檢察權(quán)內(nèi)部獨立行使研究范文

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摘要】

檢察權(quán)兼具行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性，在檢察一體化的領(lǐng)導(dǎo)體制下，確保檢察權(quán)依法獨立行使，才能使檢察效能得到良好的發(fā)揮。本文以主任檢察官辦案責(zé)任制改革為切入點，探析在中央新一輪深化司法體制改革背景下，賦予主任檢察官獨立性，實現(xiàn)檢察權(quán)內(nèi)部的獨立行使。

【關(guān)鍵詞】

檢察權(quán)；內(nèi)部獨立；主任檢察官辦案責(zé)任制

2013年11月，黨的十八大報告提出要進一步深化司法體制改革的總目標(biāo)，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正的行使審判權(quán)、檢察權(quán)。中央新一輪關(guān)于深化司法體制改革以建立權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運行機制為主要任務(wù)之一，提出“建立主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法受追究。2013年底，最高人民檢察院印發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，在全國7個省份17個檢察院開展以主任檢察官為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革。2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，將“司法責(zé)任制作為改革試點的重要內(nèi)容之一，以完善檢察官辦案責(zé)任制為抓手，突出檢察官辦案的主體地位，明確檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，對所辦案件終身負責(zé)。”主任檢察官辦案責(zé)任制改革受到理論界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注，該辦案責(zé)任制改革關(guān)鍵在于賦予主任檢察官在一定范圍行使檢察權(quán)的獨立性，強調(diào)檢察官獨立行使檢察權(quán)的主體地位。由于我國檢察機關(guān)兼具行政和司法的雙重屬性，長期堅持檢察一體化的原則，具有濃厚的行政化色彩。加之，檢察委員會制度是我國檢察機關(guān)內(nèi)部的重要組成部分，具有明顯的集體決策色彩。因此，明晰檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，兼顧檢察一體和檢察獨立原則，合理解決改革過程中出現(xiàn)的問題，主任檢察官辦案責(zé)任制改革才能取得預(yù)期的效果。

一、現(xiàn)行試點改革動因：“去行政化”“明確案件責(zé)任”

我國大陸地區(qū)檢察機關(guān)具有司法和行政雙重屬性，司法性源于檢察機關(guān)被定位為法律監(jiān)督機關(guān)，行政性體現(xiàn)為檢察機關(guān)奉行檢察一體原則。檢察機關(guān)的定位依據(jù)存在于《中華人民共和國檢察院組織法》的規(guī)定中，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”、“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”、“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”。檢察一體原則不僅體現(xiàn)在最高檢察機關(guān)對于全體檢察機關(guān)、上級檢察機關(guān)對于下級檢察機關(guān)的指揮、監(jiān)督權(quán)，也體現(xiàn)在上級檢察首長對于下級檢察官的內(nèi)部指令權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使檢察機關(guān)通過一體化的運行機制，實現(xiàn)有效打擊犯罪的目的。長期以來，檢察系統(tǒng)奉行檢察一體原則，對于上級檢察首長的指令，檢察官具有服從的義務(wù)，檢察官缺乏獨立的地位，導(dǎo)致我國大陸地區(qū)的檢察工作機制具有濃厚的行政化色彩。我國檢察機關(guān)內(nèi)部對于案件的辦理實行“三級審批制”，即檢察機關(guān)對于案件辦理中涉及到的批捕起訴、職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督采取逐級審批的模式，實行“檢察人員承辦，辦案部門負責(zé)人審核，檢察長或檢察委員會決定”的制度。案件經(jīng)過層層審批，既浪費了司法資源，導(dǎo)致辦案效率低下，也背離了司法運行的親歷性，案件承辦人沒有決定權(quán)，案件的決定權(quán)由檢察長或檢察委員會行使，檢察長或檢察委員會對于案件事實問題的決定僅僅依賴于承辦人報送的書面材料，不但影響了司法認(rèn)知的精準(zhǔn)性，也為案件辦理的公正性埋下了隱患。檢察官作為案件的直接承辦人卻沒有案件決定權(quán)，直接影響了檢察權(quán)的內(nèi)部獨立。1999年，最高人民檢察院進行了主訴檢察官辦案責(zé)任制試點改革，但由于該辦案責(zé)任制改革僅僅是名義上賦予主訴檢察官一定程度的獨立權(quán)，勢單力薄的檢察官仍無法擺脫檢委會“集體決策”的影響。同時，此次改革并沒有受到中央的高度重視，在制度設(shè)計自身存在缺陷且配套措施缺失的情況下，檢察機關(guān)內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有得到合理配置，檢察權(quán)的獨立行使也隨著這項制度的名存實亡而被擱置。中央新一輪司法體制改革要求建立主任檢察官辦案責(zé)任制改革，相比主訴檢察官制度，其具有更強的獨立性，以主任檢察官為主體組建辦案組織，并享有一定程度的案件決定權(quán)，獨立承擔(dān)案件責(zé)任。主任檢察官辦案責(zé)任制改革對于實現(xiàn)檢察權(quán)的獨立行使，弱化了檢察機關(guān)的行政化色彩具有重大的現(xiàn)實意義。主任檢察官辦案責(zé)任制改革的另一重要動因是檢察機關(guān)內(nèi)部案件責(zé)任承擔(dān)主體不明。檢察機關(guān)案件三級審批模式下，承辦人對案件的事實和證據(jù)進行審查，提出法律適用意見之后，報送檢察長或檢察委員會決定；檢察長基于案件事實和證據(jù)，作出法律適用的決定；檢委會作出法律適用決定也是依賴于對于事實和證據(jù)的討論。雖然三級審批模式下的案件責(zé)任劃分規(guī)定為“承辦人對事實和證據(jù)負責(zé)、檢察長和檢委會對法律適用負責(zé)”；2007年最高人民檢察院印發(fā)《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》，第十二條明確規(guī)定“人民檢察院及其執(zhí)法辦案部門經(jīng)集體討論造成執(zhí)法過錯的，由集體討論的主持人和導(dǎo)致錯誤決定產(chǎn)生的其他人員分別承擔(dān)責(zé)任。案件承辦人隱瞞、遺漏案件主要事實、證據(jù)或者重要情況，導(dǎo)致集體討論結(jié)果錯誤并造成執(zhí)法過錯的，由承辦人員承擔(dān)責(zé)任。”以上規(guī)定似乎明確了案件承辦人與檢委會之間的責(zé)任承擔(dān)問題，但案件事實、證據(jù)認(rèn)定與法律適用之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，案件事實是法律適用的基礎(chǔ)，合理公正的法律適用決定必然依賴于對于案件事實的親歷性；同時，案件事實認(rèn)定比法律適用問題更為復(fù)雜，只有親歷案件事實認(rèn)定環(huán)節(jié)，才能更準(zhǔn)確的作出法律適用決定，案件承辦人雖是案件事實認(rèn)定的親歷者，卻被剝奪了法律適用問題的決定權(quán)。檢委會背離親歷案件審查環(huán)節(jié)作出法律適用決定，卻僅僅對法律適用負責(zé)，落實到具體案件的追責(zé)，檢委會作出的錯誤法律適用決定可能全部歸責(zé)于承辦人對于案件事實的錯誤認(rèn)定。所以，以上規(guī)定對于檢察官與檢委會之間的責(zé)任分配存在不合理之處，導(dǎo)致檢察官與檢委會之間的責(zé)任難以落實。最終，案件經(jīng)過層層審批，在檢委會濃厚的集體決策色彩的影響下，會出現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)難以落實到具體個人，出現(xiàn)似乎人人有責(zé)，實則無人承擔(dān)責(zé)任的情況。

二、現(xiàn)行試點改革理論基點：保障檢察官的獨立性

檢察獨立包括檢察的外部獨立和內(nèi)部獨立，檢察外部獨立指各級檢察院對檢察權(quán)的獨立行使，在不受外部干涉的前提下，保證檢察權(quán)遵循自身規(guī)律得到良好運行；檢察內(nèi)部獨立指在檢察一體原則的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察官在檢察機關(guān)內(nèi)部具有相對獨立性。我國大陸地區(qū)憲法將檢察院獨立確立為一項重要的司法原則，在《刑事訴訟法》中加以規(guī)定，即“人民檢察院依照法律獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，指人民檢察院作為一個整體獨立于其他機關(guān)，人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，并不意味著檢察官獨立，而是人民檢察院的獨立。由此可知，我國大陸地區(qū)的檢察獨立僅指檢察外部獨立，檢察內(nèi)部獨立，即檢察官的相對獨立性并沒有得以體現(xiàn)。縱觀英美法系和大陸法系國家，檢察運行制度都注重強調(diào)檢察官的獨立性。英美法系國家因三權(quán)分立的政治傳統(tǒng)，檢察官個體獨立性強，基本不受上命下從等級關(guān)系的制約。大陸法系國家家檢察機關(guān)內(nèi)部雖然受檢察一體原則的制約，實行具有行政隸屬性的檢察長-主任檢察官-檢察官的檢察運行機制，但賦予檢察官抗命權(quán)，仍尊重檢察官的獨立性。無論大陸法系還是英美法系，保證檢察官獨立行使檢察權(quán)，強化檢察官作為法律守護者的獨立地位早已得到明確認(rèn)可。我國進行檢察權(quán)改革，實行主任檢察官辦案責(zé)任制改革過程中，應(yīng)注重突出檢察官主體地位，體現(xiàn)檢察官主體價值，賦予檢察官相對獨立性。檢察一體原則是我國檢察體制運行的指導(dǎo)原則，我國檢察機關(guān)內(nèi)部組織構(gòu)建及檢察權(quán)能運行體現(xiàn)著檢察一體的特征。檢察一體強調(diào)各級檢察機關(guān)之間上下一體，檢察機關(guān)內(nèi)部服從檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，其對于維護檢察機關(guān)整體的對外權(quán)威性，實現(xiàn)檢察機關(guān)組織內(nèi)部的構(gòu)建的規(guī)范性、服從性，使檢察機關(guān)的權(quán)能得到科學(xué)高效的發(fā)揮，維護國家法律的正確實施具有重要的作用。但檢察機關(guān)上下一體的濃厚行政化特征，與檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的司法性質(zhì)存在矛盾，司法權(quán)運行以獨立性為目標(biāo)，要求具備直接性、親歷性等特征，過于強大的行政化因素滲透到案件辦理的過程中，會嚴(yán)重影響案件具體承辦人的獨立意志，甚至引發(fā)司法不公。因此，主任檢察官辦案責(zé)任制改革，要處理好“檢察官獨立”與“檢察一體原則”的關(guān)系，實現(xiàn)檢察一體與檢察官獨立相協(xié)調(diào)，不可忽略其一。就我國目前的司法環(huán)境而言，實現(xiàn)脫離檢察一體的檢察官獨立，不合理也不科學(xué)。首先，由于歷史因素的影響，我國檢察官隊伍的素質(zhì)和能力參差不齊，檢察機關(guān)內(nèi)部存在著未受過系統(tǒng)法學(xué)教育的人員，法律思維以及法治觀念并未在其頭腦中占據(jù)根深蒂固的地位。其次，檢察機關(guān)內(nèi)部行政化的管理體制，官本位思想根深蒂固，檢察官存在著以權(quán)謀利的思想，缺少維護法律公正權(quán)威的敬業(yè)精神。再次，從檢察一體的效能來看，檢察一體的監(jiān)督指揮、職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移其實是為了防范和救濟檢察獨立可能帶來的弊端而設(shè)置的。沒有檢察一體反而體現(xiàn)不出檢察獨立來。

三、現(xiàn)行試點改革探索路徑：劃分權(quán)力、明確責(zé)任

1、明確劃分主任檢察官與檢察長、檢委會各自的權(quán)力三級審批模式下，人民檢察院辦理刑事案件遵循檢察人員承辦，辦案部門負責(zé)人審核，檢察長或者檢委會決定的案件辦理流程。長此以往，不但有違司法活動的直接性和親歷性原則，也造成檢察官主體地位的缺失，檢察官僅能對自己辦理的案件提出意見，沒有最終的案件決定權(quán)。因此，主任檢察官辦案責(zé)任制改革過程中應(yīng)重視主任檢察官主體地位的復(fù)歸，讓檢察官成為辦案的主體。同時，充分發(fā)揮檢察官獨立行使檢察權(quán)的主體能動性，不應(yīng)忽視檢察機關(guān)“檢察一體”的特征及檢察機關(guān)內(nèi)部“上命下從”的職權(quán)運行模式。為突出檢察官辦案主體地位，需要將檢察長、檢委會的部分職權(quán)賦予檢察官，即“放權(quán)”或“還權(quán)”給檢察官，加大檢察官行使批捕、起訴等具有司法性質(zhì)的檢察職能的獨立決定權(quán)。但現(xiàn)行《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》只規(guī)定了檢察長和檢察委員會是行使檢察權(quán)的主體，決定重大案件和其他重大問題，并沒有規(guī)定檢察官對于案件的獨立決定權(quán)。在現(xiàn)行法律修改之前，仍需要以檢察長的授權(quán)決定檢察官獨立行使案件決定權(quán)的范圍。因此，現(xiàn)階段的主任檢察官辦案責(zé)任制改革，要在“檢察一體”原則的領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)檢察官的“相對”獨立。因此，明確合理劃分主任檢察官與檢察長、檢委會的權(quán)力范圍具有重要的現(xiàn)實意義。對于主任檢察官放權(quán)的范圍，應(yīng)限定為除了法律明文規(guī)定由檢察長或檢察委員會行使的權(quán)力以外，即除了由檢察長決定或提交檢察委員會討論的重大、疑難、復(fù)雜案件，對于一般刑事案件的決定權(quán)應(yīng)放權(quán)給主任檢察官行使。上海、湖北、重慶的主任檢察官辦案責(zé)任制試點改革經(jīng)驗對于劃分主任檢察官與檢察長、檢委會的權(quán)力范圍具有一定的借鑒意義：上海、湖北在賦予主任檢察官對一般低風(fēng)險案件處理的最終決定權(quán)，同時規(guī)定對重大、疑難、復(fù)雜高風(fēng)險案件應(yīng)由主任檢察官親自辦理，最終決定權(quán)仍由檢察長或檢察委員會會行使；重慶試點改革保留了檢察長或監(jiān)察委員會對于特別重大事項的決定權(quán)。

2、建立以主任檢察官為主導(dǎo)的辦案組織主任檢察官辦案責(zé)任制突破檢察機關(guān)內(nèi)部的行政審批模式，在檢察機關(guān)的相關(guān)業(yè)務(wù)部門設(shè)置若干個主任檢察官，形成以其為主體的辦案組織。主任檢察官在辦案組內(nèi)處于主導(dǎo)地位，其作為辦案組的負責(zé)人，對于組內(nèi)案件的辦理承擔(dān)主要責(zé)任。但為避免檢察官辦案組織內(nèi)部過于強調(diào)主任檢察官的主導(dǎo)地位，導(dǎo)致主任檢察官與組內(nèi)其他助理檢察官、檢察輔助人員之間再次走上“三級審批制”的老路，所以，主任檢察官辦案責(zé)任制改革在建立以主任檢察官為主導(dǎo)的辦案組織的同時，應(yīng)注重合理配置主任檢察官與其輔助人員之間的職責(zé)。主任檢察官在辦案組織內(nèi)部應(yīng)發(fā)揮其“主導(dǎo)”作用，即在辦案組織內(nèi)部起到領(lǐng)導(dǎo)作用，具有指派檢察輔助人員的權(quán)力，不要求對案件的辦理過程全部親歷親為、對組內(nèi)的案件承擔(dān)全部責(zé)任。在檢察官辦案組織內(nèi)部，應(yīng)賦予其他檢察官及檢察輔助人員一定程度的獨立性，作為其能正常履職的保障，并承擔(dān)履職范圍內(nèi)的相應(yīng)責(zé)任。主任檢察官應(yīng)負責(zé)審查組內(nèi)所辦理的重大、復(fù)雜疑難案件，親歷案件材料審查、復(fù)核證據(jù)、核實取證合法性等問題，對于一般刑事案件則由具體承辦檢察官獨立辦理。

3、明晰執(zhí)法辦案中的案件責(zé)任明確責(zé)任劃分，將責(zé)任追究落到實處，是主任檢察官辦案責(zé)任制改革需要處理的重要問題。“三級審批制”辦案模式下，案件承辦人與檢察長、檢察委員會權(quán)責(zé)分離，責(zé)任分擔(dān)不明，不利于錯案追究責(zé)任制的落實。辦案責(zé)任制改革過程中，需要明確檢察長、檢察委員會、主任檢察官之間的責(zé)任承擔(dān)問題，主任檢察官辦案組織內(nèi)部的責(zé)任承擔(dān)。首先，主任檢察官在辦案組織內(nèi)部起主導(dǎo)作用，由其決定的辦案組織內(nèi)部的事項，其對該決定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；其次，主任檢察官提請檢察長或者檢察委員會決定的事項，辦案檢察官應(yīng)只對提請事項的事實和證據(jù)負責(zé)，在檢察長、檢察委員會采納該事實和證據(jù)的情況下，作出錯誤決定的情況下，主任檢察官只對事實和證據(jù)承擔(dān)責(zé)任，檢察長、檢察委員會對最終的錯誤決定承擔(dān)責(zé)任；檢察長、檢察委員會不采納或者改變部分、全部決定的，主任檢察官對不采納或全部改變其意見，造成錯誤決定的，主任檢察官不承擔(dān)責(zé)任；對于檢察、檢察委員會會部分改變其意見的，主任檢察官對因其改變意見而作出的錯誤決定不承擔(dān)責(zé)任。再次，對于主任檢察官辦案組織內(nèi)部的責(zé)任承擔(dān)問題，應(yīng)以辦案組織內(nèi)部的職責(zé)分工為基礎(chǔ)。檢察輔助人員辦理的案件，由其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；主任檢察官辦理的案件或作出決定的事項，由其個人承擔(dān)責(zé)任；對于重大、疑難復(fù)雜案件，檢察輔助人員報請主任檢察官決定的事項，由于檢察輔助人員提供錯誤的事實和證據(jù)，導(dǎo)致主任檢察官作出錯誤決定的，由檢察輔助人員承擔(dān)責(zé)任，主任檢察官不承擔(dān)責(zé)任。

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[8]參見本報記者張先明：《堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進司法體制改革試點工作——訪中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人[J].人民法院報,2014-6-16.

作者：李卓 單位：北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院