檢察機關參與民事公益訴訟的方法范文

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[摘要]

伴隨著社會經濟日新月異的發展，社會公共利益遭到損害的情形屢次發生。通過法律手段來維護社會公共利益勢在必行。然而我國立法對公益訴訟的相關問題的規定一直不甚完善，還處在不斷探索的階段。文章旨在通過分析檢察機關提起民事公益訴訟的正當性基礎上，探討適合檢察機關提起民事公益訴訟的具體方式及制度建構。

[關鍵詞]

檢察機關；民事公益訴訟；方式

公益訴訟理論的提出在國際上已有幾百年歷史，而我國在2012年修訂《民事訴訟法》時才將其正式納入到法律條文里。雖然后續修訂《環境保護法》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規也對公益訴訟進行了一些細化，但很少涉及檢察機關參與民事公益訴訟的相關規定。在我國，檢察機關作為國家法律監督機關，參與民事公益訴訟具有不可或缺的作用。檢察機關在踐行當前法律法規基礎上，應重新審視其參與民事公益訴訟的方式。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的主要方式

實踐中，檢察機關參與民事公益訴訟的方式主要包括督促起訴、支持起訴、直接提起民事公益訴訟、刑事附帶民事訴訟。

（一）檢察機關督促起訴督促起訴是在檢察機關多元化監督背景下的一種創新性的法律監督方法。檢察機關督促提起公益訴訟是指在應提起公益訴訟的原告怠于履行其職責時，由檢察機關向其制發督促履職檢察建議書，督促其進行起訴。法律規定的適格提起民事公益訴訟的原告可能由于各種社會原因或自身原因而未能在損害社會公共利益的情形出現時及時提起民事訴訟，此時，人民檢察院就可以通過向其制發檢察建議的方式達到督促其履行職責，解決訴訟主體缺位的問題，從而更有效保護好社會公共利益。訛譹然而，由于督促起訴制度剛性的法律依據缺失，檢察建議不具有強制力，導致此制度往往不能收到預期的法律效果。為保證監督效果，檢察機關可以采取與環保、國土資源等可能涉及被督促起訴的部門就督促履職檢察建議會簽相關文件，確立督促起訴案件對接機制，保證檢察建議發揮作用。

（二）檢察機關提起刑事附帶民事訴訟檢察機關充當此角色不僅由于檢察機關固有的性質與地位決定，更因為檢察機關對已經提起公訴的案件附帶民事具有一定的便利性，能夠更好地保護國家和集體財產。此種方式的弊端是民事訴訟需附加在刑事訴訟的基礎上，即只有加害人已經侵害了我國刑法所保護的法益，檢察機關在對其提起公訴后才能依法要求其賠償國家、集體的民事損失，所以檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的公益訴訟方式并不適用于所有案件，不能維護一般違法行為造成的社會公益的損害。

（三）檢察機關支持起訴《民事訴訟法》第15條規定和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條規定，都有法律明確授權檢察機關可以支持社會組織提起民事公益訴訟。在現行法律背景下，檢察機關多以支持起訴的方式參與民事公益訴訟。雖然在現行司法實踐中檢察機關支持起訴取得了較為良好的社會效果，但仍然存在著很多不足之處。第一，與督促起訴方式相似，檢察機關支持起訴制度沒有如何具體實施的相應法律規范，導致在司法實踐過程中的使用過于混亂，缺乏規范性。第二，支持起訴制度以原告主張維護合法權益為基礎，故如果沒有適合的原告或者適格的原告怠于履行職責時，檢察機關就不能用此種方式提起民事公益訴訟以維護社會公益。而且，檢察機關作為支持原告方參與到訴訟中，其對訴訟結果不承擔任何責任，在維護國家和社會利益方面缺乏力度。

（四）檢察機關直接起訴檢察機關直接提起民事公益訴訟是指檢察機關作為訴訟的原告，直接向人民法院提起訴訟。筆者認為檢察機關享有法律監督權，此種權利不應因任何行為而阻斷。這就決定了檢察機關在參與民事公益訴訟中享有調查取證、監督等其他普通民事訴訟的原告所不享有的權利，正是因為檢察機關應然的特殊地位，決定了檢察機關是提起民事公益訴訟的最佳主體，不但能有效地監督和遏制侵犯公共利益的行為，還能更好地體現公平和實現訴權。

二、我國檢察機關提起民事公益訴訟方式之選取與完善

在我國公益訴訟制度日益發展之時，完善民事公益訴訟的法律法規已成為大勢所趨。而民事公益訴訟方式之確立更是立法繞不開的議題。雖然依照我國通說，檢察機關提起民事公益訴訟有上述四種方式，但根據我國的司法實踐情況，單一選擇其中一種方式參與民事公益訴訟，并不符合我國當前司法需要。筆者認為檢察機關提起民事公益訴訟應當采取間接方式與直接參與相結合的方式。即在無特殊情況下，檢察機關只能以督促起訴和支持起訴的方式提起民事公益訴訟。原因如下：首先，檢察機關間接參與訴訟，不會打破訴訟過程中原被告之間的平衡狀態，更能體現公平原則。其次，檢察機關間接參與到民事公益訴訟中不會破壞私法自治，能夠防止檢察權力的濫用。再次，檢察機關間接參與民事公益訴訟在司法實踐中已經得到了廣泛的應用，并取得了良好的效果。在民事公益訴訟的適格原告因不能起訴或怠于起訴，并且經檢察機關督促履職后仍不能提起訴訟的，檢察機關應當直接提起民事公益訴訟。筆者認為，檢察機關直接提起民事公益訴訟應當設立訴訟前置程序。即在提起訴訟之前應當通知侵權人自覺糾正違法行為。對于怠于行使權利的主體，檢察機關應當先行督促起訴。而對于那些因各種原因起訴不能的弱勢群體，檢察機關應當鼓勵其親自參與到訴訟中，并且在訴訟中對其進行支持。只有涉及重大社會公益，經溝通協助、督促起訴后，原告仍不能親自提起訴訟的案件，檢察機關才能直接提起民事公益訴訟。設立檢察機關直接提起民事公益訴訟前置程序，更能節約訴訟成本，防止檢察機關濫用權力。

三、我國檢察機關提起民事公益訴訟制度構建

（一）檢察機關提起民事公益訴訟的主要程序設想

1.訴前民事調查訴前民事調查是一種在提起民事公益訴訟之前所進行的程序，即旨在收集提起民事公益訴訟所必需的事實依據的事先程序。修訂后的民事訴訟法明確規定了檢察機關享有調查核實的權利。因而無論檢察機關采取間接方式或直接參與方式提起民事公益訴訟均可啟動民事調查程序，但該程序的啟動和進行并不是強制性的。該程序的啟動也不限于控告舉報，也可以是檢察機關自行發現線索等。調查之后可能有以下三種不同結果：一是缺乏充分證據而終結調查；二是證據確實充分提起民事公益訴訟；三是促成公共利益侵害人與受害人達成和解。

2.提起訴訟一般情況下，檢察機關只能以督促起訴和支持起訴的方式提起民事公益訴訟，而當上述方式不能實現保護公共利益的情況下，檢察機關以當事人的身份直接提起民事公益訴訟。

3.進行訴前或訴訟中的和解檢察機關在民事調查程序或者民事公益訴訟進行過程中，可以與被調查者或被告達成和解使其同意履行民事調查程序或者最初的訴狀中要求其履行的民事義務而使問題得到解決。這一機制能夠避免漫長的和不必要的訴訟。通過和解方式是解決案件的最有效的方式，提起民事公益訴訟則是最后的手段。

4.參與或承繼訴訟我國現行法律已經將一部分機關和社會組織確定為提起公益訴訟的主體，在這些主體提起的民事公益訴訟中，檢察機關充當的是法律監督者。檢察機關應當作為監督者參加訴訟，監督訴訟過程，防止有權提起訴訟的主體沒有充分的理由而放棄訴訟，如果出現上述情形，檢察院或者其他適格主體繼受原告地位而承擔訴訟，促使民事公益訴訟制度得到正確實施并更好地實現對社會公共利益的保護。

（二）具體的立法建議

1.完善現行《民事訴訟法》，通過修訂，一方面在總則中確立民事公益訴訟基本原則；另一方面在具體條文單獨設立公益訴訟章節，明確檢察機關提起民事公益訴訟的主體地位，即當國家利益、社會公共利益及有關公民重要權利受到侵害而無人起訴時，檢察機關有權向人民法院提起民事訴訟，追究違法者的民事責任，以保護國家、社會和公民的合法權益。同時對民事公益訴訟的程序、案件范圍等進行設計，以便符合我國司法實踐的需要。

2.完善《檢察院組織法》，以基本法的形式確立檢察機關提起公益訴訟的職能。在檢察機關內部，確立提起民事公益訴訟的職能部門、人員資質以及方式。

3.通過司法解釋等途徑，確保現有制度落實到實處發揮積極作用，當前人民檢察院民事監督辦案規則明確規定，檢察機關可以制發檢察建議行使督促履職職責，隨著公益訴訟的提起和進行，檢察機關會發現很多涉及社會公共政策、公共管理以及公共立法等方面的問題，對于這些問題，檢察機關積極提出檢察建議，以促進立法完善和行政管理機制的完善，同時也需要相關部門積極響應共同維護國家和社會公共利益。

作者：袁書廣 單位：天津市北辰區人民檢察院民行檢察科