國內教育行政權邊界綜述范文

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中國教育問題已經成為一個公眾關注的社會焦點問題，包括教育投入的問題、教育公平的問題、城鄉教育差異問題、高校自主權問題、高考改革問題，等等。通過對紛繁復雜的各種教育問題的深入分析，我們發現，各種教育問題的產生或解決，又都指向教育行政權力的問題，有的是因為教育行政權力的濫用、誤用或不用而產生，有的則依賴于教育行政權力的合理介入才能得以解決。實際上，中國是一個行政主導教育的國家，絕大多數的教育問題最后都指向教育行政權力。所以，明晰教育行政權力之有所為、有所不為的邊界，讓教育行政權力科學運作，就成為解決中國教育問題的關鍵。

一、教育行政權力邊界的構成

根據依法行政的基本原理，行使行政權需要遵守兩大基本原則：行政合法性原則與行政合理性原則。教育行政權就是行政機關依法管理國家教育事務活動中享有的權力。教育行政權屬于國家行政權的一部分，同樣需要遵守行政合法性原則與行政合理性原則這兩大基本原則。那么，教育行政權該如何遵守這兩大原則呢？筆者認為，這就要求教育行政權力遵守三大邊界：根據行政合法性原則，教育行政權應遵守法制邊界；根據行政合理性原則，教育行政權在行使行政自由裁量權的時候，應遵守基于教育規律的教育領域專業邊界，還要遵守面向社會公平、正義的價值邊界（見圖1）。由圖1可見，教育行政權首先需要遵守法制邊界。但是，法制都有自由裁量權的空間缺口，教育行政權會憑借自由裁量權而突破法制邊界。這時候，教育行政權應遵守基于教育特殊規律的專業邊界。但是，基于教育特殊規律的專業邊界也可能有彈性缺口，這時候，教育行政權還應遵守價值邊界。

（一）教育行政權力的法制邊界

1.依法行政的理論基礎。依法行政淵源于憲法確立的法治原則，它是法治原則在行政管理領域的具體體現。在中國，依法行政原則的確立雖晚于發達資本主義國家，卻是中國憲法實施、民主法制完善和法治觀念深化的必然結果。首先，依法行政原則的確立有其憲法基礎。中國憲法總綱中明文規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這是中國法制精神的中心內容和高度概括，也是中國確立依法行政原則的憲法基礎。此外，中國憲法確立的人民代表大會制度、國家行政機關地位及職權的規定，均為依法行政原則的提出奠定了憲法基礎。其次，依法行政原則的確立也是以中國民主制度為基礎的。中國是人民當家作主的社會主義國家。政府機關執行法律就是代表人民并按人民意志進行國家行政管理。因此各級行政機關在行政管理中是否堅持依法行政，直接關系到人民當家作主原則的實現程度。第三，依法行政原則的確立是社會主義法制的基本要求。社會主義法制要求一切國家機關、社會團體、企事業單位和個人必須做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。行政管理作為國家管理中涉及面最廣、任務最重的一個領域，其法制化程度將直接和主要反映中國社會主義法制的實現程度。第四，依法行政原則的確立，也是依法治國思想和法治觀念深化的必然結果。隨著依法治國觀念的深入人心，人們逐步認識到，在現代各種國家職能中，行政職能占主導地位，行政機關及其公務員掌握著相當大的決策權、執法權和管理權。堅持依法行政，實現由“人治”向“法治”的轉變，對于有效實踐依法治國方略、加速依法治國進程是至關重要的。依法行政是實施依法治國的主體工程，是建立法治國家的關鍵。

2.教育依法行政的“法”之范圍。教育行政要依法，這是沒有爭議的，但是，這里存在一個“法”之標準或“法”之范圍的問題。有學者認為，依“法”行政中的“法”是指法律法規，這樣就把“其他行政規范性文件”排除在外。有的學者認為，依“法”行政中的“法”包括法律法規和“其他行政規范性文件”。憲法、法律、地方性法規以及自治條例、單行條例和經濟特區法規是權力機關制定的法律法規，毫無疑問是教育行政權力的依據。至于行政法規、部門規章、地方規章和其他行政規范性文件能否成為教育行政權力的依據，筆者認為，可以分兩個層次來分析。第一個層次是：行政法規、部門規章、地方規章等行政立法行為，其本身是行政權力的一部分，應該首先有權力機關制定的法律法規作為依據；制定“其他行政規范性文件”作為普遍行政行為，也是行政權力的一部分，也應該有權力機關制定的法律法規或上級行政立法作為依據。第二個層次是，行政法規、部門規章、地方規章和“其他行政規范性文件”生效以后，它們可以作為下級行政機關教育行政權力的依據，因為行政機關有服從上級行政機關的組織原則。

（二）教育行政權的專業邊界

作為行政權力的教育行政權，其管理對象是教育。而教育是一種復雜的社會現象，有其自身的特殊規律。任何對教育的管理活動，只有遵循教育的自身規律，才能促進教育發展，否則就會阻礙教育發展。這就要求教育行政權力必須敬畏教育規律，不要逾越教育專業邊界。教育是培養人的活動，它有專業自身的復雜規律。教育活動的規律主要體現在教學、學習和科研這三大活動中。而這三大核心活動有一個共同規律：需要給教師和學生以足夠的自由空間。特別是大學，這種自由尤其可貴。所以，對教育進行行政管理，不能忽視教育規律。“學術是學者的生命，是大學的靈魂。學術的繁榮是學者、學校的共同理想。自由是學術生存和發展的空氣，民主是學術興旺和發達的土壤。學校行政權力的神圣使命之一就是保障這種自由和民主。”［1］“學術權力的良心很難容忍行政權力的過度介入。”［1］教育的歷史證明，在學校里，行政權力是后生的，它出現之后越是順從于學術，它就越有力量，而當真理至上、民族至上的旗幟能夠在大學校園里高高飄揚的時候，大學便獲得了無限的教育資源。可見，教育有其自身的特殊規律，不允許外力去破壞。這就要求教育行政權力在教育規律面前保持敬畏之心。

（三）教育行政權的價值邊界

教育是一種追求價值的活動，而且，與其他領域相比，教育體現著更多的價值。因為，與社會其他領域相比，教育承擔著極為特殊的人類發展使命。“面對未來的種種挑戰，教育看來是使人類朝著和平、自由和社會正義邁進必不可少的一張王牌……是一種促進更和諧、更可靠的人類發展的一種主要手段，人類可借其減少貧困、排斥、不理解、壓迫、戰爭等現象。”［2］教育公平是社會公平的重要內容，是社會公平在教育領域的延伸，也是達到社會公平的重要手段和途徑。教育不公平是社會的最大不公平，嚴重危及一個社會最基本的公平底線。因此，教育行政管理必須遵循價值規范，貫穿正義、公正、民主等價值追求。教育行政權力的價值構成，主要包括公平、公正、正義、自由、平等、民主、文明、科學、人權、法制、秩序等基礎價值，也包括勤政、廉潔、效率、服務、團結、守信、透明等實踐價值。在目前的中國，筆者認為尤其要奉行公平、正義的價值，同時要尊重教育對自由的價值追求。教育對公平、正義、自由的價值追求，必然意味著對教育行政權力的價值束縛，這也就是教育行政權力的價值邊界之所在。

二、教育行政權力三邊界之間的關系

教育行政權力應遵守法制邊界、專業邊界和價值邊界，那么，這三條邊界之間是一種什么關系呢？

（一）法制邊界是第一邊界

首先，法制邊界是第一條邊界，也是剛性邊界，是首先必須遵守的。即使在法制與教育規律、價值期待發生沖突的情況下，也必須遵守法制，除非法制得到了修改。學界有觀點認為，法律有“良法”、“惡法”之分，“良法”應該遵守，而“惡法”不是法，可以不遵守。筆者認為：“惡法”是否應該得到遵守，這需要從政治體制是否民主、是行政行為還是個人行為等不同的層面來思考（見表1）。從表1可以看出，作為行政行為的教育行政權力，必須遵守法律，不管是“良法”還是“惡法”，因為行政權力的來源就是法律。如果允許教育行政權力違反“惡法”，一方面，會導致教育行政權力失去合法依據，另一方面，會導致社會秩序失控，教育行政權力難以控制。這里，還有一個重要的問題：“良法”與“惡法”由誰來判定？同一個法條，在有些人眼里是“良法”，在有些人眼里是“惡法”，這個時候，是由教育行政部門的領導人來判斷法條之“良”、“惡”，還是由教育專家來判斷“良”、“惡”，還是由其他誰來判斷？這都是問題。其實，這種情況下，除了通過民主機制來整合社會公眾之判決，沒有其他路徑可以給這個法條之“良”、“惡”做出判決。

（二）專業邊界與價值邊界的前后交替現象

在專業邊界和價值邊界之間，關系未必有先后之分。它們可以出現以下3種關系：一是專業邊界位列第二邊界，價值邊界位列第三邊界（見圖1）。比如某教育行政行為干涉學術自由，這個時候，該教育行政行為逾越了專業邊界，但沒有逾越價值邊界。二是價值邊界位列第二邊界，專業邊界位列第三邊界（見圖2）。比如某教育行政行為破壞了教育公平，這個時候，該教育行政行為逾越了價值邊界，但沒有逾越專業邊界。三是專業邊界和價值邊界并列在第二邊界的位置，相互重疊，相互補充（見圖3）。比如某教育行政行為違背學習規律，侵犯以學生為本的原則，那么，該教育行政行為既違背了基于教學自主規律的專業邊界，也違背了基于教育人本價值要求的價值邊界。

三、中國教育行政權力逾越邊界問題

教育行政權力是有邊界的，主要可以概括為法制邊界、專業邊界和價值邊界。但是，中國目前的教育行政權力逾越邊界的情況比較嚴重，在高等教育領域尤其突出，這直接導致了中國很多教育問題的產生。在法制邊界方面，有些教育行政立法與法律發生沖突，有些行政立法之間出現沖突，有些非立法性行政規范性文件與法律法規之間的沖突。比如《教育法》以國家法律的形式確立了教育的戰略地位和優先發展教育的基本原則，確立了“三個增長”的重要原則，還在設立教育專項基金、征收教育附加費、開征地方教育附加費、鼓勵發展校辦產業、完善和規范教育集資等方面做出了明確規定。可是，政府的教育投入嚴重不足，占GDP的比重上升緩慢，遠未達到原定2000年達到4％的預期目標，生均教育經費長期低于發展中國家平均水平。又如，教師待遇的落實也遠未達到《教師法》規定的標準。在專業邊界方面，主要體現在教育行政權力不謹守教育領域的特殊規律，在教師教學、科研和學生學習等方面過多干涉。表現在科研上，教師自主決定做什么研究的空間越來越小，教師要得到經費資助，就得去申請那些由各級行政部門規定的課題，不管這些課題有沒有研究價值。這會迫使一些教師放棄對自己科研興趣的自由選擇，違背科研規律。表現在教學上，教育行政權力控制著學校的專業設置、課程設置等環節，而且實際上已經開始在管理課堂，管理教師的具體的教學模式、教學方式、教學方法。從教育部制定的《普通高等學校本科教學工作水平評估方案》可以看出，教育行政權力已經在管理教師的具體的教學方法和手段，還對各主要教學環節質量標準的建立提出了要求。在價值邊界方面，比如高校招生計劃的地域分配歧視問題，明顯不公平，這也是中國高考移民問題的根源。又如教育部要求從南到北、從東到西，全國統一必修外語（主要是英語），這也對很多地方明顯不公平。實際上，在廣東、上海等地方學英語的條件好，在廣西、云南等地方學越南語的條件好，在遼寧、山東等地方學韓語的條件好，在新疆等地方學俄語的條件好。當教育部用教育行政權力要求各地學英語的時候，已經逾越了公平、公正的教育價值邊界。另外，高考加分制度也在經受教育公平價值的拷問。

四、中國教育行政權力逾越邊界的原因分析

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”［3］154凡擁有權力的人都喜歡濫用權力。只要是權力，人們都有濫用它的偏好與沖動。這一方面是因為濫用權力能獲得實實在在的額外利益，另一方面也是人性使然［4］。這也是人性的弱點所在。具體到中國，教育行政權力的濫用、教育法制不健全的原因，也有中國政府模式和教育體制方面的原因。政府模式，就是在某種社會形態下，按照一定的結構和功能，依從特定的標準而組成的政府形式或樣式［5］39。在一般政府模式方面，中國不像西方國家實行三權分立，中國實行的是人民代表大會制度，實行議行合一的原則，國家大事的決議和執行均體現在人民代表身上，討論和執行合而為一。這種制度的優點是能夠提高效率，保證其人民性，但其弱點也很明顯，即對權力缺乏制約和監督，容易產生權力腐敗、濫用權力、權錢交易、貪污腐化等政治和社會問題［5］38。在政府結構模式方面，中國屬于單一制中央集權型模式。在這種模式的政治體系中，主權權力為中央政府所保有，中央政府的權威可直接及于其公民，并可隨意變更地方單位的制度。中央政府可以隨時決定收回地方單位的權力，地域性次級單位并不是固定的［5］50。在政府功能模式方面，中國政府屬于“大政府、小社會”模式。改革開放以前，中國實行全能主義政治，在政府與社會的關系上選擇了“大政府、小社會”模式，政府大包大攬，什么都管，只給社會留有較小的空間，社會不擁有任何權力，政府與社會的關系嚴重失衡，政府功能大而強，社會功能小而弱［5］63。1978年改革開放以后，中國全能主義政治雖然有所削減，但是“大政府、小社會”模式依然沒有發生根本變化，政府照常大包大攬。在政府過程模式方面，中國沒有建立理性官僚模式，屬于政治動員模式。政治動員模式超脫了一般的制度程序，把政府過程的重點放在廣大群眾身上，強調大眾動員和參與，以此作為達到社會、經濟和政治目標的手段。當代中國的政府過程往往就是與政治動員緊密結合在一起的，這在時代最為明顯。在鄧小平時代，大規模的群眾運動被放棄，決策者更傾向于運用官僚模式而不是政治動員模式來制定和貫徹政策，行政組織的正規化、制度化被賦予了更重要的地位，但政治動員模式在某種形式上依然存在。從政府過程角度來看，政治動員模式在一定程度上和一定范圍內彌補了官僚模式的缺陷和不足，在某些領域中使政策的滲透力達到最大化，產生了即使在一些官僚制度比較完善的國家中難以達到的施政效能，這是當代中國在1949年后相當長的一段時期里，雖然官僚體制的結構與功能存在不少問題卻能夠實現高效行政的重要原因。但是，政治動員模式的負面作用還是很明顯的，比如容易導致錯誤政策難以糾正的局面，甚至造成不同程度的失控現象。教育行政屬于國家政府行政的一部分，受到政府模式的影響。在中國政府模式的影響下，教育行政權力出現濫用問題也就在所難免的了。教育行政體制是指一個國家與政府領導和管理教育的基本方式，包括領導和管理教育行政事務的教育行政機構的設置、教育行政權力的確立和劃分以及各級教育行政部門之間的隸屬關系等方面的基本制度［6］。在教育行政活動中，教育行政體制具有舉足輕重的地位，它能夠直接影響教育行政活動。在中國，教育行政權力濫用的一個主要原因就在于中央集權教育行政體制和首長負責制。另外，從教育行政機關的權限來看，中國教育行政機關集中掌握了學校領導的人事任免權力，掌握著學校教師的資格審查權力，掌握著學校的財政權力，等等。正是教育行政機關權力太大，給教育行政權力逾越邊界提供了暢通的方便之門。

五、中國教育行政權力邊界的守護

為了約束中國教育行政權力，讓教育行政權力遵守權力的邊界，就必須進一步完善法制、構建監督機制和責任機制，等等。針對中國教育行政的特殊問題，筆者認為，中國尤其需要在教育行政民主化和教育行政體制改革兩個方面做出努力。

（一）教育行政民主化探索

1.教育行政立法民主化。“行政立法”是指有權的行政機關依照法定的權限和程序制定行政法規和規章的活動及其結果［7］。行政立法包括行政法規和行政規章。按照傳統的分權理論，行政立法的名稱本身是矛盾的。法國學者盧梭認為，“公意才是政府合法性的惟一基礎”；“公權力是如公意，乃出于每一個公民權力之讓渡和授予，它必須對源泉負責”。然而，事實上，作為社會發展的產物，行政立法卻普遍存在。行政立法有專業性、技術性、靈活性、具體性、能滿足應付緊急情況需要等優點，但其缺點也很明顯：行政立法相當混亂，良莠不齊，立法人員的素質、立法技術、立法程序、立法效果等問題頗多，部門保護主義及地方保護主義泛濫，越權立法、無權立法、以法爭權、以法爭利的現象普遍存在。從古典憲政理論出發，行政立法的擴張會肆意侵犯公民的權利。“如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批準，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權力做后盾，都不具有法律效力和強制力。因為如果沒有這個最高權力，法律就不能具有其成為法律所絕對必需的條件，即社會的同意。除非基于他們所授予的權威，沒有人能享有對社會制定法律的權力。”［8］“當立法權與行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執行這個法律。”［3］153筆者認為，可從兩個方面來降低教育行政立法存在的風險：一是限制教育行政立法，一是探索教育行政立法民主化。在限制教育行政立法方面，結合中國的國情，筆者認為可以探索讓權力機關即人大的教育委員會來承擔更多的教育立法可能更合適。也就是說，盡可能減少教育行政立法，在權力機關難以承擔更多立法任務的情況下，可以讓權力機關的教育委員會承擔一些教育行政立法工作。權力機關的教育委員會畢竟具有一套民主的機制，更有利于開展立法工作。有些教育法制必須由行政機關承擔的，則應探索教育行政立法民主化。以前行政不講求民主，在“行政立法”、“行政自由裁量”等行政權限空間里面，主要是靠行政權領導人的良心和倫理來決定公共利益的維系。但在現代信息社會中，人們信息溝通和意志表達的渠道很便捷，“行政民主”的理念應該被提到議事日程。要加強行政立法過程的民主化，特別要防止“部門利益法制化”。在一個真正的民主社會、公民社會和公平得到最大程度體現的現代社會里，凡涉及全體公民利益、公共秩序的法律，都是全體公民共同意志以及機會均等地表達各自意志的產物；凡是涉及部分公民利益、某領域秩序的法律，也是利益相關者共同利益以及機會均等地表達各自意志的產物。至于公民如何參與行政立法，如何表達意志，這是一個不斷實踐和探索的過程，只要持有如此理念，肯定能找到相對科學、合理的方式、方法。比如目前正在嘗試的民間提出法律草案等，值得推廣。

2.教育行政決策民主機制構建。政府進行決策的根據一是依照相關的法律法規和文件，二是按慣例來處理，三是按經驗來處理。雖然中國政府系統已經比較完善，部門齊全，責任明確，但由于人員多，機構龐大，各部門間利益存在非同性，加上收集相關信息不齊全、不對稱，有時甚至不準確，而對相關信息的分析只是過后事件的分析，很多因素都難以預料，因此在決策過程中很難做到可靠性、全面性，有時甚至會做出非理性的錯誤決策。要克服這個問題，民主化就是惟一選擇。當前，探索在利益相關者范圍內的教育行政決策票決機制，是中國教育行政決策民主化的關鍵。

3.教育行政人才專業化、民主化探索。法國規定：大學區總長，必須由獲得博士學位且擔任過大學校長或教授的人擔任；大學區督學必須由獲得博士學位并且是中學教員中資格最高或擔任過高中教授的人擔任。日本教育委員會的成員也由教育專家組成［9］。我們應該而且可以從以上國際經驗中得到啟發。實行教育行政領導專業化的主要優點在于，它有利于對教育事業進行科學管理，重視發展教育事業，按教育規律辦教育。另外，筆者認為，中國也許可以探索教育行政領導人才選拔的民主化。毫無疑問，中國的政治民主還很不完善，行政官員選拔的民主化程度不高。在這種背景下，探索教育行政領導選拔在教育系統內的民主化也許是必要的權宜之計。教育系統人士素質普遍比較高，特別是高校，幾乎集中了社會上高素質的理性人才。在這個群體內實現教育行政領導選拔的民主化，是有積極意義的。

（二）教育行政體制改革探索

1.構建理性官僚制的教育行政組織。理性官僚模式主要是按照韋伯的理性官僚制理論設計建立起來的，它提倡理性精神，盡量克服管理過程中的感情因素，試圖使組織按照一套系統的規則保持高效運轉；它崇尚法治精神，貶抑人治因素，使組織關系的行為克服混亂，實現有序運行；它注重科學精神，能夠把知識和技術放在重要地位，使得管理精確、穩定、可靠，從技術上可以達到最高的完善程度。雖然說官僚模式也存在一些問題，但是，具體到中國，針對中國行政組織的政治動員模式的弊端，筆者認為還是應以構建理性官僚模式為努力方向。

2.教育行政地方分權制。教育行政地方分權制是相對于教育行政中央集權制而言的，其特點是：中央雖然設有主管教育的部門，但僅是協調和輔導者的角色，其功能是促進地方教育事務的推進以及跨區域的教育合作；在人事、課程、經費以及監督等方面的權力主要在地方，中央教育行政部門沒有太大的權力。地方分權制固然有其缺點，比如：中央缺乏統轄權限，不利于教育標準的統一和重大教育改革的推行；地方各自為政，容易造成國家整體資源分配上的不經濟，不利于跨區域的教育合作；容易導致地區差異擴大等。但地方分權制也有其明顯的優點，包括：（1）地方擁有絕大部分權限，可以根據本地需要制定教育政策，因地制宜，促進本地區教育發展，避免全國教育的僵化、呆板，促進教育事業發展的多樣化和個性化；（2）教育權力分散各地，可以較少受到中央政權更迭或政治運動的影響，有利于教育事業的穩定發展；（3）地方負責本地教育事業，有利于調動地方辦學的積極性，發揮地方的聰明才智，減少對中央的依賴性；（4）可以減少溝通的層級，盡快解決地方的教育問題；（5）提高教育民主化程度，使更多的人參與到教育決策中。中國教育行政過于中央集權，不利于地方教育的特色發展，應朝地方分權制這個方向改革。

3.探索構建教育行政組織的委員會制。委員會制是相對于首長負責制而言的，是指行政組織決策和管理權力由若干人組成的委員會共同行使，按少數服從多數或協調一致的原則集體決定、共同負責的組織體制。委員會的成員一般由人民選舉或由民選首長指定，下設教育行政執行機構，負責執行。委員會制當然有責權不明、效率低下等缺點，但其優點很明顯：委員會制能集思廣益，考慮問題較為周全，能反映并滿足各方面的利益和要求，發揮各種人才的特長，防止獨裁專制的現象發生。首長負責制有權力集中、責任明確、決策迅速、效率高等優點，但也有明顯的缺點：行政首長個人的知識、經驗和精力有限，決策和處理問題可能欠周到或難以勝任；行政首長獨攬大權，缺少監督與制約機制，容易形成獨斷專行，造成獨裁的現象出現，不符合民主精神。一般來說，教育行政一般不需要高效率，更需要民主，所以，教育行政更應該實行委員會制。

4.削弱教育行政機關對學校的權力。長期以來，中國實行的政（治與）教（育）合一，導致包括高校在內的整個教育事業高度行政化、官僚化。政府掌握學校的政治與經濟命脈，教育聽命于權力。教育與學校便成了權力的附庸，教育和教育機構便失去了自主性與獨立性，中國教育行政管理強勢的趨勢越來越嚴重。目前，教育行政機關掌握著學校的領導人事權和財政權，這可以說是掌握了學校的命脈。如果這兩大權力不破除，教育行政權力很難被有效約束。首先，在學校領導人事權方面，筆者認為可以把權力交給學校的教師、學生、學生家長、校友等利益相關者來通過民主的方式決定。教師、學生、家長、校友，他們的目標都是把教育辦好，這和國家辦教育的基本目標一致的。在這個基礎上，讓教師、學生、家長、校友通過民主的方式來選擇學校的領導人。盡管這在具體操作的過程中有一個艱難的探索和完善的過程，但其基本方向是沒有問題的。其次，在學校財政權方面，筆者認為，關鍵是要將學校財政法定化，也就是通過法律的形式確定政府在學校財政方面的責任，并且不要留下太多的行政自由裁量權的空間。