國內教育行政化情況及改革策略范文

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《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中提出要“推進政校分開、管辦分離，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”那么，怎樣去除大學的這種“行政化”管理？如何建立一個真正的“去行政化”的大學管理模式？是擺在我們面前的一個重要的課題。

一、高等教育“行政化”的形成過程及其表現

建國初期的高等教育是在國民經濟落后，文化教育十分不發達的基礎上建立、發展起來的，政府通過對高等教育體制和高校調整以后，把我國的大學建設納入國家化和政治化中。[1]在計劃經濟體制下，政府對每個領域的資源進行事無巨細的管理，高等教育也包括其中。為了使高等教育更好地為國家社會體制建設和經濟建設服務，高校被賦予了行政級別，國家從行政上將高校劃分為不同等級，政府按照大學的行政級別對資源進行有效分配，將更多的教育資源和經費分配到行政級別相對較高的學校。校長級別上也參照政府官員的級別，本科學校校長為正廳級，專科學校校長為副廳級。高校專業設置、學位授予權、招生數量、就業分配、學費標準等事務也由政府統一管理。在當時計劃經濟體制的大環境下政府直接管理高等學校，使有限的教育資源得到相對合理分配，為我國的社會主義發展培養了大批的高端人才，是符合這一時期歷史條件的。改革開放以后，伴隨經濟政策的改革高等教育也逐漸開放，民辦高等學校如雨后春筍般的發展，出國留學深造的渠道也不斷拓寬。公辦學校的“行政化”管理體制逐漸不適應我國高等教育發展規律的要求。但是，作為我國高等教育主體的公辦高校獲取資源的方式并沒有得到改變，還取決高校的行政級別。高校行政級別越高，獲取的各方面資源越多，導致部分高校不是把主要精力用在提升科研、教學質量方面，而是用于提高學校行政級別，導致學校工作重心不能真正放在學術、教學工作上。雖然，中國高校的“行政化”形成的原因錯綜復雜，但我們不難看出我國高校“行政化”形成的原因不外乎分為“外因”和“內因”兩個方面。外因是政府和高校的關系；內因是高校本身行政權力和學術權力的關系。就“外因”而言，一直以來我國政府對高校都實行相對集權的行政管理體制，政府可支配大學一切事務。政府按照行政級別對大學進行資源分配，我國實行的這種公有制分配模式和我國大學行政級別的存在有著十分密切的關系，如果政府不改變這種分配的方式，大學的行政級別就會一直存在。公立大學在中國高等教育中占主導地位，公立大學的辦學資金基本由國家財政撥款，導致公立大學對政府的依賴性很強，這樣大學在很多方面都要執行上級政府部門的指令，導致政府部門對大學的過度干預。來自上級行政部門的檢查、評估工作使高校面臨著很大的壓力，而這些活動更多考察的是表面因素和現象，如校園占地規模、建筑物數量、高職稱和高學歷教師所占比重、專任教師數和學生數量比重等方面，很難看到更深層次的方面。就“內因”而言，我國高校主要領導全部由上級機關任命，由于校級領導是上級任命的，導致有些領導只對上級負責，而忽視領導班子之間相互協作問題，進而導致大學內部“官本位”現象嚴重，不但影響高校工作的開展，甚至影響學校的生存與發展。同時，行政部門控制著大學大部分資源的分配，不僅可以決定大學內部的行政事務，還決定著大學的學術事務，導致行政壓倒學術，學術不能自主。如專業設置、課題研究或職稱評定等學術方面事務全部由行政部門控制。教師的價值取向也隨之發生改變，高職稱、高學歷教師不再一門心思搞科研、搞教學。同時，高校“行政化”使高校主體大學生的地位和權益也被長期忽視和壓抑了。但該問題的產生有其特定的歷史因素。改革開放之前，大學生接受的高等教育是免費的，工作由國家統一分配，這樣大學生形成了對政府、對學校的依賴性，這種依賴也導致了學校和學生之間不平等的關系。在這種歷史因素的影響下，大學生得不到足夠的話語權，學生在高校中的主體地位也沒有得到社會、高校甚至學生自身的重視。近些年，這種狀況有明顯好轉，但學校與學生之間還常有不和諧的事件發生。

二、如何實現高等教育“去行政化”

目前，有些觀點認為實現高等教育“去行政化”就是除去大學校長的行政級別及其待遇，取消行政管理部門，只有這樣大學才能獲得教育地位。如果這樣理解“去行政化”未免有些膚淺，“行政化”雖有大學校長權力不受約束的原因，但更主要是大學中行政權力極度膨脹的原因。[2]“去行政化”不是簡單的取消校長行政級別、取消學校行政管理崗位。高校必須有行政管理人員來處理學校的行政事務，如果一所幾萬人的大學沒有相關管理人員，行政事務全部由教師進行管理是行不通的，所以“去行政化”不是說高校取消行政管理人員，而是要解決行政人員定位問題，為誰服務的問題。很顯然，大學的主體是學生，學生接受高等教育也可以理解為購買服務，教師高水平的科研和授課正是為大學生提供這種優質的服務。為了提高這種優質的服務，學校不但需實現大學行政管理的轉型、升級和優化，還要提高管理人員的服務意識，懂得尊重學術，服務學生，真正做到“一切為了學生，為了一切學生，為了學生一切。”要“去行政化”也要從“外部”和“內部”兩方面著手：一是政府對學校管理的“去行政化”，一是學校自身管理的“去行政化”。在“外部”協調好政府同高校的關系。一方面，國家要制定相關的法律、法規，加快建立現代大學制度。將大學的自治作為國家政府體制改革的一部分來實施，通過法律的形式將政府與學校的關系界定清楚，從法律層面上規定國家行政權可以介入的程度，明確高校的自主權。政府遵循高等教育的發展規律，不干涉學校內部事務。學校依法享有人事、財務、學術以及學科建設方向等方面的自主權。政府依照法律約束高校行政權利，保護高校學術權力，使高校行政與學術達到最佳平衡點。最終發展到學校行政部門為高校教學、科研服務的良性軌道上來。建立能夠讓教師、學生、家長、社會和政府都共同認可的大學制度。另一方面，實現“管理、監督、辦學”相分離。通過改革，高校工作不再由政府組織評估，而是由學生、社會評估機構和政府相關部門共同評估，避免管理和監督部門“一體化”，切實處理好政府與高校的關系，尤其是避免教育主管部門直接管理高等學校事務，大學自主實施教學、科研和社會服務等功能。[3]與此同時，建立相關教師和學生的利益保障機制。在高校“內部”協調好行政權力、學術權力和師生民主權利三者之間的關系，劃分大學內部的學術權力與行政權力的范圍，行政與學術分線條管理，有效防止學術行政化傾向，不斷強化行政為師生服務的職能。

1．民選大學校長，提升校長素質，實現專家治校、辦學。我國目前大學校長是由上級主管部門任命的，部分校長是從其他行政部門調入高校。導致有些大學校長，只對上級政府部門負責。這種任命機制是大學“行政化”的重要原因之一。如果大學校長由國家的任命制度改為民選制度，通過選舉委員會制定校長標準，選舉懂管理的教育家或者是懂教育的管理者成為大學的校長，通過這種形式產生的校長要對學校及廣大師生負責，并時刻處于廣大師生的監督，這樣“官本位”現象將得到有效控制，有助于推動大學內部行政權力與學術權力有效運行。同時，建立由政府、社會知名人士、廣大師生組成的監督委員會對校長及行政管理人員進行監督。改變大學校長唯上的思想，真正做到尊重師生、尊重學術、尊重高等教育規律。[4]這樣更有利于大學的長期良性發展。

2．建立學術委員會，維護學術尊嚴，實現共同治理，使“行政”與“學術”分別行使權力。學術委員會成員由一線教學單位的教授、博士等相關人員組成，有行政級別的人員原則上不得成為該委員會成員。行政部門負責高校的日常管理工作，學術委員會行使學術的管理與決策作用，學術不再受行政方面因素限制。充分發揮一線教師在教學、科研等方面的作用。明確高校行政管理范圍，協調好大學內部的行政和學術關系。

3．實行民主，讓大學生更加廣泛地參與學校事務，保障學生權益。因為大學生是高校的主體，由這一主體參與學校行政管理事務能起到巨大的監督作用。而學生從“被行使者”轉變為“行使者”，其主體作用將是不可替代的。學生的充分參與可以使高校行政管理更加公開、透明，讓廣大師生更多地知道高校行政部門的相關信息。通過協商和參與，使學校和學生兩方利益都得到保障，為學校的良性發展提供更有利的保證。學生參與行政監督、管理，學校不但降低管理成本，提高管理效率及透明度，還充分體現大學生的主體地位。

4．改革大學的人事制度。按照大學內部管理和服務工作的崗位設置管理人員，制定崗位標準，通過平等競爭擇優聘用，錄用后的管理人員身份不再是“干部”身份，而是普通管理和服務人員；工作性質不再是對教師進行“管理”，而是為教師服務。這樣的人事制度有利于淡化大學的“行政化”色彩，抑制大學內部管理的“官僚化”，而且有利于減少和消除大學內部“官學一體”的不合理現象，使大學管理和服務人員真正地為教學、為師生服務。