地方行政審批機(jī)制狀況及創(chuàng)新范文
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行政審批是政府對公民、法人或者其他組織從事特定活動的事前控制(規(guī)制)手段，是政府對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行干預(yù)的重要形式，它涉及政府與市場、政府與社會的關(guān)系，涉及行政權(quán)力與公民、法人或其他組織的權(quán)利的關(guān)系，涉及行政權(quán)力的配置及運(yùn)作方式等諸多問題。改革與完善行政審批制度，對于深化行政管理體制改革，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，以建設(shè)一個(gè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的法治政府具有極其重要的意義。
地方正確實(shí)施行政審批制度并根據(jù)地方實(shí)際情況對行政審批制度進(jìn)行科學(xué)改革，可以推動地方各級政府建設(shè)、推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。許多學(xué)者認(rèn)為，通過行政審批制度的改革，完善行政審批事項(xiàng)設(shè)置程序、縮減行政審批事項(xiàng)，可以促進(jìn)政府由全能型政府走向有限型政府，防止公權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)生活和公民個(gè)人生活的過度干預(yù)，有利于培育社會自律機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)在社會生活中的作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變;完善的制度規(guī)制，可以促進(jìn)政府由任性型政府走向守信型政府、由權(quán)力型政府走向責(zé)任型政府、由利益型政府走向中立型政府;使行政審批的事項(xiàng)、條件、程序明確化、規(guī)范化和透明化，完善監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制，可以預(yù)防政府工作人員利用行政審批權(quán)進(jìn)行“設(shè)租”、“尋租”，從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗，形成和提升政府的廉政形象。本文的地方行政審批是指市州及其以下各級政府的行政審批，本文主要研究地方政府針對企業(yè)的行政審批。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，自上而下的行政審批改革正在推進(jìn)，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響、由于經(jīng)濟(jì)社會情況的發(fā)展變化、也由于各地發(fā)展程度不同，各地在行政審批方面可能仍然存在不符合市場經(jīng)濟(jì)改革要求、不符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、不符合民主政治建設(shè)要求的問題。
攀枝花市是“三線”建設(shè)時(shí)期開始發(fā)展起來的西部新興工業(yè)城市，歷史上具有比較典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。近年來積極推進(jìn)行政審批改革，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變都取得了比較好的成績。研究該市行政審批現(xiàn)狀、存在的問題和改革的辦法不僅對該市的發(fā)展有積極意義，對類似地區(qū)也有重要的借鑒意義。
一、調(diào)查相關(guān)情況簡介
2008年上半年我們組織了調(diào)查研究，主要以走訪座談和調(diào)查問卷等形式進(jìn)行，共分為三個(gè)層面:負(fù)責(zé)行政審批制度改革并有監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)的部門如:市紀(jì)委、監(jiān)察局、法制局、政務(wù)中心等為第一個(gè)層面;具體負(fù)責(zé)行政審批的部門為第二個(gè)層面;各類工商企業(yè)及工商聯(lián)為第三個(gè)層面。在調(diào)查期間我們共召開座談會8次，走訪了該市各個(gè)區(qū)縣不同行業(yè)、不同規(guī)模的企業(yè)共52家，發(fā)放調(diào)查問卷52份，收回問卷22份(其中一些企業(yè)認(rèn)為在走訪的座談中已經(jīng)談過了，沒有填寫問卷)，走訪市級職能部門2家，發(fā)放調(diào)查問卷12份，回收有效問卷12份。
二、存在的主要問題及簡要分析
企業(yè)認(rèn)為該市行政審批制度改革這些年總體取得了較大進(jìn)展，與發(fā)達(dá)地區(qū)比較還存在一些問題。主要表現(xiàn)為:效率低、費(fèi)用高、公平合理性差。近70%的企業(yè)認(rèn)為該市行政審批比較低效、手續(xù)繁冗。在所調(diào)查的企業(yè)中，新建企業(yè)的審批項(xiàng)目花時(shí)間最長的為14個(gè)月，蓋章最多為17個(gè);技改項(xiàng)目最多費(fèi)時(shí)4年多，蓋章22個(gè);為蓋一個(gè)章最多往返30多次;部分企業(yè)認(rèn)為審批時(shí)間期限“無實(shí)際用處”，審批部門總是有辦法不斷往后推;有企業(yè)認(rèn)為審批制改為備案制并沒有降低辦事的難度，還有企業(yè)感覺更難，尤其是技改項(xiàng)目。近55%的企業(yè)認(rèn)為該市行政審批費(fèi)用高，公平合理性差。這里的費(fèi)用主要指招待費(fèi)與咨詢費(fèi)、評估費(fèi)。一個(gè)審批項(xiàng)目相關(guān)的招待費(fèi)花費(fèi)數(shù)萬元是比較平常的。以辦一個(gè)蜂窩煤廠為例，2007年審批相關(guān)費(fèi)用已高達(dá)60多萬，而此前辦一個(gè)廠一共才幾萬。存在審批部門與中介機(jī)構(gòu)串謀提高評估、咨詢費(fèi)的情況。審批部門一般不再明確指定相關(guān)中介機(jī)構(gòu)，他們改為“推薦”，但是，如果企業(yè)不是到審批“推薦”的機(jī)構(gòu)獲得相關(guān)材料，企業(yè)將會遇到意想不到的麻煩。企業(yè)審批辦證遭遇搭車收費(fèi)的情況比較多見，常見的有:協(xié)理費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)、贊助費(fèi)、掛牌費(fèi)、行業(yè)管理費(fèi)、追加增收費(fèi)、工會費(fèi)、礦石、煤炭調(diào)節(jié)基金等。這其中一些費(fèi)用企業(yè)意見很大，特別是一些管理費(fèi)，其實(shí)就是收費(fèi)而已，部門對相關(guān)事宜既不管也不理。經(jīng)過分析，我們認(rèn)為效率低、費(fèi)用高、公平合理性差主要是以下四個(gè)方面的原因。
(一)體制方面
1．審批事項(xiàng)清理不徹底
截止到2007年6月，該市各地各部門都至少完成了兩次審批事項(xiàng)的清理工作，保留的審批事項(xiàng)較從前已經(jīng)有所減少。根據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在清理審批事項(xiàng)上主要存在如下一些問題:(1)為減而“減”。部分單位將想保留的項(xiàng)目化零為整、將取消的項(xiàng)目化整為零甚至將一些不是審批事項(xiàng)的項(xiàng)目當(dāng)做審批事項(xiàng)予以清理，以應(yīng)付有關(guān)改革;(2)邊減邊設(shè)。一邊減少某些“無利”行政審批事項(xiàng)，一邊又設(shè)置某些可以帶來部門利益的審批事項(xiàng)，使改革陷入一種惡性循環(huán);(3)各行其是。各部門在進(jìn)行改革時(shí)，存在各減各的、各改各的現(xiàn)象，如對國家和省已經(jīng)取消的一些審批事項(xiàng)沒有及時(shí)清理，上級部門已經(jīng)清理的下級單位卻還未進(jìn)行清理;(4)監(jiān)管力度下降。在改革中一些部門往往隨著行政審批事項(xiàng)的取消，而放棄了相應(yīng)的監(jiān)督和管理。
2．審批問責(zé)制度不健全
盡管政府出臺了行政審批責(zé)任追究制度，但缺乏落實(shí)審批責(zé)任制度的可操作的程序。如對違法設(shè)定許可的責(zé)任，違法核發(fā)許可證的責(zé)任，違法收費(fèi)的責(zé)任，索取、收取財(cái)物的責(zé)任，不履行監(jiān)管責(zé)任或監(jiān)管擾民的責(zé)任等應(yīng)該如何追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任缺乏程序保障機(jī)制，使得行政審批責(zé)任僅僅停留在紙面上、口頭中和會議里，而未能落實(shí)到行動上。
3．審批權(quán)限設(shè)置不合理
企業(yè)反映，一些項(xiàng)目的審批在發(fā)達(dá)地區(qū)部門就可以決定的，在該市需要召開政府工作會議來決定;部門的處室就可以決定的，在該市要部門辦公會才能決定，抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些部門90%以上的審批事項(xiàng)需要召開部門辦公會研究才能決定;辦事員簽字就可以通過的，在該市要部門一把手簽字才能通過;這些做法大大降低了審批效率和政府效能。除了干部政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和責(zé)任心可能不如發(fā)達(dá)地區(qū)外，更多的還是體制上的原因。政府與職能部門之間的關(guān)系、部門領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)干部之間的關(guān)系沒有理順，分工不明確，權(quán)力收得過緊，政府、領(lǐng)導(dǎo)過多地干預(yù)了許多應(yīng)當(dāng)由部門、業(yè)務(wù)干部負(fù)責(zé)的具體事務(wù)。此外，許多審批事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定不夠明確，部門具體實(shí)施有困難，因此動不動就需要開會研究才能決定。
(二)機(jī)制方面
1．審批工作程序不完備、不透明、不合理
該市的絕大多數(shù)審批事項(xiàng)依據(jù)國家或者省部級以上的相關(guān)規(guī)定設(shè)定，但是工作程序和前置條件一般由各單位自行設(shè)定———許多設(shè)定缺乏法律依據(jù)，甚至一些單位沒有成文的、規(guī)范的工作程序，而程序是否合理、前置條件是否必要，更缺乏相應(yīng)的檢查和監(jiān)管制度。一些審批事項(xiàng)明文規(guī)定的審批程序，是針對審批行為相對人的告知式的非常粗略的程序，如常見的“接件、審核、批準(zhǔn)”三部曲。審批工作程序不透明，使相對人難以了解審批機(jī)關(guān)的審批過程和結(jié)果，加上審批責(zé)任不明等，使審批過程呈現(xiàn)混亂的局面。
2．一些工作人員態(tài)度與業(yè)務(wù)素質(zhì)差
近80%的企業(yè)認(rèn)為該市行政審批工作人員工作態(tài)度差，業(yè)務(wù)素質(zhì)差，對政策的理解也不足。一些審批部門不能站在地方社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的立場，正確地執(zhí)行中央和省委政策:工作簡單粗暴，刻意選擇較高的標(biāo)準(zhǔn)，能關(guān)就關(guān)、能停就停，以規(guī)避部門風(fēng)險(xiǎn)。一些職能部門在審批過程中的指導(dǎo)和服務(wù)不夠，不能夠或者不愿意為一些企業(yè)提供一些簡單的咨詢。一些部門評價(jià)職能弱化，一些改革以前可以由審批部門出具的非常簡單的證明材料現(xiàn)在也需要中介機(jī)構(gòu)出具，而且收費(fèi)奇高。
3．部門間協(xié)調(diào)不夠?qū)е抡\信出現(xiàn)問題
企業(yè)對政府誠信意見最大的來自兩個(gè)方面:一是歷史遺留問題，以前引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)，政府同意甚至鼓勵企業(yè)邊建邊批，先建后批，但是一些審批部門卻在企業(yè)補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)開出大額罰單;一是行政審批與行政處理自相矛盾問題，有企業(yè)反映有職能部門事前審批同意事后又給予行政處罰，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)大多數(shù)情況下職能部門并不是有意這樣做的。原因有:(1)職能部門內(nèi)部協(xié)調(diào)不好，負(fù)責(zé)審批的處室與負(fù)責(zé)處罰的處室各自掌握和執(zhí)行的政策標(biāo)準(zhǔn)有差異，而且沒有溝通;(2)審批通過以后，政策發(fā)生了變化，執(zhí)法人員不了解情況或者法制意識差，不知道法制的一些基本原則。
(三)改革配套措施方面
1．社會中介組織發(fā)展落后
現(xiàn)有社會中介組織大多是采用行政手段成立的，或是從政府職能部門分離出來的，因而往往繼續(xù)接受行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，未能與部門完全脫鉤。有的部門大搞權(quán)力轉(zhuǎn)移，人為導(dǎo)致執(zhí)法主體錯(cuò)位。一些政府部門變著法子將審批權(quán)下放給與自己保持著千絲萬縷的聯(lián)系的社會團(tuán)體或中介機(jī)構(gòu)，形成利益共同體。社會中介組織在職能上交叉、重疊，在具體業(yè)務(wù)操作中各行其是，缺乏相互的協(xié)調(diào)能力，出現(xiàn)了盲目、無序發(fā)展的混亂現(xiàn)象。由于缺乏相應(yīng)的中介組織，或雖有但不具備相應(yīng)能力，使得一些不由政府機(jī)關(guān)審批的事項(xiàng)無法移交，只能由行政機(jī)關(guān)代管。
2．政務(wù)服務(wù)中心地位、功能不明，作用發(fā)揮有限
該市在前幾年成立了政務(wù)服務(wù)中心，其初衷是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、方便群眾辦件、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、減少腐敗，但是在服務(wù)中心運(yùn)行過程中存在如下問題:(1)政務(wù)服務(wù)中心無明確的法律地位，權(quán)威性普遍不足。由于政務(wù)服務(wù)中心的定位缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致定位比較模糊，既不是審批業(yè)務(wù)主體，也不是監(jiān)督主體，這便使政務(wù)服務(wù)中心面臨著僅僅是一個(gè)“收發(fā)中心”的尷尬，它作為審批改革中出現(xiàn)的一種新事物，目前還缺乏合法性與長期的目標(biāo)。(2)一些部門對在政務(wù)服務(wù)中心的窗口授權(quán)不充分。設(shè)置窗口只是增加了一個(gè)環(huán)節(jié)，不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)審批作用，反而降低了工作效率。
(四)審批對象方面
大多數(shù)企業(yè)對于該市行政審批制度及其改革精神了解不夠。比如:在調(diào)查的52家企業(yè)中，只有8家清楚地知道行政審批存在時(shí)間限制，沒有企業(yè)明白行政審批制度建設(shè)是由哪一個(gè)部門或者組織在負(fù)責(zé)，幾乎沒有企業(yè)知道在行政審批過程中遇到麻煩或者刁難應(yīng)該找哪些單位反映情況，很少企業(yè)能夠說清楚由于政府部門的原因造成企業(yè)的損失政府應(yīng)該負(fù)什么責(zé)任。此外，對于備案、審批、許可等概念一些企業(yè)也很不清楚，一些企業(yè)的辦事人員對經(jīng)常變化的審批前置條件、責(zé)任單位、工作程序不清楚。
三、改革建議
(一)建立科學(xué)合理的行政審批管理體制與機(jī)制
建立社會公眾參與行政審批改革的機(jī)制，比如在政府設(shè)立一個(gè)具有高度代表性、權(quán)威性和獨(dú)立性的規(guī)制改革委員會，定期根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況審核行政部門的審批事項(xiàng)、權(quán)限與程序，明確范圍、減少層級、規(guī)范流程、利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高效率，并將結(jié)果整理成文告知公眾。改進(jìn)行政審批權(quán)責(zé)機(jī)制，通過責(zé)任機(jī)制對行政審批權(quán)的制約，使其更加合法、有效率。堅(jiān)持“行政審批與行政責(zé)任掛鉤，與部門利益脫鉤”的原則，明確審批部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人的責(zé)任與權(quán)力。改進(jìn)行政審批績效評估機(jī)制，對有行政審批權(quán)的部門引入績效考評機(jī)制。建立一套定量化的績效考評體系，以多方面數(shù)據(jù)(如:審批時(shí)間提前率、審批費(fèi)用率、審批相對人投訴數(shù)量等)的縱橫比較反映部門及其操作人員的績效，縱比是指與本部門以前的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，橫比是指與發(fā)達(dá)地區(qū)的同類部門及本地區(qū)類似部門進(jìn)行比較。改進(jìn)行政審批監(jiān)督機(jī)制。成立行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)部門，從制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)化合理化入手調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化行政審批權(quán)力的范圍界定及運(yùn)作效能考查，改進(jìn)內(nèi)部制約;加強(qiáng)非政府部門、獨(dú)立行為主體如:人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、媒體、審批相對人對行政審批的監(jiān)督，進(jìn)一步完善外部監(jiān)督機(jī)制。
(二)培育和發(fā)展社會中介組織
許多地方社會中介組織的管理體制、運(yùn)行機(jī)制帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，以官辦、半官辦的形態(tài)存在，與政府保持著千絲萬縷的聯(lián)系。行政審批制度改革深化過程中，一方面要防止行政機(jī)關(guān)在權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程中，為維護(hù)部門利益搞假放權(quán)，中介組織形同虛設(shè);另一方面要避免中介組織本身缺乏監(jiān)管，造成更為嚴(yán)重的混亂。明晰社會中介組織的職責(zé)，規(guī)范其與政府的關(guān)系。對中介組織承擔(dān)的政府職能應(yīng)歸還政府部門，以便其建立自律性運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮其自律性管理作用，促進(jìn)其獨(dú)立運(yùn)行。中介組織應(yīng)逐步與原來的政府部門脫鉤，在行政隸屬關(guān)系和利益關(guān)系上徹底割斷聯(lián)系，形成相互監(jiān)督、制約的關(guān)系。
加強(qiáng)對社會中介組織的監(jiān)督管理。建立中介組織信用制度、信息披露制度、業(yè)績評估制度和財(cái)務(wù)稅收制度，發(fā)揮會計(jì)、稅務(wù)、評估、新聞、審計(jì)等方面的監(jiān)督作用;政府部門依法對中介組織進(jìn)行行政監(jiān)督管理，對中介組織的違法違規(guī)行為及時(shí)依法處理;鼓勵中介組織聯(lián)合、兼并，使其做大、做強(qiáng)。強(qiáng)化社會中介組織的法律責(zé)任。在明確社會中介組織的類型、所有制和運(yùn)作模式的前提下，確定其法律責(zé)任，規(guī)范其發(fā)展，使其與市場經(jīng)濟(jì)體制、法制社會的要求相一致，與WTO規(guī)則相銜接，促進(jìn)其良性發(fā)展。
