，主動移送案件意識不強。環保部門的職責就是保護資源環境，其不作為或亂作為(如僅熱衷于罰款)無疑是對破壞環境行為的默許，這往往是重大環境污染事故的隱患。當然，源自環保部門之外的制約因素在某種程度上干擾了其正常的執法行為，但是，環保部門本身若對罰款興趣過于濃厚也會對執法效果有重大影響。當環境污染事故發生之后再予以處罰在某種程度上已于事無補，且我國對于事故中環境行政主管部門的責任人也往往僅給予行政處分，以“環境監管失職罪”令其承擔刑事責任并非常態。環保部門若不主動移送那些應當移送的涉嫌犯罪案件，檢察機關很難及時掌握并加以處理。國家環境保護總局、公安部、最高人民檢察院于2007年了《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》，其中強調了“環境保護行政主管部門違反本規定，對涉嫌環境犯罪的案件應當移送公安機關或者人民檢察院而不移送，或者以行政處罰代替移送的”應當承擔記過以上的行政處分乃至刑事責任。此規定從另一側面亦反映了實踐中“以罰代刑”、不移送案件的普遍性。(2)環境行政執法中的程序優先及環保部門對污染的容忍導致環境刑法形同虛設。基于行政行為的公定力原則，任何行政行為在有權主體或法院撤銷以前總是推定其有效。那么，若環保部門不正確履行職權，如給不符合資質的企業發放許可證，雖為變相放任企業的環境污染行為但在該許可被撤銷之前，任何人對企業的環境污染均無能為力。另外，當某種環境破壞行為性質嚴重可進入刑事法律追究領域之時，該行為卻有可能因環保部門的前期處理而無法進入司法程序。例如，排污收費是我國環境保護法律的基本制度，當排污者持有排污許可證又超標排污后果嚴重，環保部門對此種情況往往要求排污者改進凈化處理設施，遵守許可證的有關規定而非移交司法機關要求刑事法律制裁。此種行為顯然無助于執法與司法的銜接。
3.司法機關一方之原因。(1)對環境行政執法行為缺乏有效監督。在我國，對環境行政執法的司法監督權由人民檢察院及人民法院享有。對于檢察機關而言，其監督權主要體現在監督行政主管部門是否未將符合條件的案件移交給公安機關，以及監督行政主管部門的工作人員在執法過程中是否存在濫用職權、徇私舞弊等犯罪行為從而自行偵查。但若環保部門不主動移送涉嫌犯罪案件，公安機關立案、檢察機關監督乃至啟動訴訟均無法進行。對于行政執法行為的了解與調查，無論是公安機關抑或檢察機關均缺乏有效途徑，使得檢察機關的監督權落空。此外，最高人民檢察院與最高人民法院的相關司法解釋③在環境監管失職罪立案標準與刑事責任追究標準存在差異，也使得一些環境監管失職案件無法進入司法程序或不被法院認定為犯罪。法院監督有兩種模式，一種是對行政機關申請強制執行的具體行政行為在執行前進行審查的非訴監督;另一種是環境行政訴訟監督。前者也建立在行政機關主動申請的基礎上，后者雖可對環境行政執法機關的不作為起到監督作用，但此種事后監督只是補缺，且實踐中監督效果也不盡如人意。(2)對環保非訴案件強制執行不力。此部分前文已論及，在此不再贅述。
(二)對策建議
綜合上述原因分析，筆者認為，環境行政執法與司法的銜接應從以下幾方面入手:
1.完善立法，保障行政執法與司法有效銜接。應在法律中明確檢察機關對行政執法活動的監督權。我國憲法明確規定了檢察機關是國家法律監督機關，從文理角度而言檢察監督應是全面的法律監督。但由于其他相應部門法沒有將其細化，實務中檢察監督能否包含行政執法監督不無疑問。如有觀點認為，我國的檢察監督主要是一種訴訟法律監督的職能，或者主要屬于司法監督的范疇。［9］對于行政執法領域中涉嫌犯罪案件的移送因缺乏高層級的法律規定，檢察機關對行政處罰等行政執法決定無從知曉，無法干預，必然會導致行政執法與司法銜接不暢。因此，需在法律層面明確檢察機關立案監督中包括行政執法機關移送涉嫌犯罪的案件，同時對移送程序法定化。如案件移送的具體條件、移送方式、期限，受移送的機關等規定均應有可操作性，同時需嚴格界定行政執法機關拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的機關的法律責任。另外，應賦予行政執法活動中所獲材料的刑事證據地位。其中要區別實物證據與言詞證據。對于物證、書證、視聽資料等，法庭在查證確屬行政機關依法定程序收集的，可以作為證據;對于執法過程中所做的調查、談話詢問筆錄或相對人的陳述筆錄等，原則上應由司法人員依職權重新收集制作，但若確屬不可抗力以致無法重新提取的，經查證能與其他證據吻合相互印證，也可以作為證據。
2.行政執法無效時及時啟動司法程序。(1)重視環境公益訴訟制度，放寬原告主體資格的要求。如前述，環保部門對在環境民事訴訟中的原告資格已為最高人民法院認可。人民檢察院的環境民事、行政公訴實踐中已有嘗試，其進行環境公益訴訟的方式主要有直接起訴、支持起訴和督促起訴三種。公民及環保組織在環境公益訴訟中的原告資格尚未得到承認，應在今后的立法中給予考量。(2)切實落實環境行政執法的司法監督，及時追究環境監管人員的瀆職責任。檢察院在監督中要重視與環保部門、公安機關的聯動機制，及時了解情況、掌握信息，以便做出有針對性的處理。在案件線索、行政處罰結果、法律文件、數據規定及案件處理程序上，應逐步實現環保部門與公安機關、人民檢察院信息聯網共享。同時，也應建立上述機關的定時情況通報制度，以便及時發現問題，迅速解決爭議。另外，“兩高”應統一有關司法解釋中的不協調、明晰實踐操作標準，使檢察院追究環境瀆職犯罪工作更加順利開展。最后，需建立新的干部考核評價指標體系，盡量減少政府部門對司法系統的壓力，使法官能依法處理環境訴訟案件。
3.行政執法無力時須強化法院的支持保障。(1)法院應加大對環保部門行政執法的支持力度。在強制執行時間方面應考慮增加即時執行制度。在當事人逾期不履行處罰決定的，作出處罰決定的機關可申請法院強制執行，當事人申請行政復議和提起行政訴訟不停止行政處罰的執行。若處罰不當，則追究環保部門的責任。這可在不使處罰決定落空的同時也可敦促環保部門謹慎從事。而對于環保非訴案件，法院應按照法律規定受理并及時處理，禁止無故拒絕與拖延辦案的行為。(2)重視對環境污染受害人的司法救濟。在一般法庭，由于普通案件多，環境案件審理難度高、時間長，法官受理環境案件的積極性匱乏。近年來，沈陽、石家莊、貴陽、無錫等地紛紛出現了專門處理環保案件的環境保護法庭，雖然對其效用評價不一，但其畢竟體現了司法者對環境訴訟案件的關注態度。法院對環境污染損害案件，應當通過追究污染者民事責任的方式加大其違法成本，達到迫使其守法與警醒潛在違法者的作用。
四、余論
環境保護關系到人類的生存發展，其重要性毋庸置疑。但目前我國的環境狀況仍持“局部好轉、整體惡化”的基本發展態勢。其中，立法不完善引發的先天不足，地方政府對經濟效益過分強調而忽視甚至無視環境保護的短視行為，以及執法與司法自身存在的諸多欠缺均對環境問題負有不可推卸的責任。但在加強立法、轉變政府執政理念的同時，更應強調對現有法律的遵從。最高人民法院的《關于加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，針對環境糾紛處理要求“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭，施行環境保護案件專業化審判，提高環境保護司法水平”，這體現了我國最高審判機關對于處理環境案件的積極態度。總之，在現行法律體制框架下，要運用已有手段使行政執法與司法銜接順暢，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，才能夠真正及時有效的為建設環境友好型社會服務。
