環(huán)境保護行政執(zhí)法現(xiàn)況及創(chuàng)新機制范文

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環(huán)境保護行政執(zhí)法作為行政執(zhí)法的下位概念，一般指有關國家機關按照法定權限和程序將環(huán)境法律規(guī)范中抽象的權利和義務變成環(huán)境法主體的具體的權利義務的過程，或者說是國家有關機關將環(huán)境法規(guī)范適用于具體的環(huán)境法主體的過程。在貫徹依法治國、建設法治國家和推進依法行政的社會大氛圍下，環(huán)境保護行政執(zhí)法作為環(huán)境法制建設的一個重要方面，在貫徹環(huán)境法律、法規(guī)，落實環(huán)境政策的過程中意義重大。然而，目前我國的環(huán)保執(zhí)法卻到處亮起“紅燈”。

一、我國環(huán)境保護行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

（一）企業(yè)守法成本高、違法成本低

一方面，企業(yè)治污設施建設和運行成本太高。有些行業(yè)的治污運行費用可占其銷售總收入的10％以上，所以企業(yè)情愿多交罰款，也不愿正常運轉治污設備。另一方面，我國排污收費的征收標準偏低，遠遠低于治污成本，而環(huán)保部門在執(zhí)法時只有行政處罰權，缺乏刺激企業(yè)自覺控制污染的動力，所以企業(yè)寧愿罰款，也不愿意在污染的治理和達標排放上多投入資金。違法成本遠遠低于守法成本，價值導向的錯位使得一些企業(yè)不但不采取措施治理污染，反而變本加厲，誤認為交了罰款就可以名正言順的排污，客觀上造成了一種“企業(yè)無賴、環(huán)保無奈”的現(xiàn)狀。

（二）地方保護主義、行政干預嚴重

環(huán)保執(zhí)法的對象除了少數(shù)是普通公民外，更多的是法人和集體組織，而且多是涉及國計民生的行業(yè)，極易引起地方政府的保護和行政干預。雖然有明文規(guī)定地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，但由于沒有健全的落實制度，沒有一套行之有效的考核辦法，使地方政府對環(huán)保執(zhí)法的支持不夠，少數(shù)領導干部法律意識淡薄，受短期效益和經(jīng)濟利益驅動，只注重招商引資而忽視環(huán)境污染的負面效應。而基層環(huán)保機構的體制由于隸屬于當?shù)厝嗣裾纱水a(chǎn)生不敢查的顧慮，無法實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。

（三）執(zhí)法體制不合理、執(zhí)法力度不夠

根據(jù)我國《環(huán)境保護法》第七條的規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理；海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門分別在自身業(yè)務的范圍內對污染防治實施監(jiān)督和管理，縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門按照資源要素分別對環(huán)境保護實施監(jiān)督和管理。這種多頭執(zhí)法的模式容易出現(xiàn)執(zhí)法部門對違法行為的一事多罰或者責任推委現(xiàn)象。按照我國法律規(guī)定，環(huán)保部門是對本轄區(qū)內的環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機關，但是法律、法規(guī)對環(huán)保部門如何監(jiān)督其他部門，擁有哪些監(jiān)督權均沒有做出具體規(guī)定，致使環(huán)保部門不能真正有效地發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。當有的部門不認真履行職責，給違法者開綠燈時，作為同級的環(huán)保部門，因為強制手段的有限而無法給予必要的制約，環(huán)境違法行為不能得到有效的制止，甚至會導致污染的繼續(xù)惡化。

二、我國環(huán)境保護行政執(zhí)法的缺陷分析

（一）觀念缺陷

這里的觀念，指的是環(huán)境保護的法律意識。不成熟的環(huán)境保護觀念嚴重制約著我國環(huán)保執(zhí)法工作的開展。

1、政府環(huán)境保護意識不強在傳統(tǒng)的發(fā)展觀和政績觀的領導下，只要一個地區(qū)GDP呈穩(wěn)步上升趨勢，該政府就是優(yōu)秀的政府。這種單一的考量指標將政府工作的重心幾乎全部轉移到狠抓經(jīng)濟上，這樣一來，當?shù)卣畷活櫼磺邪l(fā)展地方經(jīng)濟，只看到經(jīng)濟效益，看不到環(huán)境效益和社會效益，環(huán)境往往成為首當其沖的犧牲品。在環(huán)境問題沒有發(fā)展為本行政區(qū)域災難性的問題前，政府認識不到環(huán)境保護的重要性，更不會在意責任的追究。

2、環(huán)保部門執(zhí)法理念有偏差環(huán)保部門有的時候會為了徇私利而擅權，這里的“徇私利”并非僅指環(huán)保部門的工作人員為了純粹的個人利益，更多的是指為了更為“冠冕堂皇”的地方利益和部門利益。一些環(huán)保部門為了地方財政收入，做出了庇護污染企業(yè)向河流排污等重“利”輕“義”的行為，甚至縱容污染大戶（往往也是地方納稅大戶）向河道超標排污的行為。另外，由于缺乏環(huán)保執(zhí)法的程序意識，在執(zhí)法過程中執(zhí)法人員往往站在管理者的角度，忽視規(guī)范的行政執(zhí)法程序，不重視調查取證，法律文書不規(guī)范、不齊備，削弱了法律的威嚴和執(zhí)法效果，對環(huán)境違法起不到很好的懲戒作用。

3、公眾環(huán)保法制觀念淡薄目前我國公眾的環(huán)境道德意識較弱，環(huán)境法律意識和環(huán)境知識水平還都處于較低的層次。在關于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的選擇上，公眾更傾向于在當?shù)氐陌l(fā)展過程中，經(jīng)濟建設重于環(huán)境保護。畢竟，環(huán)境保護的既得利益遠遠沒有經(jīng)濟發(fā)展來得直觀。更多的人認為環(huán)保與自己無關，而是國家機關的責任，一般情況下如果自己的環(huán)境利益沒有受到實質侵害時，民眾大都不會多管閑事。退一步說，就算真正受到排污企業(yè)的威脅時，很多人也不愿或不敢拿起法律武器維護自己的合法權益，通常只是通過向環(huán)保部門投訴的方式求得解決。社會公眾參與意識較淡監(jiān)督意識不強，環(huán)保執(zhí)法因此失去了群眾基礎。

（二）立法缺陷

環(huán)境保護立法體系中的漏洞，是環(huán)保執(zhí)法存在問題的根本原因。目前我國環(huán)境保護的立法模式和指導思想滯后，造成了環(huán)境保護法律法規(guī)缺乏可操作性。更為嚴重的是，在多個領域還存在立法空白現(xiàn)象。如對有毒化學品的環(huán)境管理、放射性環(huán)境管理、光污染、核污染等方面尚缺乏明確全面的法律規(guī)定；在生態(tài)保護方面關于生物多樣性的保護、氣候變化、土地沙化和鹽堿地防治等未制定出國家法律；關于汽車尾氣、交通噪聲、生產(chǎn)經(jīng)營不可降解塑料袋、燃用高硫煤及使用含鉛汽油、建筑施工及道路運輸揚塵等問題的立法明顯滯后。另外，我國目前還沒有一部完整的行政程序法，環(huán)保執(zhí)法的程序僅在國家環(huán)保總局制定的《環(huán)境保護行政處罰辦法》中有所提及，內容與行政處罰法大致相同。這將導致兩方面的嚴重后果：一方面，執(zhí)法機關可以通過采用隨意設置相對人的程序義務以及對相對人的請求拖延不辦的方法推卸其法定職責；另一方面，大多數(shù)的環(huán)境行政程序規(guī)范具有濃厚的管理色彩，且主要是規(guī)定管理相對人在程序上所負義務和不履行義務的后果；缺乏對環(huán)保部門的約束，容易導致執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中不做深入細致的調查研究，不認真聽取相對人及其他利害關系人的意見，草率行事，造成了執(zhí)法機關自由裁量權過大，很難保障執(zhí)法行為的科學、合理。

（三）體制缺陷

我國在環(huán)境保護領域實行的是統(tǒng)管與分管相結合的分級、分部門的執(zhí)法體制。在各環(huán)保執(zhí)法主體的執(zhí)法職責范圍不夠明確的情況下，它們之間很難形成協(xié)調配合的運行機制和約束機制。相關部門各自為政，工作脫節(jié)，給環(huán)保執(zhí)法增加了人為的困難。出現(xiàn)問題時，各部門之間也存在相互推諉現(xiàn)象，嚴重削弱了執(zhí)法的力度。此外，執(zhí)法監(jiān)督體制不健全。不管是內部行政機關的自我監(jiān)督，抑或是由權力機關、司法機關、新聞輿論和民眾組成的外部監(jiān)督，因為對監(jiān)督的內容、形式、程序缺乏詳細的規(guī)定，基本是處于監(jiān)督不力或流于形式的境地。

三、我國環(huán)境保護行政執(zhí)法的完善措施

（一）增強環(huán)境保護行政執(zhí)法法律意識

對于政府機關來說，必須從地方保護主義的束縛中解脫出來，從人民群眾的根本利益出發(fā)，樹立責任意識，在法律上明確地方各級人民政府的環(huán)境監(jiān)管責任。各級環(huán)保部門應自覺適應形勢的發(fā)展，以科學發(fā)展觀為指導，切實提高環(huán)保執(zhí)法水平。當然，公眾意識也是國家環(huán)保意識的決定因素之一，公眾環(huán)保意識的高低，直接影響國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。將人們的切身利益與環(huán)境保護聯(lián)系起來，在全社會樹立環(huán)保憂患意識，是解決環(huán)保執(zhí)法中現(xiàn)存問題的有效途徑。增強社會公眾守法的自覺性和積極性，使環(huán)保法律法規(guī)得到切實的貫徹與實施，減少違法行為的發(fā)生。提高各方面主體的環(huán)保法律意識，就是要通過加強環(huán)境法治觀念的宣傳，提高包括執(zhí)法人員在內的廣大人民群眾的環(huán)境意識。只有讓全體民眾都了解到自己的環(huán)境權利和環(huán)境義務，才能積極參與環(huán)境保護，對環(huán)境違法行為造成強大的社會壓力，為環(huán)保執(zhí)法營造良好的社會環(huán)境。

（二）完善環(huán)境保護行政執(zhí)法法律法規(guī)

我國目前的環(huán)保法律法規(guī)，多帶有濃厚的計劃經(jīng)濟時代色彩，無論是立法目的，還是法律內容都體現(xiàn)出較強的管理性和強制性，與現(xiàn)代政府從管理型向服務型的轉變不相適應。所以，在以后的環(huán)保立法中，要注意克服“宜粗不宜細”、“重實體、輕程序”的思想，提高立法技術，保證法律的規(guī)范性和可操作性，使法律法規(guī)在環(huán)境保護領域和可持續(xù)發(fā)展道路上切實發(fā)揮作用。有效解決環(huán)保部門與其他部門職能交叉問題，要在立法中對環(huán)保部門及其他環(huán)保機構的設置、職責與權限作出科學、合理的界定。同時，加強程序立法，將執(zhí)法活動納入到嚴格的法律程序化軌道，保證執(zhí)法在形式上的合法和正義。只有形式上的正義，才能有效保障實體正義的實現(xiàn)。因此，必須盡快出臺環(huán)保執(zhí)法程序方面的法律法規(guī)，對各種執(zhí)法行為的實施程序如決策程序、執(zhí)行程序、檢查驗收程序等作出明文規(guī)定。

（三）健全環(huán)境保護行政執(zhí)法相關機制

建立健全有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，強化各種監(jiān)督的制約功能，使各方面的監(jiān)督形成完整的體系，規(guī)范執(zhí)法行為。在內部實行環(huán)保執(zhí)法責任制，加強對環(huán)保執(zhí)法行為的規(guī)制和對違法執(zhí)法責任的追究。此外，權力機關要加大對地方政府和環(huán)保部門行政不作為或亂作為的檢查和監(jiān)督力度，合理控制執(zhí)法自由裁量權的行使；增強司法監(jiān)督的獨立性，使司法機關盡可能擺脫地方利益和行政機關的影響，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用；完善信息公開制度，擴大社會公眾和輿論監(jiān)督的影響力。通過以上措施從內外兩方面加強執(zhí)法監(jiān)督的力度，促進環(huán)保執(zhí)法人員提高執(zhí)法水平。除此之外，還可以通過對相對人采取激勵機制以減少違法行為的發(fā)生，比如對企業(yè)建立獎勵制度。行政執(zhí)法雖然是很莊嚴的任務，可在市場經(jīng)濟發(fā)展的時代，在像環(huán)境保護這個涉及社會利益的問題上，我們不排除采用這種刺激性的方式調動公眾參與的積極性。通過有效的措施，對在環(huán)保工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵，鼓勵企業(yè)自覺遵守法律。

（四）重構環(huán)境保護行政執(zhí)法模式

環(huán)保執(zhí)法是一種跨部門、跨行業(yè)的行政執(zhí)法，但是在執(zhí)法過程中，我們缺乏一種必要的聯(lián)動機制，發(fā)生問題時，往往會出現(xiàn)各自為政、重復工作、效率低下的現(xiàn)象。因此，建議在環(huán)保執(zhí)法領域建立綜合執(zhí)法體制，區(qū)域之間采取綜合執(zhí)法或者交叉執(zhí)法方式，既提高了調查取證的效率，又降低了執(zhí)法成本。現(xiàn)代世界各國行政機構設置的立法表明，行政機構的綜合和精簡是一個全球性趨勢，因此，建立行政綜合執(zhí)法體制將是我國法制建設的一個重要任務。綜合執(zhí)法在一定程度上解決了重復處罰、執(zhí)法擾民等現(xiàn)行行政執(zhí)法中的弊端，對環(huán)境問題實行全面、集中、統(tǒng)一的執(zhí)法是加強環(huán)境保護的有效手段和方式。