國(guó)內(nèi)教育行政規(guī)劃分析范文

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一、我國(guó)高等教育行政規(guī)劃行為法理初探

(一)高等教育行政規(guī)劃行為的內(nèi)涵

在行政法學(xué)界，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政規(guī)劃有不同的定義。學(xué)者們對(duì)于該概念認(rèn)定的側(cè)重點(diǎn)不同，均具有合理性。高等教育行政規(guī)劃的目的在于促進(jìn)高等教育科學(xué)、合理地發(fā)展，在現(xiàn)有教育資源的基礎(chǔ)上，對(duì)高等教育的發(fā)展趨勢(shì)、路徑選擇進(jìn)行部署、規(guī)劃。高等教育行政規(guī)劃因具有較強(qiáng)的專業(yè)特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)其行為的過(guò)程性是依法行政的內(nèi)在要求。行政規(guī)劃的主體一般指行政主體，高等教育行政規(guī)劃的主體理應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)組織如高校，因高校的規(guī)劃行為一般視為大學(xué)自治的內(nèi)容，故不屬于本文的研究對(duì)象。本文所稱的高等教育行政規(guī)劃行為是指政府及其教育主管部門為實(shí)現(xiàn)高等教育科學(xué)、合理的發(fā)展，依法作出的具有法律約束力的行政方針行為的總稱。

(二)高等教育行政規(guī)劃行為的性質(zhì)

對(duì)于行政規(guī)劃的性質(zhì)，理論界尚無(wú)定論。這無(wú)疑增加了我們研究高等教育行政規(guī)劃行為性質(zhì)的難度。但筆者認(rèn)為，規(guī)劃應(yīng)是一個(gè)開(kāi)放的行政法律制度，可能具有不同的法律意義和約束力，其法律形式也不拘泥于單一的模式，根據(jù)具體的規(guī)劃內(nèi)容，其性質(zhì)也可能是多樣的。因此，高等教育行政規(guī)劃并不能簡(jiǎn)單地定性為具體行政行為①或立法行為②。“作為一種特殊的行政行為，行政規(guī)劃的法律屬性無(wú)法單純地歸類于行政決定行為或制定規(guī)則行為。實(shí)踐中，行政規(guī)劃既可以表現(xiàn)為法律行為，也可以是事實(shí)行為;其表現(xiàn)形式既可以是法律、法規(guī)、規(guī)章，乃至行政規(guī)范性文件，也可以是行政綱要、決定、指示等。”［1］而基于本文所提出的高等教育行政規(guī)劃的定義，它針對(duì)的對(duì)象相對(duì)而言是特定的，即指高校、受教育者、政府及其相關(guān)部門，且是對(duì)行政主體及相對(duì)方具有約束力的行為，因而，高等教育行政規(guī)劃的范圍已將抽象行政行為和行政指導(dǎo)行為排除在外。縱觀所搜集的具有高等教育行政規(guī)劃意義的文字材料③，這些具體內(nèi)容大致包括強(qiáng)制性規(guī)劃和非強(qiáng)制性規(guī)劃。

1．強(qiáng)制性規(guī)劃。強(qiáng)制性規(guī)劃看起來(lái)是對(duì)未來(lái)事項(xiàng)的設(shè)定，對(duì)于權(quán)利、義務(wù)的變動(dòng)也不是現(xiàn)實(shí)的發(fā)生，但這并不排除其具有法律效果。這些硬性規(guī)定對(duì)于行政主體、行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了某些影響和限制，而且該影響和限制足以具有權(quán)益侵害性。從表面上看，這些規(guī)定似乎不會(huì)產(chǎn)生直接的法律效果，但深入分析則不然。如規(guī)定建立嚴(yán)格的教育收費(fèi)公示制度，此規(guī)范明確賦予了政府及其教育主管部門收費(fèi)公示義務(wù)，受教育者及其相關(guān)人對(duì)于教育收費(fèi)享有知情權(quán)，一旦政府及其教育主管部門違法收費(fèi)，對(duì)權(quán)利人權(quán)益產(chǎn)生影響，可直接受到法律的規(guī)制。因此，基于該類高等教育行政規(guī)劃的主體、對(duì)象的特定性和直接的法律效果，筆者認(rèn)為，可以肯定該類行政規(guī)劃具有具體行政行為的屬性。

2．非強(qiáng)制性規(guī)劃。高等教育行政規(guī)劃中更多的是非強(qiáng)制性規(guī)劃。這些非強(qiáng)制性規(guī)定雖然未明確行政主體及其相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)，但對(duì)行政主體的影響和約束是存在的。規(guī)劃一經(jīng)作出，就要求行政主體采取積極的措施保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃內(nèi)容需要相關(guān)主體的積極配合才能實(shí)現(xiàn)，其本身不足以導(dǎo)致行政行為的必然產(chǎn)生，不足以導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的產(chǎn)生、變更，消滅。同時(shí)，這些非強(qiáng)制性規(guī)定又是具體的，具有明確的目標(biāo)性。因此，筆者認(rèn)為，這些規(guī)劃是內(nèi)容具體、具有約束力的非強(qiáng)制性規(guī)劃。因高等教育行政規(guī)劃所涉及的內(nèi)容在公布時(shí)對(duì)相關(guān)主體即產(chǎn)生約束力，無(wú)論是強(qiáng)制性規(guī)劃還是非強(qiáng)制性規(guī)劃，事實(shí)上都會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的利益造成影響，如果貫徹、實(shí)施不當(dāng)，均會(huì)對(duì)相關(guān)主體權(quán)益造成侵害。為保障高校、受教育者權(quán)利不受非法、不合理的行政規(guī)劃的侵害，有必要對(duì)規(guī)劃行為予以法律控制，提高其法治化程度。

二、我國(guó)高等教育行政規(guī)劃行為法治化的必要性

(一)依法行政的內(nèi)在要求

依法行政是依法治國(guó)理念的重要內(nèi)容，在當(dāng)今社會(huì)，控制政府權(quán)力，使行政權(quán)走上法治軌道是依法治國(guó)的基本精神。高等教育行政規(guī)劃行為作為政府行政權(quán)行使的一種方式，應(yīng)遵守依法行政的原則，受法律制約，對(duì)高等教育進(jìn)行規(guī)劃作為政府及其主管部門的一種行政管理方式被社會(huì)廣泛認(rèn)同，但法學(xué)界對(duì)其研究仍處于滯后狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是強(qiáng)制性規(guī)劃還是非強(qiáng)制性規(guī)劃，事實(shí)上對(duì)行政相對(duì)人的利益都會(huì)產(chǎn)生影響，如果運(yùn)用不當(dāng)，則必會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成侵害。因此，從某種意義上講，高等教育行政規(guī)劃是一把雙刃劍，既可以造福民眾，也可能成為侵害民眾權(quán)利的利器。目前，我國(guó)高等教育行政規(guī)劃在實(shí)踐中已暴露一些問(wèn)題，存在侵權(quán)現(xiàn)象。在法律層面缺乏對(duì)高等教育行政規(guī)劃行為的法律規(guī)制，相應(yīng)的救濟(jì)途徑處于一種缺失狀態(tài)，為了保障教育相關(guān)主體的合法權(quán)益，防止行政權(quán)的濫用，提高行政效益，必須對(duì)高等教育行政規(guī)劃進(jìn)行法律控制和規(guī)范。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需求

政府角色的改變、職能的轉(zhuǎn)換過(guò)程是事物發(fā)展的內(nèi)在必然要求。從無(wú)為政府到全能國(guó)家，從行政機(jī)關(guān)作為不受制約的管理主體，到行政機(jī)關(guān)被置于立法、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、控制之下的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，是政府職能理論的發(fā)展史。對(duì)高等教育進(jìn)行規(guī)劃是當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)一步體現(xiàn)，而對(duì)于解決當(dāng)前高等教育發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題同樣是政府職能所涵蓋的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)人口眾多但資源又嚴(yán)重短缺，自然資源如此，教育資源更是如此。這種情況不僅影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致各地區(qū)發(fā)展失衡，而且也產(chǎn)生了各種社會(huì)問(wèn)題。如何使有限的資源發(fā)揮更大的功效，促進(jìn)社會(huì)資源的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是各級(jí)政府必須面對(duì)的課題。而在我國(guó)，教育資源尤其是高等教育資源存在嚴(yán)重滯后性，規(guī)劃高等教育資源已成為政府的重要職責(zé)。只有通過(guò)對(duì)高等教育發(fā)展方向進(jìn)行規(guī)劃，才能培養(yǎng)出適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)需要的人才，才能合理、充分利用本國(guó)教育資源。世界各國(guó)都寄希望于人才培養(yǎng)來(lái)增強(qiáng)綜合國(guó)力，而人才培養(yǎng)需要科學(xué)、合理的發(fā)展模式，規(guī)劃其未來(lái)發(fā)展方向是必然選擇。

(三)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的必然選擇

1．理論上的不足。筆者通過(guò)中國(guó)法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫(kù)①，根據(jù)法寶網(wǎng)上官方分類對(duì)高等教育領(lǐng)域的行政行為進(jìn)行分析、整理，在860個(gè)高等教育領(lǐng)域具體行政行為中，涉及行政規(guī)劃的就達(dá)到160多個(gè)。行政規(guī)劃作為政府對(duì)高等教育規(guī)劃管理的重要手段，凸顯了高等教育行政規(guī)劃的重要性、普遍性。但高等教育行政規(guī)劃領(lǐng)域，無(wú)論是主體、內(nèi)容還是程序方面，其法治化程度不高是現(xiàn)階段體現(xiàn)的主要問(wèn)題。首先，從規(guī)劃的主體看，涉及國(guó)務(wù)院、教育部、衛(wèi)生部、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府等。從法律位階看，有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、法規(guī)性文件、部門規(guī)范性文件，其內(nèi)容不僅涉及五年、十年各類高等教育人才數(shù)量、財(cái)政支出等宏觀預(yù)期，而且有的還規(guī)劃涉及到具體高校人事分配制度改革的相關(guān)內(nèi)容，以及高校重點(diǎn)研究基地建設(shè)規(guī)劃等細(xì)微改革內(nèi)容。內(nèi)容錯(cuò)綜復(fù)雜，主體任意性較大，效力等級(jí)也高低不一。其次，從各項(xiàng)規(guī)劃的具體規(guī)定看，有的規(guī)劃內(nèi)容十分具體，如《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中有:“到2000年高等教育入學(xué)率達(dá)到11%左右”，“到2010年高等教育規(guī)模有較大擴(kuò)展，入學(xué)率接近15%”，“今后3—5年，將專業(yè)由200多種調(diào)整到100多種。繼續(xù)推進(jìn)‘面向21世紀(jì)教學(xué)內(nèi)容和課程體系改革計(jì)劃’，并建成200個(gè)文、理科基礎(chǔ)性人才培養(yǎng)基地、100個(gè)各科類基礎(chǔ)課程教學(xué)基地和20個(gè)大學(xué)生文化素質(zhì)培養(yǎng)基地，使之成為具有國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平的教學(xué)示范基地。”在《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中用數(shù)字說(shuō)明了“十五”規(guī)劃所取得的成績(jī)，又用具體數(shù)字描述了今后五年的發(fā)展目標(biāo)。有的又非常抽象，如《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》在主要任務(wù)中提到“著力提高高等教育質(zhì)量，努力增強(qiáng)高校創(chuàng)新與服務(wù)能力”，均以倡導(dǎo)性語(yǔ)言提出改革內(nèi)容:“實(shí)施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程，高校要把教學(xué)作為中心工作，加大教學(xué)投入，改善教學(xué)條件特別是實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)條件。”“積極推進(jìn)研究生選拔方式和培養(yǎng)機(jī)制改革，鼓勵(lì)高校與科研院所通過(guò)合作培養(yǎng)、聯(lián)合培養(yǎng)等有效形式培養(yǎng)研究生。”具體的內(nèi)容從表面看具有可操作性以及目標(biāo)的明確性，但由于我國(guó)尚未出臺(tái)《行政程序法》，對(duì)于這些具體的內(nèi)容，行政相對(duì)人容易對(duì)其科學(xué)性、可行性產(chǎn)生疑問(wèn)，而對(duì)于抽象的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，大多是建議性、倡導(dǎo)性的內(nèi)容，它的貫徹落實(shí)需要高等教育相關(guān)主體的積極配合、響應(yīng)，否則如一紙空文。在實(shí)踐中，因地域的差異性導(dǎo)致實(shí)施方案的多樣性，甚至?xí)霈F(xiàn)各地區(qū)相互矛盾的措施，這是否會(huì)影響到教育的統(tǒng)一性和公平性?這些都是我國(guó)現(xiàn)階段高等教育規(guī)劃中存在的突出問(wèn)題。再者，從高等教育行政規(guī)劃的程序和救濟(jì)途徑看，規(guī)劃是對(duì)于未來(lái)的預(yù)測(cè)和構(gòu)想，而未來(lái)具有較強(qiáng)的不確定性，行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)前的信息及技術(shù)作出的規(guī)劃，必然會(huì)隨著目標(biāo)、手段、時(shí)間、具體環(huán)境、條件等任一因素變化而變化，從而使規(guī)劃的適用性出現(xiàn)問(wèn)題。那么根據(jù)變化了的條件和基礎(chǔ)，就需要對(duì)規(guī)劃及時(shí)作出調(diào)整。從所搜集的材料看，不僅沒(méi)有變更程序的規(guī)定，同時(shí)也忽視了這種現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性。關(guān)于高等教育相關(guān)主體因信賴?yán)娑斐傻膿p害，亦缺乏相關(guān)的救濟(jì)途徑。

2．實(shí)踐中的問(wèn)題———高等教育大眾化過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)于1999年高校擴(kuò)招行為的性質(zhì)，從教育學(xué)角度看，它是一種教育政策，從法學(xué)角度看，它是一種行政規(guī)劃，是國(guó)務(wù)院、教育主管部門對(duì)高等教育發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模、速度的一種決策。高等教育領(lǐng)域的這一行政規(guī)劃行為的出臺(tái)有當(dāng)時(shí)明確的歷史背景，并且滿足了大眾對(duì)高等教育的需求，為社會(huì)提供了高學(xué)歷專業(yè)人才，刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，拉動(dòng)了內(nèi)需，緩解了就業(yè)壓力，調(diào)和了市場(chǎng)矛盾。但在短短幾年里，我國(guó)高等教育基本完成了由精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變，在這發(fā)展過(guò)程中暴露了許多問(wèn)題。據(jù)相關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示，高等教育隨著普及率的提高，高校教學(xué)任務(wù)的急劇加重，使得原本已經(jīng)緊缺的教育資源顯得更加力不從心了，教育資源平攤給更多的受教育者，這樣必然導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量隨之下降。同時(shí)，高校畢業(yè)生的突增，使得就業(yè)形勢(shì)變得很嚴(yán)峻，就業(yè)問(wèn)題已成為當(dāng)今社會(huì)面臨的重大民生問(wèn)題。再次，高等教育的花費(fèi)成為許多學(xué)生家庭的重負(fù)。因此，面對(duì)當(dāng)前高等教育質(zhì)量、就業(yè)形勢(shì)、教育公平、教育成本等諸多問(wèn)題，我國(guó)高等教育行政規(guī)劃的必然趨勢(shì)是提高法治化程度。現(xiàn)階段對(duì)于政府通過(guò)行政規(guī)劃管理高等教育的行為，主要是高等教育學(xué)領(lǐng)域教育政策的研究對(duì)象———法學(xué)研究尚比較薄弱。但在法治政府、依法行政的法治大環(huán)境中，高等教育領(lǐng)域行政規(guī)劃的法治化是當(dāng)代社會(huì)的必然趨勢(shì)，而高等教育行政規(guī)劃的靈活性更凸顯了法治原則的重要性。

三、高等教育行政規(guī)劃行為法治化完善的思考

(一)法治理念的加強(qiáng)

法治不僅是一種制度模式，一種治國(guó)方略，而且是一種文化意識(shí)，法治具有工具性的價(jià)值，同時(shí)，它也是一種信仰，具有信仰性的意義。高等教育行政規(guī)劃是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理職能，作出重大決策的行為，是行政權(quán)力運(yùn)用的過(guò)程和結(jié)果。法治理念的加強(qiáng)在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中顯得尤為重要，是高等教育行政規(guī)劃走上法治軌道的先行者。法治理念包括兩個(gè)最基本的原則:一是公民權(quán)利本位原則。保障公民權(quán)利是憲政的主要目的，是法治追求的首要目標(biāo)。具體到高等教育行政規(guī)劃行為，就是要充分保障規(guī)劃行為所涉及的相關(guān)主體的權(quán)利。無(wú)論是高等教育行政規(guī)劃的具體制定過(guò)程，還是規(guī)劃的具體內(nèi)容，抑或是規(guī)劃的救濟(jì)途徑都應(yīng)深入滲透公民權(quán)利本位的思想，使廣大人民群眾深信，法治是保障自身權(quán)益的可靠武器。二是公權(quán)法定原則，即在一定情形下，公權(quán)應(yīng)受法律制約，限制公權(quán)力也是法治理念的重要體現(xiàn)。高等教育行政規(guī)劃?rùn)?quán)的行使必須由法律加以規(guī)制。盡管高等教育行政規(guī)劃對(duì)行政法治提出了諸多挑戰(zhàn)，如因規(guī)劃的可變性導(dǎo)致法治安定性受到影響，因規(guī)劃的前瞻性使法律優(yōu)先原則和法律保留原則難以發(fā)揮應(yīng)有作用，因規(guī)劃的高度自由裁量性使法律控權(quán)機(jī)制難以有效實(shí)施，但從行政法的發(fā)展史來(lái)看，行政法治的發(fā)展就是這樣一個(gè)過(guò)程，即隨著社會(huì)需求的日益擴(kuò)張，行政權(quán)不斷試圖突破現(xiàn)有的法治框架，但這種狀態(tài)不可能持續(xù)很久，在一段時(shí)間后，又會(huì)被新的法律手段法治化，法治就是這樣螺旋式的發(fā)展過(guò)程。高等教育行政規(guī)劃行為同樣遵循這樣的規(guī)律。法治是高等教育行政規(guī)劃行為發(fā)展的一種必然，在高等教育行政規(guī)劃行為暫時(shí)游離于法治與非法治的狀態(tài)時(shí)，對(duì)于法治理念的宣傳是必要的。

(二)法治原則的運(yùn)用

與其他行政行為一樣，高等教育領(lǐng)域的行政規(guī)劃行為法治化是當(dāng)代行政法治的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求。高等教育行政規(guī)劃的靈活性更凸顯了法治原則的重要性。“根據(jù)傳統(tǒng)的法律保留原則，非約束性行政行為的制定并不必須有法律依據(jù)，但是，從行政計(jì)劃在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的實(shí)際作用而言，均不應(yīng)該脫離法治原則的約束。”［2］360首先，高等教育行政規(guī)劃主體須有組織法上的規(guī)制，任何規(guī)劃的制定必須有組織法上的依據(jù)，符合一般授權(quán)性規(guī)定。其次，實(shí)體法上，因規(guī)劃涉及的是高等教育領(lǐng)域的發(fā)展，專業(yè)性、政策性強(qiáng)，只可對(duì)實(shí)質(zhì)要件作規(guī)定，如德國(guó)行政法學(xué)將行政計(jì)劃的實(shí)體規(guī)制限定在相對(duì)原則的范圍內(nèi)，并提出四個(gè)層面的理論，即計(jì)劃的法律正當(dāng)性、遵守前置的程序和計(jì)劃、遵守法律的強(qiáng)制性規(guī)定或者指導(dǎo)利益權(quán)衡的法律規(guī)定。［3］261因規(guī)劃的特殊性，對(duì)于規(guī)劃的具體內(nèi)容不可詳盡規(guī)制。但這種原則性規(guī)定是有必要的。最后，法治原則更具體地體現(xiàn)在規(guī)劃程序中。合理的程序是高等教育行政規(guī)劃制度形成的核心，程序法治化對(duì)這一行為充分發(fā)揮作用的意義也很大。

(三)法治程序的設(shè)計(jì)

高等教育行政規(guī)劃大部分屬于內(nèi)容具體、具有約束力的非強(qiáng)制性規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)中，這些規(guī)劃內(nèi)容是政府、高校及其主管部門的行為指南、理念指導(dǎo)，其規(guī)劃產(chǎn)生的過(guò)程法治化是提高規(guī)劃科學(xué)性的重要保障。只有規(guī)劃程序走上法治軌道，才能使規(guī)劃內(nèi)容具有可操作性，有助于行政主體采取正確的手段積極實(shí)現(xiàn)行政目的。首先，高等教育行政規(guī)劃是綜合性的規(guī)劃，要求其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。這種要求使得高等教育行政規(guī)劃必須建立在充分、可靠的信息收集基礎(chǔ)上。公開(kāi)收集信息，專家、學(xué)者對(duì)信息進(jìn)行科學(xué)分析，聽(tīng)取利益集團(tuán)的呼聲，是作出科學(xué)合理規(guī)劃的第一步。其次，可通過(guò)高等教育領(lǐng)域現(xiàn)有的一些預(yù)測(cè)技術(shù)來(lái)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，通過(guò)預(yù)測(cè)，使規(guī)劃成為人們分析客觀規(guī)律得出的結(jié)果，并非僅僅是人們的主觀臆斷。明確這種預(yù)測(cè)是高等教育行政規(guī)劃的步驟，有利于增強(qiáng)規(guī)劃的可信度，有利于規(guī)劃的貫徹落實(shí)，同時(shí)也是高等教育行政規(guī)劃法治化的要求。然后通過(guò)規(guī)劃內(nèi)容的公開(kāi)、異議及必要的聽(tīng)證程序，確定最后的高等教育規(guī)劃。在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)情勢(shì)變更原則，適時(shí)調(diào)整、修改抑或廢止規(guī)劃，從而使高等教育規(guī)劃行為符合法治程序的要求。(四)司法救濟(jì)的健全無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。“法院應(yīng)當(dāng)成為公民說(shuō)理的最后地方”［4］。高等教育行政規(guī)劃的司法救濟(jì)應(yīng)是完善該制度的重要內(nèi)容。將其納入行政訴訟的范圍，使高等教育行政規(guī)劃受到司法審查，這種做法符合法的本質(zhì)目的，與依法行政的價(jià)值追求相吻合，有利于人權(quán)的保護(hù)。筆者將從以下幾方面對(duì)完善高等教育行政規(guī)劃提出建議:

1．高等教育行政規(guī)劃應(yīng)納入司法審查范圍。高等教育行政規(guī)劃行為作為一種特殊的行政行為，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)定應(yīng)區(qū)別而論，不能一概而論。筆者通過(guò)分析，將高等教育行政規(guī)劃行為分為強(qiáng)制性規(guī)劃和非強(qiáng)制性規(guī)劃，無(wú)論強(qiáng)制性或非強(qiáng)制性，但規(guī)劃內(nèi)容對(duì)行為相對(duì)人都具有一定約束力。行為受到約束在一定情形下，其權(quán)益必然受到影響，在自己合法權(quán)益受到規(guī)劃行為及規(guī)劃內(nèi)容影響時(shí)，筆者認(rèn)為權(quán)益受侵害者完全有權(quán)拿起法律武器進(jìn)行維權(quán)。因此，高等教育行政規(guī)劃應(yīng)納入司法審查的范圍。

2．明確高等教育行政規(guī)劃司法審查的對(duì)象。

(1)事實(shí)問(wèn)題。在高等教育行政規(guī)劃的訴訟案件中，筆者認(rèn)為法院首先應(yīng)當(dāng)分清該案中的事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題。任何一個(gè)行政行為都是基于行政機(jī)關(guān)對(duì)某種行為事實(shí)的裁定之上，而事實(shí)問(wèn)題的正確裁決需要專門的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，諸如高等教育領(lǐng)域的入學(xué)機(jī)會(huì)問(wèn)題、大學(xué)成本問(wèn)題、學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量問(wèn)題、財(cái)政救助以及教育發(fā)展模式等問(wèn)題，這些是行政機(jī)關(guān)以及教育主管部門的特長(zhǎng)。法院對(duì)于事實(shí)問(wèn)題應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，不能用法官的意見(jiàn)取代行政機(jī)關(guān)的裁決。但這存在兩個(gè)例外:其一，某事實(shí)的存在是行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的條件;其二，行政機(jī)關(guān)將錯(cuò)誤當(dāng)成真實(shí)或者誤解了行政決定基礎(chǔ)的事實(shí)，與此相類似的情形是行政決定所賴以為基礎(chǔ)的事實(shí)缺乏證據(jù)的支持或者證據(jù)在整體上不能合理地支持該事實(shí)。［5］

(2)組織及程序要求。高等教育行政規(guī)劃納入行政訴訟的受案范圍，對(duì)其組織和程序的要求是司法審查的主要對(duì)象。在法治化的進(jìn)程中，筆者相信在不久的將來(lái)我國(guó)的行政程序法將與世人見(jiàn)面，那時(shí)對(duì)于高等教育規(guī)劃行為的司法審查將有法可依。當(dāng)然在今天，對(duì)于審查對(duì)象仍可找到相關(guān)法律、法規(guī)。如依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十條:縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息:國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策。違背相關(guān)的公開(kāi)程序，則信息會(huì)受到質(zhì)疑，行政行為也會(huì)涉及程序違法的問(wèn)題。在高等教育行政規(guī)劃過(guò)程中同樣會(huì)受到相關(guān)程序約束，如公開(kāi)程序、聽(tīng)證程序等，而這些理應(yīng)是司法審查的重點(diǎn)內(nèi)容。

(3)信賴?yán)姹Ｗo(hù)。有損害就有賠償，這是現(xiàn)代法治的基本要求。規(guī)劃是在一定的時(shí)間、地點(diǎn)、社會(huì)發(fā)展的各種要素基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)發(fā)展的展望，因受到種種限制，其在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中發(fā)生變更是正常的，可變性是高等教育行政規(guī)劃的基本特征，正是這種可變性的存在，公眾的信賴?yán)娓鼞?yīng)受到保護(hù)。行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的相互接觸之間，往往使行政相對(duì)人對(duì)行政行為的合法性與持續(xù)性產(chǎn)生信賴，當(dāng)無(wú)明顯事由足以證明此信賴與公共利益相違背時(shí)，應(yīng)對(duì)其予以適當(dāng)保護(hù)。所以，隨著現(xiàn)代法治國(guó)家信賴保護(hù)原則的確立，行政機(jī)關(guān)對(duì)于已產(chǎn)生信賴?yán)娴囊?guī)劃不應(yīng)擅自變更，也不可無(wú)故不予實(shí)施。那么對(duì)于因信賴該規(guī)劃而付出行動(dòng)的相對(duì)人而言，這種信賴?yán)鎽?yīng)受到保護(hù)，從而使法院在審查該規(guī)劃時(shí)，理應(yīng)考慮到此時(shí)已產(chǎn)生的信賴?yán)妗?/p>

(4)規(guī)劃裁量行為的司法審查受到一定限制。規(guī)劃必然涉及到行政裁量，而作為行政權(quán)與司法權(quán)的劃分，是從各自的職權(quán)和職能范圍出發(fā)進(jìn)行權(quán)力分配的。對(duì)于高等教育行政規(guī)劃，由于法律規(guī)定將規(guī)劃的任務(wù)分配給行政機(jī)關(guān)而非法院，因而行政機(jī)關(guān)享有一般所謂的“規(guī)劃裁量”之行政自由，同時(shí)法院的審查范圍應(yīng)受到限制。“規(guī)劃裁量”一詞在20世紀(jì)60年代首先在德國(guó)聯(lián)邦行政法院使用，在之后的三十年里法官們不斷探索裁判界定規(guī)劃裁量的意義以及尋求對(duì)規(guī)劃的審查標(biāo)準(zhǔn)。依照德國(guó)行政法院的意見(jiàn)，一方面，既然立法者授權(quán)行政機(jī)關(guān)從事規(guī)劃裁量，則必然包含授予該行政機(jī)關(guān)一定的自由形成空間，因此在功能主義法學(xué)的權(quán)力分立理念下，無(wú)論是從人員素質(zhì)、資源的掌握，以及運(yùn)用專門設(shè)計(jì)的行政程序(規(guī)劃確定程序)作為規(guī)劃裁量決定各點(diǎn)而論，行政機(jī)關(guān)都要比法院更適宜在行政規(guī)劃領(lǐng)域作決定，因此法院應(yīng)該對(duì)行政的自由形成空間加以尊重，對(duì)利益衡量的審查權(quán)限應(yīng)有所限制。另一方面，在授權(quán)法律可以提供的標(biāo)準(zhǔn)非常空泛的情況下，法院亦難以依據(jù)如此空泛的標(biāo)準(zhǔn)審查規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，在這樣的限制下，法院對(duì)規(guī)劃裁量的控制主要顯示在衡量瑕疵理論中:行政法院大體上僅對(duì)衡量的過(guò)程從事審查，而不及于衡量的結(jié)果。所以，即使高等教育行政規(guī)劃納入司法審查的范圍，對(duì)于行政主體的規(guī)劃裁量行為，屬于其自由形成空間的，應(yīng)不受司法權(quán)無(wú)限制地審查。