環境保護行政執法現況及創新機制范文

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環境保護行政執法作為行政執法的下位概念，一般指有關國家機關按照法定權限和程序將環境法律規范中抽象的權利和義務變成環境法主體的具體的權利義務的過程，或者說是國家有關機關將環境法規范適用于具體的環境法主體的過程。在貫徹依法治國、建設法治國家和推進依法行政的社會大氛圍下，環境保護行政執法作為環境法制建設的一個重要方面，在貫徹環境法律、法規，落實環境政策的過程中意義重大。然而，目前我國的環保執法卻到處亮起“紅燈”。

一、我國環境保護行政執法現狀分析

（一）企業守法成本高、違法成本低

一方面，企業治污設施建設和運行成本太高。有些行業的治污運行費用可占其銷售總收入的10％以上，所以企業情愿多交罰款，也不愿正常運轉治污設備。另一方面，我國排污收費的征收標準偏低，遠遠低于治污成本，而環保部門在執法時只有行政處罰權，缺乏刺激企業自覺控制污染的動力，所以企業寧愿罰款，也不愿意在污染的治理和達標排放上多投入資金。違法成本遠遠低于守法成本，價值導向的錯位使得一些企業不但不采取措施治理污染，反而變本加厲，誤認為交了罰款就可以名正言順的排污，客觀上造成了一種“企業無賴、環保無奈”的現狀。

（二）地方保護主義、行政干預嚴重

環保執法的對象除了少數是普通公民外，更多的是法人和集體組織，而且多是涉及國計民生的行業，極易引起地方政府的保護和行政干預。雖然有明文規定地方各級人民政府對本轄區的環境質量負責，但由于沒有健全的落實制度，沒有一套行之有效的考核辦法，使地方政府對環保執法的支持不夠，少數領導干部法律意識淡薄，受短期效益和經濟利益驅動，只注重招商引資而忽視環境污染的負面效應。而基層環保機構的體制由于隸屬于當地人民政府，由此產生不敢查的顧慮，無法實施統一的監督管理。

（三）執法體制不合理、執法力度不夠

根據我國《環境保護法》第七條的規定，國務院環境保護行政主管部門對全國環境保護工作實施統一的監督和管理，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本轄區的環境保護工作實施統一的監督和管理；海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門分別在自身業務的范圍內對污染防治實施監督和管理，縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門按照資源要素分別對環境保護實施監督和管理。這種多頭執法的模式容易出現執法部門對違法行為的一事多罰或者責任推委現象。按照我國法律規定，環保部門是對本轄區內的環保工作實施統一監督管理的機關，但是法律、法規對環保部門如何監督其他部門，擁有哪些監督權均沒有做出具體規定，致使環保部門不能真正有效地發揮監督管理的作用。當有的部門不認真履行職責，給違法者開綠燈時，作為同級的環保部門，因為強制手段的有限而無法給予必要的制約，環境違法行為不能得到有效的制止，甚至會導致污染的繼續惡化。

二、我國環境保護行政執法的缺陷分析

（一）觀念缺陷

這里的觀念，指的是環境保護的法律意識。不成熟的環境保護觀念嚴重制約著我國環保執法工作的開展。

1、政府環境保護意識不強在傳統的發展觀和政績觀的領導下，只要一個地區GDP呈穩步上升趨勢，該政府就是優秀的政府。這種單一的考量指標將政府工作的重心幾乎全部轉移到狠抓經濟上，這樣一來，當地政府會不顧一切發展地方經濟，只看到經濟效益，看不到環境效益和社會效益，環境往往成為首當其沖的犧牲品。在環境問題沒有發展為本行政區域災難性的問題前，政府認識不到環境保護的重要性，更不會在意責任的追究。

2、環保部門執法理念有偏差環保部門有的時候會為了徇私利而擅權，這里的“徇私利”并非僅指環保部門的工作人員為了純粹的個人利益，更多的是指為了更為“冠冕堂皇”的地方利益和部門利益。一些環保部門為了地方財政收入，做出了庇護污染企業向河流排污等重“利”輕“義”的行為，甚至縱容污染大戶（往往也是地方納稅大戶）向河道超標排污的行為。另外，由于缺乏環保執法的程序意識，在執法過程中執法人員往往站在管理者的角度，忽視規范的行政執法程序，不重視調查取證，法律文書不規范、不齊備，削弱了法律的威嚴和執法效果，對環境違法起不到很好的懲戒作用。

3、公眾環保法制觀念淡薄目前我國公眾的環境道德意識較弱，環境法律意識和環境知識水平還都處于較低的層次。在關于經濟發展和環境保護的選擇上，公眾更傾向于在當地的發展過程中，經濟建設重于環境保護。畢竟，環境保護的既得利益遠遠沒有經濟發展來得直觀。更多的人認為環保與自己無關，而是國家機關的責任，一般情況下如果自己的環境利益沒有受到實質侵害時，民眾大都不會多管閑事。退一步說，就算真正受到排污企業的威脅時，很多人也不愿或不敢拿起法律武器維護自己的合法權益，通常只是通過向環保部門投訴的方式求得解決。社會公眾參與意識較淡監督意識不強，環保執法因此失去了群眾基礎。

（二）立法缺陷

環境保護立法體系中的漏洞，是環保執法存在問題的根本原因。目前我國環境保護的立法模式和指導思想滯后，造成了環境保護法律法規缺乏可操作性。更為嚴重的是，在多個領域還存在立法空白現象。如對有毒化學品的環境管理、放射性環境管理、光污染、核污染等方面尚缺乏明確全面的法律規定；在生態保護方面關于生物多樣性的保護、氣候變化、土地沙化和鹽堿地防治等未制定出國家法律；關于汽車尾氣、交通噪聲、生產經營不可降解塑料袋、燃用高硫煤及使用含鉛汽油、建筑施工及道路運輸揚塵等問題的立法明顯滯后。另外，我國目前還沒有一部完整的行政程序法，環保執法的程序僅在國家環保總局制定的《環境保護行政處罰辦法》中有所提及，內容與行政處罰法大致相同。這將導致兩方面的嚴重后果：一方面，執法機關可以通過采用隨意設置相對人的程序義務以及對相對人的請求拖延不辦的方法推卸其法定職責；另一方面，大多數的環境行政程序規范具有濃厚的管理色彩，且主要是規定管理相對人在程序上所負義務和不履行義務的后果；缺乏對環保部門的約束，容易導致執法機關在執法過程中不做深入細致的調查研究，不認真聽取相對人及其他利害關系人的意見，草率行事，造成了執法機關自由裁量權過大，很難保障執法行為的科學、合理。

（三）體制缺陷

我國在環境保護領域實行的是統管與分管相結合的分級、分部門的執法體制。在各環保執法主體的執法職責范圍不夠明確的情況下，它們之間很難形成協調配合的運行機制和約束機制。相關部門各自為政，工作脫節，給環保執法增加了人為的困難。出現問題時，各部門之間也存在相互推諉現象，嚴重削弱了執法的力度。此外，執法監督體制不健全。不管是內部行政機關的自我監督，抑或是由權力機關、司法機關、新聞輿論和民眾組成的外部監督，因為對監督的內容、形式、程序缺乏詳細的規定，基本是處于監督不力或流于形式的境地。

三、我國環境保護行政執法的完善措施

（一）增強環境保護行政執法法律意識

對于政府機關來說，必須從地方保護主義的束縛中解脫出來，從人民群眾的根本利益出發，樹立責任意識，在法律上明確地方各級人民政府的環境監管責任。各級環保部門應自覺適應形勢的發展，以科學發展觀為指導，切實提高環保執法水平。當然，公眾意識也是國家環保意識的決定因素之一，公眾環保意識的高低，直接影響國家可持續發展戰略的實施。將人們的切身利益與環境保護聯系起來，在全社會樹立環保憂患意識，是解決環保執法中現存問題的有效途徑。增強社會公眾守法的自覺性和積極性，使環保法律法規得到切實的貫徹與實施，減少違法行為的發生。提高各方面主體的環保法律意識，就是要通過加強環境法治觀念的宣傳，提高包括執法人員在內的廣大人民群眾的環境意識。只有讓全體民眾都了解到自己的環境權利和環境義務，才能積極參與環境保護，對環境違法行為造成強大的社會壓力，為環保執法營造良好的社會環境。

（二）完善環境保護行政執法法律法規

我國目前的環保法律法規，多帶有濃厚的計劃經濟時代色彩，無論是立法目的，還是法律內容都體現出較強的管理性和強制性，與現代政府從管理型向服務型的轉變不相適應。所以，在以后的環保立法中，要注意克服“宜粗不宜細”、“重實體、輕程序”的思想，提高立法技術，保證法律的規范性和可操作性，使法律法規在環境保護領域和可持續發展道路上切實發揮作用。有效解決環保部門與其他部門職能交叉問題，要在立法中對環保部門及其他環保機構的設置、職責與權限作出科學、合理的界定。同時，加強程序立法，將執法活動納入到嚴格的法律程序化軌道，保證執法在形式上的合法和正義。只有形式上的正義，才能有效保障實體正義的實現。因此，必須盡快出臺環保執法程序方面的法律法規，對各種執法行為的實施程序如決策程序、執行程序、檢查驗收程序等作出明文規定。

（三）健全環境保護行政執法相關機制

建立健全有效的執法監督機制，強化各種監督的制約功能，使各方面的監督形成完整的體系，規范執法行為。在內部實行環保執法責任制，加強對環保執法行為的規制和對違法執法責任的追究。此外，權力機關要加大對地方政府和環保部門行政不作為或亂作為的檢查和監督力度，合理控制執法自由裁量權的行使；增強司法監督的獨立性，使司法機關盡可能擺脫地方利益和行政機關的影響，更好地發揮監督作用；完善信息公開制度，擴大社會公眾和輿論監督的影響力。通過以上措施從內外兩方面加強執法監督的力度，促進環保執法人員提高執法水平。除此之外，還可以通過對相對人采取激勵機制以減少違法行為的發生，比如對企業建立獎勵制度。行政執法雖然是很莊嚴的任務，可在市場經濟發展的時代，在像環境保護這個涉及社會利益的問題上，我們不排除采用這種刺激性的方式調動公眾參與的積極性。通過有效的措施，對在環保工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵，鼓勵企業自覺遵守法律。

（四）重構環境保護行政執法模式

環保執法是一種跨部門、跨行業的行政執法，但是在執法過程中，我們缺乏一種必要的聯動機制，發生問題時，往往會出現各自為政、重復工作、效率低下的現象。因此，建議在環保執法領域建立綜合執法體制，區域之間采取綜合執法或者交叉執法方式，既提高了調查取證的效率，又降低了執法成本。現代世界各國行政機構設置的立法表明，行政機構的綜合和精簡是一個全球性趨勢，因此，建立行政綜合執法體制將是我國法制建設的一個重要任務。綜合執法在一定程度上解決了重復處罰、執法擾民等現行行政執法中的弊端，對環境問題實行全面、集中、統一的執法是加強環境保護的有效手段和方式。