新型城鎮(zhèn)化中流出人口的管理范文

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摘要：

在以人為本的新型城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)人口流動是必然的。在我國仍以戶籍為手段進行人口管理與服務(wù)的背景下，人戶分離將長期存在。屬地管理政策到目前為止還很不完善，人戶分離的人口群體難以享受到應(yīng)有的福祉，影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。因此，要從流出人口管理與服務(wù)的角度考慮人口管理，彌補流入人口管理的不足，推進新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

新型城鎮(zhèn)化；流出人口；服務(wù)管理

一、新型城鎮(zhèn)化背景下人戶分離呈現(xiàn)新常態(tài)

1.數(shù)量不斷上升。2014年，我國城鎮(zhèn)化率達到54.8%，城鎮(zhèn)化已成為擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的重要引擎。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，人戶分離現(xiàn)象也持續(xù)增加。到2014年末，全國人戶分離人口數(shù)達到2.98億，較2000年翻一番還多，在非戶籍所在地居住地半年以上的流動人口數(shù)量也不斷上升。新世紀以來，流動人口占人戶分離人口的比例保持在84%到84.9%之間，說明人戶分離與流動人口增長軌跡相一致（見表1）。這是城鎮(zhèn)化歷史進程與戶籍制度滯后性之間的必然現(xiàn)象，為基本公共服務(wù)推進和加強人口管理帶來了很大的挑戰(zhàn)。

2.情況更加復(fù)雜。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，區(qū)域間聯(lián)系日益密切，人戶分離現(xiàn)象將成為社會新常態(tài)。長期以來，城市區(qū)域的城鎮(zhèn)戶籍人口構(gòu)成較農(nóng)村地區(qū)復(fù)雜，既有農(nóng)業(yè)戶籍人口又有非農(nóng)業(yè)戶籍人口，既有土生土長的本地戶籍人口又有通過就業(yè)、投資、投親靠友等入戶的外來人口，但在未來，隨著人戶分離數(shù)量増加及農(nóng)村土地制度的流轉(zhuǎn)，越來越多的城鎮(zhèn)戶籍人口也會到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)村地區(qū)必然會出現(xiàn)越來越多的城鎮(zhèn)戶籍人口，這將使人戶分離的現(xiàn)象更加復(fù)雜（見表2）。

3.產(chǎn)生管理服務(wù)新要求。2014年7月，國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出，“到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度”。目前，我國推行基本公共服務(wù)均等化的力度不斷加強，但在人口管理服務(wù)的各個環(huán)節(jié)中，仍存在以戶籍為基礎(chǔ)的“屬人管理”傾向，流入地管理部門普遍存在重本地戶籍人口服務(wù)、輕非本地戶籍的外來人口的現(xiàn)象。因此，在有更多人口流出的情況下，探索管理和服務(wù)怎樣跟著人口走，既是應(yīng)對政府績效考核的必需之舉，也是新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之意。

二、流出人口管理的問題與挑戰(zhàn)

1.收集居民基本信息難度增加。居民信息的收集在人戶俱在的情況下，只需要居委會工作人員到各家各戶調(diào)查登記就可以掌握得準確、全面，而面對流出人口，則只能通過電話和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的方式獲取信息，建立人戶分離人口的通訊錄給社區(qū)收集居民基本信息工作增加了很大的工作量。由于信息更新的周期性，了解情況也會間隔較長的時間，從而造成新的聯(lián)絡(luò)不暢和信息更新困難，給居委會工作人員帶來了大量額外工作。

2.不利于建立和諧社區(qū)。社區(qū)是社會管理服務(wù)的最基本單元。新型城鎮(zhèn)化對開展社區(qū)活動、豐富人民群眾生活、建立和諧社區(qū)提出了的新的要求。大量的人口信息收集統(tǒng)計工作在給社區(qū)工作人員增加日常工作負擔(dān)的同時，也影響了社區(qū)活動的充分開展。人戶分離情況嚴重的社區(qū)，由于人員居住分散、流出人口多，開展居民活動時面臨著成本增加、難度增大的困局，對和諧社會建設(shè)非常不利。

3.醫(yī)療保障等社會服務(wù)出現(xiàn)困難。目前，我國醫(yī)療保險等基本社會保險的統(tǒng)籌層次還不高，又存在著常住地、戶籍地二元管理的傾向，加之城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療相對獨立，可能帶來重復(fù)參保的問題。結(jié)果既增加了本地財政補貼的負擔(dān)，也增加了普通民眾的經(jīng)濟負擔(dān)。與此同時，醫(yī)療保險的異地接續(xù)等工作不僅會增加管理部門的工作壓力，也容易讓民眾由于不熟悉規(guī)定和程序造成時間和經(jīng)濟方面的損失。

4.違反生育政策事件頻發(fā)。2012年，國家出臺新的生育管理政策，即人口可以在異地就近辦理計劃生育服務(wù)證。這一政策的出臺，導(dǎo)致戶籍所在地對于流出人口的管理與服務(wù)能力進一步下降。對北京、上海等城市調(diào)研的發(fā)現(xiàn)，流出人口大多會在孩子生育后再回流出地辦理繳納社會撫養(yǎng)費和落戶相關(guān)事宜，計生部門在整個過程中由于地理位置和行政區(qū)劃的限制，完全無法掌握相關(guān)信息，處于非常被動的位置。隨著2016年全面放開兩孩政策的出臺實施，這些問題可能會更加突出，不利于社會服務(wù)與管理。

5.全國一盤棋的人口管理體制尚未形成。人戶分離是一個整體，在現(xiàn)實管理中還存在著對流入人口管理服務(wù)不到位、對流出人口以管制為主的特點。即對于流入人口管理時，由于分灶吃飯的財政政策等原因，流入地政府往往從其自身利益和當(dāng)?shù)鼐用窭鏋槌霭l(fā)點，并未考慮流入人口的真正需求；而人口流出地政府由于地域的分離而難以管理與服務(wù)到位，除了應(yīng)對考核之外，實際上也沒有太多的管理與服務(wù)積極性，導(dǎo)致對于流出人口的服務(wù)和保護欠缺。迄今為止，流入-流出地共管共治共服務(wù)的一盤棋管理體制尚未形成。

三、管理與服務(wù)改革路徑

1.建立跨部門信息共享機制。流動人口的服務(wù)與管理工作并不是一個部門可以獨立完成的，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各部門間相互配合。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段許多地方還無法建立跨部門統(tǒng)一使用的數(shù)據(jù)平臺，要全面準確掌握流出人口的信息，涉及各部門之間的信息共享。要以村居社區(qū)為依托，建立流出人口信息檔案，并設(shè)立專門的信息共享平臺。在日常工作中，公安、民政、衛(wèi)生計生、住房、統(tǒng)計等多部門定期向各村居社區(qū)通報戶籍在該社區(qū)內(nèi)的居民的相關(guān)信息變動情況，精確到人。

2.以居住地為基礎(chǔ)實施分類管理與服務(wù)。目前，在對人戶分離人口管理的過程中，由于居住在不同地方的流出人口在公共服務(wù)需求和人口管理特點上存在較大的差異，應(yīng)在鎮(zhèn)級人戶分離人口信息統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，將人戶分離人口按照現(xiàn)居住地的范圍劃分為“鎮(zhèn)內(nèi)人戶分離人口、居住在縣區(qū)內(nèi)的流出人口、居住在市內(nèi)其他區(qū)縣的流出人口、居住在市外的流出人口”等類型，分類管理。如對于居住在縣區(qū)范圍內(nèi)的流出人口的管理服務(wù)工作，主要依托其所在村居社區(qū)的工作人員和在流出人口集中地設(shè)立的服務(wù)點進行。對于居住在縣區(qū)范圍外的流出人口的服務(wù)管理工作，主要依托于與他們長期保持聯(lián)絡(luò)的人戶分離人口聯(lián)絡(luò)員進行。通過分類管理，明確工作人員的負責(zé)范圍，責(zé)任到人，提升管理服務(wù)效果。

3.建立全國各部門聯(lián)網(wǎng)的全員人口管理信息系統(tǒng)。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國跨省域的流動人口8587.6萬人，占流動人口總數(shù)的32.9%，缺失對他們的信息統(tǒng)計將給人口管理和決策服務(wù)帶來嚴重的不利影響。各省、各部門獨立的信息系統(tǒng)，從設(shè)計運行到日常維護都會造成人力資源和財政支出的浪費。因此，要建立全國各部門聯(lián)網(wǎng)的全員人口管理信息系統(tǒng)，在信息系統(tǒng)中為每一個公民建立單獨的電子檔案，包括基本的人口、公安、社保、納稅、信用等一系列的信息，各地區(qū)、各部門按照管理權(quán)限查看管轄人口和自身業(yè)務(wù)相關(guān)的信息，當(dāng)發(fā)生人口流遷時由現(xiàn)居住地公安部門根據(jù)流動人口在本地的居住證（或居住證）向其戶籍地（或上一常住地）調(diào)取該人全部信息。

4.進一步強化屬地管理。目前，我國推行的基本公共服務(wù)均等化，實質(zhì)上是屬地管理原則的重要體現(xiàn)，但很多考核卻仍沿用屬人管理原則，對戶籍地進行考核，造成“流入地不想管、流出地管不了”的被動局面。要扭轉(zhuǎn)這一被動局面，就要在考核時同樣堅持屬地管理原則，將具體施政目標、本地實際情況和目標考核方式結(jié)合起來，激發(fā)人口流入地相關(guān)部門對于流入人口的管理責(zé)任和服務(wù)責(zé)任，促進人口長期均衡發(fā)展。

5.全面落實城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是我國政府的重要施政目標。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近些年，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，北京、上海等超大城市郊區(qū)人戶分離是由于非農(nóng)業(yè)戶籍人口不能加入農(nóng)業(yè)戶籍造成的，這一問題的根源又在于這些地方農(nóng)民擁有的土地收益高于非農(nóng)業(yè)人口享受的社會保障待遇。與全國大多數(shù)地方城鎮(zhèn)居民保障水平遠高于農(nóng)村居民不同的是，在這些超大城市近郊地區(qū)由于土地價格高，農(nóng)村居民的保障水平反而高出本地的城鎮(zhèn)居民很多。這種情況下，應(yīng)進一步提高本地居民的保障水平。因此，要調(diào)動政府和農(nóng)村對居委會的支持力度，提高本地財政對城鎮(zhèn)居民“五險一金”等保障支出的支付比例，通過轉(zhuǎn)移支付的方式由各村按照在本村散居的非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模向各居民社區(qū)提供一定規(guī)模的財政支持，把促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化落到實處。

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作者：荊文鍇 張耀軍 單位：南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心