國內(nèi)教育行政權(quán)邊界綜述范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了國內(nèi)教育行政權(quán)邊界綜述參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

中國教育問題已經(jīng)成為一個公眾關(guān)注的社會焦點問題，包括教育投入的問題、教育公平的問題、城鄉(xiāng)教育差異問題、高校自主權(quán)問題、高考改革問題，等等。通過對紛繁復(fù)雜的各種教育問題的深入分析，我們發(fā)現(xiàn)，各種教育問題的產(chǎn)生或解決，又都指向教育行政權(quán)力的問題，有的是因為教育行政權(quán)力的濫用、誤用或不用而產(chǎn)生，有的則依賴于教育行政權(quán)力的合理介入才能得以解決。實際上，中國是一個行政主導(dǎo)教育的國家，絕大多數(shù)的教育問題最后都指向教育行政權(quán)力。所以，明晰教育行政權(quán)力之有所為、有所不為的邊界，讓教育行政權(quán)力科學(xué)運作，就成為解決中國教育問題的關(guān)鍵。

一、教育行政權(quán)力邊界的構(gòu)成

根據(jù)依法行政的基本原理，行使行政權(quán)需要遵守兩大基本原則：行政合法性原則與行政合理性原則。教育行政權(quán)就是行政機關(guān)依法管理國家教育事務(wù)活動中享有的權(quán)力。教育行政權(quán)屬于國家行政權(quán)的一部分，同樣需要遵守行政合法性原則與行政合理性原則這兩大基本原則。那么，教育行政權(quán)該如何遵守這兩大原則呢？筆者認(rèn)為，這就要求教育行政權(quán)力遵守三大邊界：根據(jù)行政合法性原則，教育行政權(quán)應(yīng)遵守法制邊界；根據(jù)行政合理性原則，教育行政權(quán)在行使行政自由裁量權(quán)的時候，應(yīng)遵守基于教育規(guī)律的教育領(lǐng)域?qū)I(yè)邊界，還要遵守面向社會公平、正義的價值邊界（見圖1）。由圖1可見，教育行政權(quán)首先需要遵守法制邊界。但是，法制都有自由裁量權(quán)的空間缺口，教育行政權(quán)會憑借自由裁量權(quán)而突破法制邊界。這時候，教育行政權(quán)應(yīng)遵守基于教育特殊規(guī)律的專業(yè)邊界。但是，基于教育特殊規(guī)律的專業(yè)邊界也可能有彈性缺口，這時候，教育行政權(quán)還應(yīng)遵守價值邊界。

（一）教育行政權(quán)力的法制邊界

1.依法行政的理論基礎(chǔ)。依法行政淵源于憲法確立的法治原則，它是法治原則在行政管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在中國，依法行政原則的確立雖晚于發(fā)達(dá)資本主義國家，卻是中國憲法實施、民主法制完善和法治觀念深化的必然結(jié)果。首先，依法行政原則的確立有其憲法基礎(chǔ)。中國憲法總綱中明文規(guī)定：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這是中國法制精神的中心內(nèi)容和高度概括，也是中國確立依法行政原則的憲法基礎(chǔ)。此外，中國憲法確立的人民代表大會制度、國家行政機關(guān)地位及職權(quán)的規(guī)定，均為依法行政原則的提出奠定了憲法基礎(chǔ)。其次，依法行政原則的確立也是以中國民主制度為基礎(chǔ)的。中國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家。政府機關(guān)執(zhí)行法律就是代表人民并按人民意志進(jìn)行國家行政管理。因此各級行政機關(guān)在行政管理中是否堅持依法行政，直接關(guān)系到人民當(dāng)家作主原則的實現(xiàn)程度。第三，依法行政原則的確立是社會主義法制的基本要求。社會主義法制要求一切國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位和個人必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。行政管理作為國家管理中涉及面最廣、任務(wù)最重的一個領(lǐng)域，其法制化程度將直接和主要反映中國社會主義法制的實現(xiàn)程度。第四，依法行政原則的確立，也是依法治國思想和法治觀念深化的必然結(jié)果。隨著依法治國觀念的深入人心，人們逐步認(rèn)識到，在現(xiàn)代各種國家職能中，行政職能占主導(dǎo)地位，行政機關(guān)及其公務(wù)員掌握著相當(dāng)大的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)。堅持依法行政，實現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，對于有效實踐依法治國方略、加速依法治國進(jìn)程是至關(guān)重要的。依法行政是實施依法治國的主體工程，是建立法治國家的關(guān)鍵。

2.教育依法行政的“法”之范圍。教育行政要依法，這是沒有爭議的，但是，這里存在一個“法”之標(biāo)準(zhǔn)或“法”之范圍的問題。有學(xué)者認(rèn)為，依“法”行政中的“法”是指法律法規(guī)，這樣就把“其他行政規(guī)范性文件”排除在外。有的學(xué)者認(rèn)為，依“法”行政中的“法”包括法律法規(guī)和“其他行政規(guī)范性文件”。憲法、法律、地方性法規(guī)以及自治條例、單行條例和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)是權(quán)力機關(guān)制定的法律法規(guī)，毫無疑問是教育行政權(quán)力的依據(jù)。至于行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件能否成為教育行政權(quán)力的依據(jù)，筆者認(rèn)為，可以分兩個層次來分析。第一個層次是：行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章等行政立法行為，其本身是行政權(quán)力的一部分，應(yīng)該首先有權(quán)力機關(guān)制定的法律法規(guī)作為依據(jù)；制定“其他行政規(guī)范性文件”作為普遍行政行為，也是行政權(quán)力的一部分，也應(yīng)該有權(quán)力機關(guān)制定的法律法規(guī)或上級行政立法作為依據(jù)。第二個層次是，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章和“其他行政規(guī)范性文件”生效以后，它們可以作為下級行政機關(guān)教育行政權(quán)力的依據(jù)，因為行政機關(guān)有服從上級行政機關(guān)的組織原則。

（二）教育行政權(quán)的專業(yè)邊界

作為行政權(quán)力的教育行政權(quán)，其管理對象是教育。而教育是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，有其自身的特殊規(guī)律。任何對教育的管理活動，只有遵循教育的自身規(guī)律，才能促進(jìn)教育發(fā)展，否則就會阻礙教育發(fā)展。這就要求教育行政權(quán)力必須敬畏教育規(guī)律，不要逾越教育專業(yè)邊界。教育是培養(yǎng)人的活動，它有專業(yè)自身的復(fù)雜規(guī)律。教育活動的規(guī)律主要體現(xiàn)在教學(xué)、學(xué)習(xí)和科研這三大活動中。而這三大核心活動有一個共同規(guī)律：需要給教師和學(xué)生以足夠的自由空間。特別是大學(xué)，這種自由尤其可貴。所以，對教育進(jìn)行行政管理，不能忽視教育規(guī)律。“學(xué)術(shù)是學(xué)者的生命，是大學(xué)的靈魂。學(xué)術(shù)的繁榮是學(xué)者、學(xué)校的共同理想。自由是學(xué)術(shù)生存和發(fā)展的空氣，民主是學(xué)術(shù)興旺和發(fā)達(dá)的土壤。學(xué)校行政權(quán)力的神圣使命之一就是保障這種自由和民主。”［1］“學(xué)術(shù)權(quán)力的良心很難容忍行政權(quán)力的過度介入。”［1］教育的歷史證明，在學(xué)校里，行政權(quán)力是后生的，它出現(xiàn)之后越是順從于學(xué)術(shù)，它就越有力量，而當(dāng)真理至上、民族至上的旗幟能夠在大學(xué)校園里高高飄揚的時候，大學(xué)便獲得了無限的教育資源。可見，教育有其自身的特殊規(guī)律，不允許外力去破壞。這就要求教育行政權(quán)力在教育規(guī)律面前保持敬畏之心。

（三）教育行政權(quán)的價值邊界

教育是一種追求價值的活動，而且，與其他領(lǐng)域相比，教育體現(xiàn)著更多的價值。因為，與社會其他領(lǐng)域相比，教育承擔(dān)著極為特殊的人類發(fā)展使命。“面對未來的種種挑戰(zhàn)，教育看來是使人類朝著和平、自由和社會正義邁進(jìn)必不可少的一張王牌……是一種促進(jìn)更和諧、更可靠的人類發(fā)展的一種主要手段，人類可借其減少貧困、排斥、不理解、壓迫、戰(zhàn)爭等現(xiàn)象。”［2］教育公平是社會公平的重要內(nèi)容，是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸，也是達(dá)到社會公平的重要手段和途徑。教育不公平是社會的最大不公平，嚴(yán)重危及一個社會最基本的公平底線。因此，教育行政管理必須遵循價值規(guī)范，貫穿正義、公正、民主等價值追求。教育行政權(quán)力的價值構(gòu)成，主要包括公平、公正、正義、自由、平等、民主、文明、科學(xué)、人權(quán)、法制、秩序等基礎(chǔ)價值，也包括勤政、廉潔、效率、服務(wù)、團結(jié)、守信、透明等實踐價值。在目前的中國，筆者認(rèn)為尤其要奉行公平、正義的價值，同時要尊重教育對自由的價值追求。教育對公平、正義、自由的價值追求，必然意味著對教育行政權(quán)力的價值束縛，這也就是教育行政權(quán)力的價值邊界之所在。

二、教育行政權(quán)力三邊界之間的關(guān)系

教育行政權(quán)力應(yīng)遵守法制邊界、專業(yè)邊界和價值邊界，那么，這三條邊界之間是一種什么關(guān)系呢？

（一）法制邊界是第一邊界

首先，法制邊界是第一條邊界，也是剛性邊界，是首先必須遵守的。即使在法制與教育規(guī)律、價值期待發(fā)生沖突的情況下，也必須遵守法制，除非法制得到了修改。學(xué)界有觀點認(rèn)為，法律有“良法”、“惡法”之分，“良法”應(yīng)該遵守，而“惡法”不是法，可以不遵守。筆者認(rèn)為：“惡法”是否應(yīng)該得到遵守，這需要從政治體制是否民主、是行政行為還是個人行為等不同的層面來思考（見表1）。從表1可以看出，作為行政行為的教育行政權(quán)力，必須遵守法律，不管是“良法”還是“惡法”，因為行政權(quán)力的來源就是法律。如果允許教育行政權(quán)力違反“惡法”，一方面，會導(dǎo)致教育行政權(quán)力失去合法依據(jù)，另一方面，會導(dǎo)致社會秩序失控，教育行政權(quán)力難以控制。這里，還有一個重要的問題：“良法”與“惡法”由誰來判定？同一個法條，在有些人眼里是“良法”，在有些人眼里是“惡法”，這個時候，是由教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)人來判斷法條之“良”、“惡”，還是由教育專家來判斷“良”、“惡”，還是由其他誰來判斷？這都是問題。其實，這種情況下，除了通過民主機制來整合社會公眾之判決，沒有其他路徑可以給這個法條之“良”、“惡”做出判決。

（二）專業(yè)邊界與價值邊界的前后交替現(xiàn)象

在專業(yè)邊界和價值邊界之間，關(guān)系未必有先后之分。它們可以出現(xiàn)以下3種關(guān)系：一是專業(yè)邊界位列第二邊界，價值邊界位列第三邊界（見圖1）。比如某教育行政行為干涉學(xué)術(shù)自由，這個時候，該教育行政行為逾越了專業(yè)邊界，但沒有逾越價值邊界。二是價值邊界位列第二邊界，專業(yè)邊界位列第三邊界（見圖2）。比如某教育行政行為破壞了教育公平，這個時候，該教育行政行為逾越了價值邊界，但沒有逾越專業(yè)邊界。三是專業(yè)邊界和價值邊界并列在第二邊界的位置，相互重疊，相互補充（見圖3）。比如某教育行政行為違背學(xué)習(xí)規(guī)律，侵犯以學(xué)生為本的原則，那么，該教育行政行為既違背了基于教學(xué)自主規(guī)律的專業(yè)邊界，也違背了基于教育人本價值要求的價值邊界。

三、中國教育行政權(quán)力逾越邊界問題

教育行政權(quán)力是有邊界的，主要可以概括為法制邊界、專業(yè)邊界和價值邊界。但是，中國目前的教育行政權(quán)力逾越邊界的情況比較嚴(yán)重，在高等教育領(lǐng)域尤其突出，這直接導(dǎo)致了中國很多教育問題的產(chǎn)生。在法制邊界方面，有些教育行政立法與法律發(fā)生沖突，有些行政立法之間出現(xiàn)沖突，有些非立法性行政規(guī)范性文件與法律法規(guī)之間的沖突。比如《教育法》以國家法律的形式確立了教育的戰(zhàn)略地位和優(yōu)先發(fā)展教育的基本原則，確立了“三個增長”的重要原則，還在設(shè)立教育專項基金、征收教育附加費、開征地方教育附加費、鼓勵發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、完善和規(guī)范教育集資等方面做出了明確規(guī)定。可是，政府的教育投入嚴(yán)重不足，占GDP的比重上升緩慢，遠(yuǎn)未達(dá)到原定2000年達(dá)到4％的預(yù)期目標(biāo)，生均教育經(jīng)費長期低于發(fā)展中國家平均水平。又如，教師待遇的落實也遠(yuǎn)未達(dá)到《教師法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。在專業(yè)邊界方面，主要體現(xiàn)在教育行政權(quán)力不謹(jǐn)守教育領(lǐng)域的特殊規(guī)律，在教師教學(xué)、科研和學(xué)生學(xué)習(xí)等方面過多干涉。表現(xiàn)在科研上，教師自主決定做什么研究的空間越來越小，教師要得到經(jīng)費資助，就得去申請那些由各級行政部門規(guī)定的課題，不管這些課題有沒有研究價值。這會迫使一些教師放棄對自己科研興趣的自由選擇，違背科研規(guī)律。表現(xiàn)在教學(xué)上，教育行政權(quán)力控制著學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置等環(huán)節(jié)，而且實際上已經(jīng)開始在管理課堂，管理教師的具體的教學(xué)模式、教學(xué)方式、教學(xué)方法。從教育部制定的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案》可以看出，教育行政權(quán)力已經(jīng)在管理教師的具體的教學(xué)方法和手段，還對各主要教學(xué)環(huán)節(jié)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建立提出了要求。在價值邊界方面，比如高校招生計劃的地域分配歧視問題，明顯不公平，這也是中國高考移民問題的根源。又如教育部要求從南到北、從東到西，全國統(tǒng)一必修外語（主要是英語），這也對很多地方明顯不公平。實際上，在廣東、上海等地方學(xué)英語的條件好，在廣西、云南等地方學(xué)越南語的條件好，在遼寧、山東等地方學(xué)韓語的條件好，在新疆等地方學(xué)俄語的條件好。當(dāng)教育部用教育行政權(quán)力要求各地學(xué)英語的時候，已經(jīng)逾越了公平、公正的教育價值邊界。另外，高考加分制度也在經(jīng)受教育公平價值的拷問。

四、中國教育行政權(quán)力逾越邊界的原因分析

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”［3］154凡擁有權(quán)力的人都喜歡濫用權(quán)力。只要是權(quán)力，人們都有濫用它的偏好與沖動。這一方面是因為濫用權(quán)力能獲得實實在在的額外利益，另一方面也是人性使然［4］。這也是人性的弱點所在。具體到中國，教育行政權(quán)力的濫用、教育法制不健全的原因，也有中國政府模式和教育體制方面的原因。政府模式，就是在某種社會形態(tài)下，按照一定的結(jié)構(gòu)和功能，依從特定的標(biāo)準(zhǔn)而組成的政府形式或樣式［5］39。在一般政府模式方面，中國不像西方國家實行三權(quán)分立，中國實行的是人民代表大會制度，實行議行合一的原則，國家大事的決議和執(zhí)行均體現(xiàn)在人民代表身上，討論和執(zhí)行合而為一。這種制度的優(yōu)點是能夠提高效率，保證其人民性，但其弱點也很明顯，即對權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗、濫用權(quán)力、權(quán)錢交易、貪污腐化等政治和社會問題［5］38。在政府結(jié)構(gòu)模式方面，中國屬于單一制中央集權(quán)型模式。在這種模式的政治體系中，主權(quán)權(quán)力為中央政府所保有，中央政府的權(quán)威可直接及于其公民，并可隨意變更地方單位的制度。中央政府可以隨時決定收回地方單位的權(quán)力，地域性次級單位并不是固定的［5］50。在政府功能模式方面，中國政府屬于“大政府、小社會”模式。改革開放以前，中國實行全能主義政治，在政府與社會的關(guān)系上選擇了“大政府、小社會”模式，政府大包大攬，什么都管，只給社會留有較小的空間，社會不擁有任何權(quán)力，政府與社會的關(guān)系嚴(yán)重失衡，政府功能大而強，社會功能小而弱［5］63。1978年改革開放以后，中國全能主義政治雖然有所削減，但是“大政府、小社會”模式依然沒有發(fā)生根本變化，政府照常大包大攬。在政府過程模式方面，中國沒有建立理性官僚模式，屬于政治動員模式。政治動員模式超脫了一般的制度程序，把政府過程的重點放在廣大群眾身上，強調(diào)大眾動員和參與，以此作為達(dá)到社會、經(jīng)濟和政治目標(biāo)的手段。當(dāng)代中國的政府過程往往就是與政治動員緊密結(jié)合在一起的，這在時代最為明顯。在鄧小平時代，大規(guī)模的群眾運動被放棄，決策者更傾向于運用官僚模式而不是政治動員模式來制定和貫徹政策，行政組織的正規(guī)化、制度化被賦予了更重要的地位，但政治動員模式在某種形式上依然存在。從政府過程角度來看，政治動員模式在一定程度上和一定范圍內(nèi)彌補了官僚模式的缺陷和不足，在某些領(lǐng)域中使政策的滲透力達(dá)到最大化，產(chǎn)生了即使在一些官僚制度比較完善的國家中難以達(dá)到的施政效能，這是當(dāng)代中國在1949年后相當(dāng)長的一段時期里，雖然官僚體制的結(jié)構(gòu)與功能存在不少問題卻能夠?qū)崿F(xiàn)高效行政的重要原因。但是，政治動員模式的負(fù)面作用還是很明顯的，比如容易導(dǎo)致錯誤政策難以糾正的局面，甚至造成不同程度的失控現(xiàn)象。教育行政屬于國家政府行政的一部分，受到政府模式的影響。在中國政府模式的影響下，教育行政權(quán)力出現(xiàn)濫用問題也就在所難免的了。教育行政體制是指一個國家與政府領(lǐng)導(dǎo)和管理教育的基本方式，包括領(lǐng)導(dǎo)和管理教育行政事務(wù)的教育行政機構(gòu)的設(shè)置、教育行政權(quán)力的確立和劃分以及各級教育行政部門之間的隸屬關(guān)系等方面的基本制度［6］。在教育行政活動中，教育行政體制具有舉足輕重的地位，它能夠直接影響教育行政活動。在中國，教育行政權(quán)力濫用的一個主要原因就在于中央集權(quán)教育行政體制和首長負(fù)責(zé)制。另外，從教育行政機關(guān)的權(quán)限來看，中國教育行政機關(guān)集中掌握了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)力，掌握著學(xué)校教師的資格審查權(quán)力，掌握著學(xué)校的財政權(quán)力，等等。正是教育行政機關(guān)權(quán)力太大，給教育行政權(quán)力逾越邊界提供了暢通的方便之門。

五、中國教育行政權(quán)力邊界的守護(hù)

為了約束中國教育行政權(quán)力，讓教育行政權(quán)力遵守權(quán)力的邊界，就必須進(jìn)一步完善法制、構(gòu)建監(jiān)督機制和責(zé)任機制，等等。針對中國教育行政的特殊問題，筆者認(rèn)為，中國尤其需要在教育行政民主化和教育行政體制改革兩個方面做出努力。

（一）教育行政民主化探索

1.教育行政立法民主化。“行政立法”是指有權(quán)的行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動及其結(jié)果［7］。行政立法包括行政法規(guī)和行政規(guī)章。按照傳統(tǒng)的分權(quán)理論，行政立法的名稱本身是矛盾的。法國學(xué)者盧梭認(rèn)為，“公意才是政府合法性的惟一基礎(chǔ)”；“公權(quán)力是如公意，乃出于每一個公民權(quán)力之讓渡和授予，它必須對源泉負(fù)責(zé)”。然而，事實上，作為社會發(fā)展的產(chǎn)物，行政立法卻普遍存在。行政立法有專業(yè)性、技術(shù)性、靈活性、具體性、能滿足應(yīng)付緊急情況需要等優(yōu)點，但其缺點也很明顯：行政立法相當(dāng)混亂，良莠不齊，立法人員的素質(zhì)、立法技術(shù)、立法程序、立法效果等問題頗多，部門保護(hù)主義及地方保護(hù)主義泛濫，越權(quán)立法、無權(quán)立法、以法爭權(quán)、以法爭利的現(xiàn)象普遍存在。從古典憲政理論出發(fā)，行政立法的擴張會肆意侵犯公民的權(quán)利。“如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關(guān)的批準(zhǔn)，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權(quán)力做后盾，都不具有法律效力和強制力。因為如果沒有這個最高權(quán)力，法律就不能具有其成為法律所絕對必需的條件，即社會的同意。除非基于他們所授予的權(quán)威，沒有人能享有對社會制定法律的權(quán)力。”［8］“當(dāng)立法權(quán)與行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這個法律。”［3］153筆者認(rèn)為，可從兩個方面來降低教育行政立法存在的風(fēng)險：一是限制教育行政立法，一是探索教育行政立法民主化。在限制教育行政立法方面，結(jié)合中國的國情，筆者認(rèn)為可以探索讓權(quán)力機關(guān)即人大的教育委員會來承擔(dān)更多的教育立法可能更合適。也就是說，盡可能減少教育行政立法，在權(quán)力機關(guān)難以承擔(dān)更多立法任務(wù)的情況下，可以讓權(quán)力機關(guān)的教育委員會承擔(dān)一些教育行政立法工作。權(quán)力機關(guān)的教育委員會畢竟具有一套民主的機制，更有利于開展立法工作。有些教育法制必須由行政機關(guān)承擔(dān)的，則應(yīng)探索教育行政立法民主化。以前行政不講求民主，在“行政立法”、“行政自由裁量”等行政權(quán)限空間里面，主要是靠行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人的良心和倫理來決定公共利益的維系。但在現(xiàn)代信息社會中，人們信息溝通和意志表達(dá)的渠道很便捷，“行政民主”的理念應(yīng)該被提到議事日程。要加強行政立法過程的民主化，特別要防止“部門利益法制化”。在一個真正的民主社會、公民社會和公平得到最大程度體現(xiàn)的現(xiàn)代社會里，凡涉及全體公民利益、公共秩序的法律，都是全體公民共同意志以及機會均等地表達(dá)各自意志的產(chǎn)物；凡是涉及部分公民利益、某領(lǐng)域秩序的法律，也是利益相關(guān)者共同利益以及機會均等地表達(dá)各自意志的產(chǎn)物。至于公民如何參與行政立法，如何表達(dá)意志，這是一個不斷實踐和探索的過程，只要持有如此理念，肯定能找到相對科學(xué)、合理的方式、方法。比如目前正在嘗試的民間提出法律草案等，值得推廣。

2.教育行政決策民主機制構(gòu)建。政府進(jìn)行決策的根據(jù)一是依照相關(guān)的法律法規(guī)和文件，二是按慣例來處理，三是按經(jīng)驗來處理。雖然中國政府系統(tǒng)已經(jīng)比較完善，部門齊全，責(zé)任明確，但由于人員多，機構(gòu)龐大，各部門間利益存在非同性，加上收集相關(guān)信息不齊全、不對稱，有時甚至不準(zhǔn)確，而對相關(guān)信息的分析只是過后事件的分析，很多因素都難以預(yù)料，因此在決策過程中很難做到可靠性、全面性，有時甚至?xí)龀龇抢硇缘腻e誤決策。要克服這個問題，民主化就是惟一選擇。當(dāng)前，探索在利益相關(guān)者范圍內(nèi)的教育行政決策票決機制，是中國教育行政決策民主化的關(guān)鍵。

3.教育行政人才專業(yè)化、民主化探索。法國規(guī)定：大學(xué)區(qū)總長，必須由獲得博士學(xué)位且擔(dān)任過大學(xué)校長或教授的人擔(dān)任；大學(xué)區(qū)督學(xué)必須由獲得博士學(xué)位并且是中學(xué)教員中資格最高或擔(dān)任過高中教授的人擔(dān)任。日本教育委員會的成員也由教育專家組成［9］。我們應(yīng)該而且可以從以上國際經(jīng)驗中得到啟發(fā)。實行教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化的主要優(yōu)點在于，它有利于對教育事業(yè)進(jìn)行科學(xué)管理，重視發(fā)展教育事業(yè)，按教育規(guī)律辦教育。另外，筆者認(rèn)為，中國也許可以探索教育行政領(lǐng)導(dǎo)人才選拔的民主化。毫無疑問，中國的政治民主還很不完善，行政官員選拔的民主化程度不高。在這種背景下，探索教育行政領(lǐng)導(dǎo)選拔在教育系統(tǒng)內(nèi)的民主化也許是必要的權(quán)宜之計。教育系統(tǒng)人士素質(zhì)普遍比較高，特別是高校，幾乎集中了社會上高素質(zhì)的理性人才。在這個群體內(nèi)實現(xiàn)教育行政領(lǐng)導(dǎo)選拔的民主化，是有積極意義的。

（二）教育行政體制改革探索

1.構(gòu)建理性官僚制的教育行政組織。理性官僚模式主要是按照韋伯的理性官僚制理論設(shè)計建立起來的，它提倡理性精神，盡量克服管理過程中的感情因素，試圖使組織按照一套系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運轉(zhuǎn)；它崇尚法治精神，貶抑人治因素，使組織關(guān)系的行為克服混亂，實現(xiàn)有序運行；它注重科學(xué)精神，能夠把知識和技術(shù)放在重要地位，使得管理精確、穩(wěn)定、可靠，從技術(shù)上可以達(dá)到最高的完善程度。雖然說官僚模式也存在一些問題，但是，具體到中國，針對中國行政組織的政治動員模式的弊端，筆者認(rèn)為還是應(yīng)以構(gòu)建理性官僚模式為努力方向。

2.教育行政地方分權(quán)制。教育行政地方分權(quán)制是相對于教育行政中央集權(quán)制而言的，其特點是：中央雖然設(shè)有主管教育的部門，但僅是協(xié)調(diào)和輔導(dǎo)者的角色，其功能是促進(jìn)地方教育事務(wù)的推進(jìn)以及跨區(qū)域的教育合作；在人事、課程、經(jīng)費以及監(jiān)督等方面的權(quán)力主要在地方，中央教育行政部門沒有太大的權(quán)力。地方分權(quán)制固然有其缺點，比如：中央缺乏統(tǒng)轄權(quán)限，不利于教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和重大教育改革的推行；地方各自為政，容易造成國家整體資源分配上的不經(jīng)濟，不利于跨區(qū)域的教育合作；容易導(dǎo)致地區(qū)差異擴大等。但地方分權(quán)制也有其明顯的優(yōu)點，包括：（1）地方擁有絕大部分權(quán)限，可以根據(jù)本地需要制定教育政策，因地制宜，促進(jìn)本地區(qū)教育發(fā)展，避免全國教育的僵化、呆板，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的多樣化和個性化；（2）教育權(quán)力分散各地，可以較少受到中央政權(quán)更迭或政治運動的影響，有利于教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；（3）地方負(fù)責(zé)本地教育事業(yè)，有利于調(diào)動地方辦學(xué)的積極性，發(fā)揮地方的聰明才智，減少對中央的依賴性；（4）可以減少溝通的層級，盡快解決地方的教育問題；（5）提高教育民主化程度，使更多的人參與到教育決策中。中國教育行政過于中央集權(quán)，不利于地方教育的特色發(fā)展，應(yīng)朝地方分權(quán)制這個方向改革。

3.探索構(gòu)建教育行政組織的委員會制。委員會制是相對于首長負(fù)責(zé)制而言的，是指行政組織決策和管理權(quán)力由若干人組成的委員會共同行使，按少數(shù)服從多數(shù)或協(xié)調(diào)一致的原則集體決定、共同負(fù)責(zé)的組織體制。委員會的成員一般由人民選舉或由民選首長指定，下設(shè)教育行政執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行。委員會制當(dāng)然有責(zé)權(quán)不明、效率低下等缺點，但其優(yōu)點很明顯：委員會制能集思廣益，考慮問題較為周全，能反映并滿足各方面的利益和要求，發(fā)揮各種人才的特長，防止獨裁專制的現(xiàn)象發(fā)生。首長負(fù)責(zé)制有權(quán)力集中、責(zé)任明確、決策迅速、效率高等優(yōu)點，但也有明顯的缺點：行政首長個人的知識、經(jīng)驗和精力有限，決策和處理問題可能欠周到或難以勝任；行政首長獨攬大權(quán)，缺少監(jiān)督與制約機制，容易形成獨斷專行，造成獨裁的現(xiàn)象出現(xiàn)，不符合民主精神。一般來說，教育行政一般不需要高效率，更需要民主，所以，教育行政更應(yīng)該實行委員會制。

4.削弱教育行政機關(guān)對學(xué)校的權(quán)力。長期以來，中國實行的政（治與）教（育）合一，導(dǎo)致包括高校在內(nèi)的整個教育事業(yè)高度行政化、官僚化。政府掌握學(xué)校的政治與經(jīng)濟命脈，教育聽命于權(quán)力。教育與學(xué)校便成了權(quán)力的附庸，教育和教育機構(gòu)便失去了自主性與獨立性，中國教育行政管理強勢的趨勢越來越嚴(yán)重。目前，教育行政機關(guān)掌握著學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人事權(quán)和財政權(quán)，這可以說是掌握了學(xué)校的命脈。如果這兩大權(quán)力不破除，教育行政權(quán)力很難被有效約束。首先，在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人事權(quán)方面，筆者認(rèn)為可以把權(quán)力交給學(xué)校的教師、學(xué)生、學(xué)生家長、校友等利益相關(guān)者來通過民主的方式?jīng)Q定。教師、學(xué)生、家長、校友，他們的目標(biāo)都是把教育辦好，這和國家辦教育的基本目標(biāo)一致的。在這個基礎(chǔ)上，讓教師、學(xué)生、家長、校友通過民主的方式來選擇學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人。盡管這在具體操作的過程中有一個艱難的探索和完善的過程，但其基本方向是沒有問題的。其次，在學(xué)校財政權(quán)方面，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要將學(xué)校財政法定化，也就是通過法律的形式確定政府在學(xué)校財政方面的責(zé)任，并且不要留下太多的行政自由裁量權(quán)的空間。